II SA/Bd 1169/23

II SA/Bd 1169/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2024-05-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jarosław Wichrowski
Joanna Brzezińska /przewodniczący/
Joanna Janiszewska - Ziołek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Sygn. powiązane
II OSK 2536/24 - Wyrok NSA z 2025-10-01
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 maja 2024 r. sprawy ze skarg Gminy Miasta [...] oraz K. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 16 sierpnia 2023 r. nr SKO-4212/141/2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy na rzecz Gminy Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy na rzecz K. Ł. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 4. zwraca ze Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz K. Ł. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem nadpłaconego wpisu od skargi.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] lutego 2014r. nr [...] (znak [...]) Prezydent M. B. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym polegającą na nadbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zaplecze edukacyjno-sportowe Z. 22 w B. dla ww. placówki i uczniowskiego Klubu Sportowego "[...]" na nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] w obrębie [...] w B..
W podstawie prawnej organ powołał przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r, poz. 647 – dalej powoływanej jako: "u.p.z.p."), ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r., Nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej powoływanej jako: "u.g.n.").
Wnioskiem z [...] września 2014 r. J. i K. małżonkowie Ł. zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji oraz wstrzymanie jej wykonania.
Decyzją z [...] listopada 2014 r. (nr [...]), Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej ww. decyzji lokalizacyjnej z [...] lutego 2014 r. Na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Kolegium utrzymało w mocy powyższą decyzję (decyzja z [...] lutego 2015r.).
Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 514/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę wnioskodawców, a po wniesieniu przez nich skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 listopada 2016r., sygn. akt II OSK 2719/16 uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z [...] marca 2019r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] lutego 2014r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym.
Postanowieniem z [...] marca 2019r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 134 w związku z art. 127 § 3 i art. 28 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność wniosku Prezydenta Miasta B. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyrokiem z 2 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 436/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę, stwierdzając brak legitymacji skargowej Prezydenta M. B.. Stanowisko to nie zostało zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 10 czerwca 2020r. w sprawie II OSK 3799/19 uchylił powyższy wyrok oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.
Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z [...] marca 2019r. (decyzja z [...] grudnia 2020r.).
W jej uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji został zakwalifikowany jako wniesiony w oparciu o przesłankę wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i uznał, że decyzja lokalizacyjna z [...] lutego 2014r. jest nieważna albowiem narusza przepisy art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 6 u.g.n., a naruszenie to ma charakter rażącego naruszenia prawa.
Rozpoznając skargę wywiedzioną od powyższej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 26 maja 2021r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 264/21 orzekł o jej uchyleniu, wskazując na pominięcie przez organ treści art. 53 ust. 7 u.p.z.p. oraz brak wyczerpującego uzasadnienia dla ustalenia, że decyzja podlegająca kontroli w trybie nadzwyczajnym dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną.
Naczelny Sad Administracyjny wyrokiem z 8 marca 2023r. (sygn. akt II OSK 190/22) oddalił skargę kasacyjną wywiedzioną od powyższego wyroku tut. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny ww. wyroku przyjął, że decyzja Prezydenta M. B. z [...] lutego 2014 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 6 pkt 6 u.g.n. Wyjaśnił, że: "Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym 25 lutego 2014 r., celami publicznymi była m. in. budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych i obiektów sportowych. W świetle brzmienia tego przepisu uznanie za cel publiczny inwestycji polegającej na nadbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zaplecze edukacyjno-sportowe Zespołu Szkół nr [...] w B. dla ww. placówki i Uczniowskiego Klubu Sportowego "[...] (....)", nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. Kluczowe z punktu widzenia postępowania nadzorczego jest to, że chodzi o inwestycję dotyczącą budynku będącego w posiadaniu szkoły publicznej i mającą służyć dzieciom i młodzieży w ramach zajęć edukacyjnych i sportowych. Okoliczność, że cel ten ma być realizowany również przez uczniowski klub sportowy, nie przesądza o tym, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Trzeba tu bowiem zwrócić uwagę na specyfikę tej instytucji, uregulowanej w art. 4 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1599). Otóż uczniowski klub sportowy działa na zasadach przewidzianych w przepisach ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach, a jego członkami mogą być w szczególności uczniowie, rodzice i nauczyciele. W piśmiennictwie wskazuje się, że uczniowski klub sportowy jest szczególną formą organizacyjną tworzoną jedynie w celu prowadzenia działalności sportowej, dlatego jego cele nie mogą wykraczać poza tę działalność. Uczniowski klub sportowy jest tworzony z myślą o dzieciach/młodzieży uprawiających sport. Tego rodzaju podmioty powstają zazwyczaj przy szkołach, a ich podstawowym celem jest planowanie i organizowanie pozalekcyjnego życia sportowego uczniów - spędzania wolnego czasu przez uczniów polegającego na uprawianiu sportu (...). Konsekwentnie, wskazanie w osnowie decyzji Prezydenta M. B. z [...] lutego 2014 r., obok Z. 22 w B., również Uczniowskiego Klubu Sportowego "[...]", nie stanowiło rażącego naruszenia art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.". Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił nadto, że wnoszący skargę nie wykazali, aby decyzja lokalizacyjna wywołała skutki społeczno – gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.
Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptował także stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wyrażone w wyroku z 26 maja 2021r. w kwestii podstaw stosowania art. 53 ust. 7 u.p.z.p.
Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] sierpnia 2023r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 2, art. 157 § 1 i § 2, art. 158 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekło o:
1. uchyleniu w całości decyzji własnej z [...] marca 2019r. [...],
2. stwierdzeniu wydania z naruszeniem prawa decyzji Prezydenta M. B. z [...] lutego 2014r. nr [...],
3. odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta M. B. z [...] lutego 2014r. nr [...] z uwagi na upływ 12 miesięcy od dnia jej doręczenia i ogłoszenia.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił obszernie dotychczasowy przebieg postepowania i następnie wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Kolegium wskazało, że decyzja Prezydenta M. B. z dnia [...] lutego 2014 r., ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego, została wydana w stosunku do Uczniowskiego Klubu Sportowego "[...]" – co nie wpisuje się w definicję celu publicznego zgodnie z art. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust 6 u.g.n., gdyż inwestycja ta nie jest jedną z wymienionych w tym przepisie. Organ podkreślił, że wnioskiem objęty jest znacznie szerszy zakres inwestycji niż wymieniony w art. 6 pkt 6 u.g.n. w zakresie obiektów sportowych, bo również przewidziano w obiekcie inne usługi i świadczone przez podmiot prywatny.
Zdaniem Kolegium w decyzji ustalając lokalizację inwestycji celu publicznego w niniejszej sprawie nie określono celu publicznego z uwzględnieniem ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o sporcie. W ocenie organu należało określić jakie pomieszczenia są przeznaczone dla szkoły publicznej w celu realizacji zadań szkoły publicznej, a jak część będzie publicznym obiektem sportowym. Dodatkowo wskazanie jako użytkownika niepublicznej osoby prawnej (UKS) wskazuje na brak przesłanki celu lokalnego, bo z decyzji nie wynika powszechne, w znaczeniu lokalnym, korzystanie z obiektu sportowego a przez prywatny podmiot.
W związku z powyższym, w ocenie Kolegium decyzją z [...] lutego 2014r. Prezydent M. B. naruszył przepisy art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. oraz art. 6 pkt 6 u.g.n., jednak naruszenie prawa nie było rażące, gdyż skutki wywołane decyzją nie są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.
W dalszej kolejności Kolegium powołało się na art. 53 ust. 7 u.p.z.p., zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. Organ wskazał, że skutek doręczenia nastąpił [...] marca 2014 r., a więc termin do stwierdzenia nieważności upłynął z dniem [...] marca 2015 r.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła G. B. oraz K. Ł.. Skarga G. B. została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Bd 1169/23, natomiast skargę K. Ł. zarejestrowano pod sygn. akt IISA/Bd 1269/23.
G. B. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jedynie w części – co do punktów 2 i 3. Zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 7 u.p.z.p. poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy organ wyraził przekonanie (w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia), że naruszenie prawa przez Prezydenta M. B. nie mało charakteru rażącego
Skarżąca Gmina wskazała, że jeśli doszło do naruszenia prawa, lecz naruszenie to nie miało charakteru rażącego naruszenia, to organ wadliwie orzekł o wydaniu kontrolowanej decyzji lokalizacyjnej z naruszeniem prawa, bowiem twierdzenie to oznacza, że naruszenie miało charakter rażącego naruszenia.
