II SA/Bd 1169/22

II SA/Bd 1169/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-02-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lutego 2023 r. sprawy ze sprzeciwu spółki A. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej spółki 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (tj. Skarżąca Spółka) wnioskiem z [...] grudnia 2021r. (data wpływu) wystąpiła do Wójta Gminy I. o wydanie warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1MW wraz z infrastrukturą techniczną, na terenie części działki nr [...], obręb T. , gm. I..
Wójta, działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 4, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 2 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., zwanej w skrócie "u.p.z.p."), decyzją z [...] marca 2022 r., znak: [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy ze względu na niespełnienie przesłanek określonych art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że planowaną inwestycję należy zakwalifikować jako zabudowę produkcyjną, a w wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej terenu, stwierdzono, że nie istnieje w obszarze analizowanym zabudowa umożliwiająca stwierdzenie kontynuacji funkcji oraz ustalenie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla wnioskowanego przedsięwzięcia.
We wniesionym odwołaniu Skarżąca Spółka zarzuciła decyzji Wójta naruszenie:
- art. 7, art. 77 §1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej w skrócie "k.p.a.") poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie należało odmówić ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji,
- art. 8 k.p.a. poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym bez uzasadnionej przyczyny oraz poprzez podważenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa,
- art. 61 ust. 3 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji podczas gdy do inwestycji tej należy zastosować zwolnienie wynikające z art. 61 ust. 3 u.p.z.p.,
- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie podczas gdy planowane przedsięwzięcie winno być uznane za instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia [...] lutego 2015 r., o odnawialnych źródłach energii oraz niezastosowania wyłączenia z art. 61 ust. 3 u.p.z.p.,
- art. 10 ust. 2a u.p.z.p. w związku z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez ich błędne zastosowanie oraz uznanie, iż przepis ten wprowadza rozróżnienie instalacji OZE, podczas gdy taka interpretacja nie znajduje odzwierciedlenia w brzmieniu art. 61 ust 3 u.p.z.p.
W wyniku rozparzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] kwietnia 2022 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium zwróciło uwagę, że - jak wynika z ustaleń organu pierwszej instancji - na terenie planowanej inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stąd też realizacja planowanego przedsięwzięcia wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego, w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie).
W ocenie Kolegium nie sposób jednak zgodzić się z poglądem Spółki o literalnym odczytaniu treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. oraz uznaniu, że dla każdej instalacji odnawialnego źródła energii, nie stosuje się wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt i 2 u.p.z.p. W aktualnym orzecznictwie NSA oraz wojewódzkich sądów administracyjnych dominuje bowiem pogląd (podzielany przez skład orzekający), wedle którego art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie funkcjonuje i nie pozostaje w tym akcie prawnym wyłącznie w relacji do art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. Na gruncie u.p.z.p., przepis ten pozostaje także w relacjach z innymi regulacjami - nie mniej istotnymi niż ww. przepisy, w tym z art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., wedle których u.p.z.p. określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań; a w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (por.m.in. wyroki: WSA w Szczecinie z dnia 16 czerwca 2021 r., II SA/Sz 42/21, czy WSA w Gliwicach z dnia 19 maja 2021 r., II SA/G1 1423/20). Oceniając ustawowe przesłanki lokalizacji instalacji fotowoltaicznych, należy mieć na uwadze również unormowania zawarte wart. 10 ust. 2aiart. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w których ustawodawca wprowadził odrębne zasady dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (a więc dotyczące instalacji fotowoltaicznej objętej wnioskiem skarżącej, której moc określono: do 1 MW, tj. do 1000 kW).
Nie sposób zatem w ocenie organu odwoławczego uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa wart. 10 ust. 2a u.p.z.p., miałaby być, na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., automatycznie zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. (por.m.in. wyroki NSA: z dnia 12 stycznia 2018 r., II OSK 794/16 oraz z dnia 24 kwietnia 2018 r., II OSK 2727/17). Skład orzekający Kolegium podzielił pogląd oparty na wypracowanym ostatnimi laty, przeważającym orzecznictwie, że treść art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. świadczy o tym, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego, co jakkolwiek nie wyklucza możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p., a tym samym zarówno kontynuacja dotychczasowej funkcji zagospodarowania terenu, realizowanej w obszarze analizowanym, jak i skomunikowanie terenu inwestycyjnego z drogą publiczną, (zob. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2020 r., II OSK 3705/19).