K. Ł. wniósł o uchylenie decyzji Kolegium z [...] sierpnia 2023r. oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta M. B. z [...] lutego 2014r., ewentualnie o stwierdzenie, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Zaskarżonej decyzji K. Ł. zarzucił naruszenie:
- art. 53 ust. 7 u.p.z.p. poprzez jego nieprawidłowa wykładnię,
- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie,
- art. 6 pkt 6 u.g.n. w zw. z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. poprzez pozorne tylko ich zastosowanie,
- art. 153 p.p.s.a. poprzez nierespektowanie wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 2018r. (sygn. akt II OSK 2719/16),
- art. 7, art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe przyjęcie, że decyzja lokalizacyjna nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa,
- art. 6 pkt 6 u.g.n. w zw. z art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez uznanie, że sporna inwestycja jest inwestycją celu publicznego.
W uzasadnieniu skargi Skarżący wyraził między innymi przekonanie, że: w sprawie nie ma zastosowania okres 12 miesięcy wskazany w art. 53 ust. 7 u.p.z.p. (gdyż przed upływem tego okresu złożono wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej), a nadto decyzja Prezydenta M. B. z [...] lutego 2014 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa (gdyż tylko pozornie dotyczy lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast celem inwestycji jest realizowanie imprez komercyjnych).
W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie. Organ podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z 8 maja 2024r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, działając na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a., połączył sprawy zarejestrowane pod sygn. akt II SA/Bd 1269/23 i II SA/Bd 1169/23 celem ich wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Dalsze postępowanie prowadzone było pod sygn. akt II SA/Bd 1169/23.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego zamiast rozprawy zdalnej, jeżeli nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W niniejszej sprawie z uwagi na brak możliwości technicznych wszystkich stron do przeprowadzenia rozprawy zdalnej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku zarządzeniami z 13 grudnia 2023r. i 10 stycznia 2024r. wyznaczono termin posiedzenia niejawnego. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Następnie wskazać należy, że stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a., co oznacza, że jeżeli sąd administracyjny dostrzega naruszenie prawa w zaskarżonej decyzji, to niezależnie od argumentów skarżącego, tenże sąd administracyjny uprawniony jest do uwzględnienia skargi.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skargi zasługują na uwzględnienie, chociaż skarga K. Ł. została uwzględniona z innych przyczyn niż opisanych w sformułowanych w niej zarzutach.
Rozpoznając przedmiotową sprawę wskazać należy, że w sprawie orzekały już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy i Naczelny Sąd Administracyjny. Tut. Wojewódzki Sąd Administracyjny, wyrokiem z 26 maja 2021r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 264/21, uchylił wydaną wcześniej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] grudnia 2020r. utrzymującą w mocy decyzję własną z [...] marca 2019r., którą stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2014r. (ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego). Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 marca 2023r. w sprawie o sygn. akt II OSK 190/22 oddalił zaś skargę kasacyjną wywiedzioną od powyższego rozstrzygnięcia.
W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z art. 153 p. p. s. a. ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Wskazać należy, że pomimo użycia w art. 153 p. p. s. a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku. Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. W orzecznictwie podkreśla się, iż działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Podsumowując stwierdzić należy, zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 21 marca 2014r., sygn. akt I GSK 534/12 – dostępny w bazie CBOSA na stronie internetowej;www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że: "Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania".
Rolą obecnie kontrolującego zaskarżone decyzje Sądu jest przede wszystkim weryfikacja, czy organy w pełni zastosowały się do zaleceń i wskazań wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 26 maja 2021r. (II SA/Bd 264/21) oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 marca 2023r. (II OSK 190/22).
W wyroku z 26 maja 2021r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał na art. 53 ust. 7 u.p.z.p., zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. W takim przypadku art. 158 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio. Innymi słowy, po upływie 12 miesięcy od dnia doręczenia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego organ nadzoru nie może stwierdzić nieważności takiej decyzji. Jeżeli organ nadzoru uzna zaś, że decyzja taka została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ogranicza się wówczas do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 marca 2023r. zaakceptował powyższe stanowisko i dodatkowo wskazał, że wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta z [...] lutego 2014 r., nie miało znaczenia z punktu widzenia biegu terminu wskazanego w art. 53 ust. 7 u.p.z.p. Przepis ten reguluje bowiem nie uprawnienie strony, ale kompetencje organu nadzoru do wydania decyzji stwierdzającej nieważność aktu administracyjnego. Żaden przepis prawa nie wiąże bowiem skutków prawnych dla biegu terminu z art. 53 ust. 7 u.p.z.p. z faktem złożenia podania o stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. NSA podkreślił, że biegu terminu z art. 53 ust. 7 u.p.z.p. nie przerywa żadna czynność procesowa strony, a nadto wyjaśnił, że art. 53 ust. 7 u.p.z.p. znajduje zastosowanie również w przypadku, gdy dana inwestycja nie stanowi, w świetle art. 6 u.g.n. w zw. z art. 2 pkt 5 u.p.z.p., inwestycji celu publicznego (istotne jest bowiem, że wobec wniosku inwestora zastosowano tryb lokalizacji inwestycji celu publicznego).