Skoro zatem stosownie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (w brzmieniu od dnia 29 sierpnia 2019 r.), powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych (wyżej wymienionych) przepisów u.p.z.p., normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (tj. z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3a u.p.z.p.), obowiązkiem organu pierwszej instancji było w niniejszej sprawie zbadanie, czy spełnione są wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p., w szczególności te wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.
Kolegium podkreśliło, że obowiązkiem organu pierwszej instancji było wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-6 u.p.z.p. Wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.
W rozpatrywanej sprawie z załącznika do decyzji, tj. kopii mapy w skali 1:1000 zdaniem organu II instancji nie wynika, aby taki obszar analizowany organ wyznaczył. Na mapie wyrysowana jest jedynie część działki inwestora. W związku z powyższym z uwagi na brak wyznaczenia obszaru analizowanego oraz dokonania analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu, organ odwoławczy zobowiązany jest uchylić w całości zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Niewystarczające uznać tym samym należy stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że na terenie objętym analizą nie istnieje zabudowa umożliwiająca stwierdzenie kontynuacji funkcji oraz ustalenie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji.
Niezależnie od powyższego Kolegium zauważyło, że pojęcie "teren" użyte w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dotyczy działki ewidencyjnej jako całości, dlatego wydanie decyzji o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie jest niemożliwe, bowiem wnioskująca Spółka wskazała część działki numer [...], jako teren inwestycji, a organ związany jest treścią wniosku.
Kolegium stoi na stanowisku, iż ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś wyłącznie do jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana, ponieważ na etapie ustalenia warunków zabudowy nie rozstrzyga się, która część działki będzie przeznaczona pod zabudowę. W ocenie składu orzekającego analiza przepisów art. 61 ust. 1 w/w posługujących się pojęciem "terenu" nie pozwala na przyjęcie, że "teren" może być część działki. Decyzja o warunkach zabudowy zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym nie określa dokładnego położenia inwestycji na działce, a przesądza jedynie o tym, czy na działce wskazanej we wniosku jest możliwa realizacja wnioskowanego przedsięwzięcia. W konsekwencji nie rozstrzyga się na etapie ustalania warunków zabudowy, która część działki zostanie w rzeczywistości zabudowana.
W ocenie składu orzekającego Kolegium, terenem, o którym mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest obszar, wskazanej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy działki ewidencyjnej. Również analiza pozostałych przepisów art. 61 u.p.z.p. posługujących się pojęciem "terenu" (art. 61 ust. 4, ust. 5 i 6, a także art. 63) nie pozwala na przyjęcie, że "terenem" o którym mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. może być część działki. Także z art. 52 ust. 2 tej ustawy, stosowanego odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, nie można wyprowadzić tezy, że wniosek inwestora, który musi określać granice terenu objętego wnioskiem, przedstawione na kopii mapy zasadniczej o właściwej skali, obejmujący "teren, którego wniosek dotyczy", może być ograniczony tylko do części działki. Pogląd taki potwierdza aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych, np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 4 maja 2016 r., sygn. akt: II SA/Po 68/16, zauważył, że "ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Decyzja taka co do zasady przesądza jedynie o tym, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami). Nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. Przez "teren" o którym mowa art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 1 do 4 u.p.z.p. należy zatem rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych. Nawet określenie granic terenu inwestycji, poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi w załączniku graficznym projektu decyzji nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, iż teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego.
W sprzeciwie do Sądu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyła decyzję organu odwoławczego w całości, zarzucając jej wydanie z naruszeniem:
I. przepisów prawa procesowego w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego prowadzącego do niezasadnych interpretacji prawnych wskazanych w uzasadnieniu decyzji;
II. przepisu prawa procesowego w art. 8 k.p.a., poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym bez uzasadnionej przyczyny oraz poprzez podważenie zasady dot. pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;
III. przepisu prawa materialnego w art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie, podczas gdy planowane przedsięwzięcie objęte jest dyspozycją art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jako instalacja odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2021 r. poz. 610 z późn. zm. dalej jako "ustawa OZE");
IV. przepisów prawa materialnego w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., poprzez ich zastosowanie w przedmiotowej sprawie, podczas gdy planowane przedsięwzięcie jako instalacja odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy OZE (dalej jako "instalacja OZE") zwolnione jest z obowiązku spełnienia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.;
V. przepisów prawa materialnego w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., poprzez ich błędne zastosowanie oraz uznanie, iż przepisy te wprowadza rozróżnienie instalacji OZE na instalacje fotowoltaiczne powyżej oraz poniżej 500 kW, podczas gdy taka interpretacja nie znajduje odzwierciedlenia w brzmieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. ani art. 2 pkt 13 ustawy OZE
VI. przepisów prawa materialnego w art. 59 ust. 1 u.p.z.p oraz art. 61 ust. 1 pkt 1-4 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może niepodzielnie do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do części terenu Inwestycji wyznaczonego przez linie rozgraniczające.