Naczelny Sąd Administracyjny ww. wyroku przesądził również, że decyzja Prezydenta z [...] lutego 2014 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 6 pkt 6 u.g.n. albowiem sporna inwestycja dotyczy budynku będącego w posiadaniu szkoły publicznej i ma służyć dzieciom oraz młodzieży w ramach zajęć edukacyjno-sportowych. Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznanie za cel publiczny inwestycji polegającej na nadbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zaplecze edukacyjno-sportowe Z. 22 w B. dla ww. placówki i Uczniowskiego Klubu Sportowego "[...]", nie może być uznane za rażące naruszenie prawa.
W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji w części poświęconej motywom ustalenia, że w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie budzi żadnych wątpliwości. Kolegium, zgodnie ze stanowiskiem zaprezentowanym w wyroku tut. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 26 maja 2021r., dokonał ponownej oceny decyzji Prezydenta M. B. z [...] lutego 2014r. i uwzględniając ocenę prawną zaprezentowaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 marca 2023r., nie stwierdziło rażącego naruszenia przepisów art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 6 ust. 6 u.g.n.
W wyniku dokonanej kontroli Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja stanowi realizację ww. prawomocnych wyroków tut. Sądu oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w zacytowanym zakresie. Zarzuty skargi K. Ł. nie mogły zatem odnieść zamierzonego rezultatu, bowiem w całości podważają ustalenia wynikające z prawomocnego wyroku WSA w Bydgoszczy (sprawa o sygn. akt II SA/Bd 264/21) oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 marca 2023r. (sygn. akt II OSK 190/23). Podkreślić dodatkowo wypada, że postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji koncentruje się wyłącznie na ocenie, czy decyzja ostateczna dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną, a ponadto czy waga tego naruszenia przemawia na rzecz wzruszenia decyzji ostatecznej. W toku postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ nie prowadzi postępowania dowodowego mającego na celu ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną, lecz skupia się na wadach tkwiących w kontrolowanej decyzji. Postępowanie nieważnościowe nie jest bowiem kolejną instancją, a zatem nie postępowaniem, w toku którego bada się sprawę merytorycznie, lecz wyłącznie rozstrzyga o ewentualnych wadach kontrolowanej decyzji w kontekście zaistnienia, bądź też nie, przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Kolegium po ponownym rozpoznaniu sprawy prawidłowo uznało, że nie zostały spełnione przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej z [...] lutego 2014r.
Zaskarżona decyzja Kolegium nie jest jednak wolna od wad prawnych.
Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia z [...] sierpnia 2023r. stanowił przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżony akt w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając to postanowienie – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.
Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji wydanym przez organ odwoławczy na podstawie tego przepisu powinno składać się z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla rozstrzygnięcie organu I instancji i określa zakres tego uchylenia (w całości lub w części), zaś w drugiej organ odwoławczy rozstrzyga sprawę co do jej istoty. W przypadku, gdy organ odwoławczy uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie w części, może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części, jeżeli zaś uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie w całości, to nie może orzec co do istoty sprawy w części, a w pozostałej przekazać sprawę do rozpoznania organowi I instancji. Organ odwoławczy nie jest natomiast obowiązany do stwierdzenia w sentencji swojego rozstrzygnięcia, że w pozostałej części utrzymuje zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.
Obowiązek precyzyjnego określenia w wydanym przez organ odwoławczy postanowieniu rozstrzygnięcia wynika ponadto z treści art. 107 k.p.a, który wskazuje, że: decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji.
Jak wskazuje się przy tym w orzecznictwie i doktrynie rozstrzygnięcie zawarte w decyzji lub postanowieniu jest jego kwintesencją, wyraża bowiem rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście określonych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Dlatego też, powinno być sformułowane w sposób jasny, wyraźny i jednoznaczny, tak aby było zrozumiałe dla stron, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (vide: wyrok NSA z dnia 26 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1923/07 – dostępny w bazie Legalis).
Jednocześnie z treści art. 107 § 3 k.p.a. wynika, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa.
Obowiązek zawarcia w decyzji organu odwoławczego uzasadnienia faktycznego i prawnego wynika również z art. 11 k.p.a, zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Konsekwencją tej zasady jest ciążący na organie obowiązek wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji lub postanowienia do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego powinno zawierać ponadto odniesienie się do zarzutów przedstawionych przez strony w toku postępowania odwoławczego. Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno bowiem umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd.
Niewątpliwie również, co należy podkreślić, uzasadnienie powinno być spójne z treścią rozstrzygnięcia danej kwestii procesowej zawartego w sentencji (zob. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 9/07 – dostępne w bazie CBOSA). Między rozstrzygnięciem a uzasadnieniem decyzji musi istnieć spójność. Tym bardziej ma to znaczenie w przypadku orzeczenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Uzasadnienie decyzji stanowi jej integralną część i decyzję należy odczytywać tak jak wynika z jej sentencji i uzasadnienia łącznie (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 716/15 – dostępne w bazie CBOSA).
Opisanych powyżej wymogów nie spełnia kontrolowane rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławcze.
Przede wszystkim bowiem, rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji sformułowane zostało w sposób niejasny. Decyzją tą organ odwoławczy uchylił w całości (w punkcie 1) decyzję własną (wydaną w pierwszej instancji) z [...] marca 2019r., stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta M. B. z [...] lutego 2014r. (z przyczyn przedstawionych powyżej), a orzekając co do istoty sprawy jedocześnie odmówił stwierdzenia nieważności kontrolowanego rozstrzygnięcia i orzekł o wydaniu go z naruszeniem prawa – z uwagi na cezurę czasową określoną w art. 53 ust. 7 u.p.z.p. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a.
Należy w tym miejscu wyjaśnić, że konieczność badania czy zaistniała przeszkoda do stwierdzenia nieważności decyzji, której dotyczy wniosek uruchamiający postępowanie nadzwyczajne, staje się aktualna dopiero w chwili ustalenia, że kwestionowana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 53 ust. 7 u.p.z.p. nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. W takim przypadku odpowiednie zastosowanie znajduje art. 158 § 2 k.p.a., co oznacza, że organ w przypadku stwierdzenia, że decyzja obarczona jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (w tym wadą wydania jej z rażącym naruszeniem prawa), wydaje decyzję stwierdzającą wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z naruszeniem prawa. Analiza tych przepisów pozwala zatem stwierdzić, że najpierw w każdej sprawie organ musi ustalić czy decyzja jest dotknięta wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Jeżeli tak nie jest - odmawia stwierdzenia jej nieważności ( art. 158 § 1 k.p.a.). Jeśli natomiast organ uzna, że decyzja jest nieważna, wtedy dopiero musi zbadać, czy może orzec o jej nieważności, czy też stoi temu na przeszkodzie treść art. 156 § 2 k.p.a., odpowiednio art. 53 ust. 7 u.p.z.p. Jeżeli zachodzą przeszkody wskazane w tym ostatnim przepisie, organ wydaje rozstrzygnięcie przewidziane w art. 158 § 2 k.p.a.
Wskazana sprzeczność między uzasadnieniem decyzji a jego rozstrzygnięciem uczyniła zawarte w kontrolowanej decyzji rozstrzygnięcie niejasnym i jednocześnie niezrozumiałym. Uzasadnienie kontrolowanego orzeczenia wskazuje na ustalenie przez organ braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta M. B. z [...] lutego 2014r. – co uzasadniało by wydanie rozstrzygnięcia o odmowie stwierdzenia nieważności tej decyzji z uwagi na niespełnienie przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tymczasem punkty: 2 i 3 zaskarżonej decyzji zawierają rozstrzygnięcie sprzeczne z powyższym ustaleniem. To zaś czyni niemożliwym dokonanie przez Sąd kontroli zgodności z prawem podjętego w tym zakresie rozstrzygnięcia.
Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że skarga G. B. zasługuje w pełni na uwzględnienie. Jednakże z uwagi na to, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2, art. 124 w zw. z art. 107 § 3 oraz art. 11 k.p.a., a naruszenie to miało niewątpliwie wpływ na wynik sprawy, konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego musiała dotyczyć całości rozstrzygnięcia.
Dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., Sąd uchylił kontrolowana decyzję w całości - o czym orzekł w punkcie 1 wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś w pkt 2 i 3 wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.
Zwrotu nadpłaconego wpisu od skargi dokonano na podstawie art. 225 p.p.s.a. (pkt 4 wyroku).
Z uwagi na uwzględnienie skarg sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, mając na uwadze art. 153 p.p.s.a.