Mając powyższe zarzuty na uwadze, Skarżąca wniosła o:
- uchylenie w całości decyzji Kolegium oraz decyzji ją poprzedzającej wydanej przez organ I instancji;
- zobowiązanie Organu do wydania w określonym terminie decyzji ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia;
Skarżąca Spółka zaznaczyła, iż nie kwestionuje rozstrzygnięcia organu II instancji w decyzji z [...] kwietnia 2022 r., lecz w drodze niniejszej skargi zaskarża bezzasadność uzasadnienia przedmiotowej decyzji, wskazując, że według dyskursu orzeczniczo-doktrynalnego prawo do zaskarżenia uzasadnienia decyzji wynika z charakteru decyzji administracyjnej i z jej nierozerwalnie związanych ze sobą elementów wynikających z art. 107 § 1 k.p.a., w tym uzasadnienia faktycznego i prawnego. W związku z tym, konsekwencją integralnego charakteru decyzji jest to, że zaskarżenie przez stronę "samego" uzasadnienia niezależnie od rozstrzygnięcia, które może być dla strony korzystne jest w istocie skargą na "całą" decyzję ostateczną i w żadnym wypadku nie stanowi złamania zakazu reformationis in peius.
W zaskarżonym uzasadnieniu decyzji Organ II instancji wskazał, iż w przedmiotowej sprawie Organ I Instancji zobowiązany był zbadać zaistnienie przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., czyli zbadać czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (tzw. "zasada dobrego sąsiedztwa") oraz dostęp terenu do drogi publicznej.
Stanowisko Organu II instancji w ocenie skarżącej jest w sposób oczywisty błędne i narusza dyspozycję art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Niezaliczenie przedsięwzięcia jako instalacji OZE zwolnionej na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p z wymogów wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., z uwagi na planowaną moc tej infrastruktury pozostaje w sprzeczności z odesłaniem do definicji legalnej instalacji OZE (do której wprost odsyła art. 61 ust. 3 u.p.z.p.), jak i wykładni funkcjonalnej oraz systemowej, bowiem obowiązek spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa wyłączony jest w stosunku do inwestycji (i) linii kolejowych, (ii) obiektów liniowych, (iii) urządzeń infrastruktury technicznej, a także do (iv) instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 610 z późn. zm.)(art. 61 ust. 3 u.p.z.p.).
Niewłaściwa interpretacja przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i uznanie braku zwolnienia od zasady dobrego sąsiedztwa w przedmiotowej sprawie, zdaniem Skarżącej doprowadziła organ II instancji do niezasadnego wydania przedmiotowej decyzji poprzez powołanie się na brak analizy zapewnienia kontynuacji funkcji kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu oraz dostępu do drogi publicznej. Biorąc pod uwagę całość okoliczności faktycznych, jak i prawnych (w tym obecny kształt ustawodawstwa, sprzeczność orzecznictwa oraz dotychczasowy przebieg zmian legislacyjnych dotyczących procesu inwestycyjnego w zakresie elektrowni fotowoltaicznych) w ocenie skarżącej należy uznać, iż aktualne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (uwzględniające nowelizację ustawy OZE) odwołuje się do wszystkich instalacji fotowoltaicznych, niezależnie od ich mocy.
W przekonaniu Skarżącej wbrew literalnemu brzmieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. organ stwierdził, że planowane przedsięwzięcie (w zakresie realizacji elektrowni fotowoltaicznej) nie podlega zwolnieniu z zasady dobrego sąsiedztwa.
Skarżąca nie zgodziła się również z przyjętym przez Kolegium poglądem, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy odnosić się powinno do terenu całych działek, a nie tylko ich części, które zostały wskazane przez inwestora. Spółka stoi na stanowisku, iż możliwe jest wyodrębnienie konkretnej części działki za pomocą linii rozgraniczających teren inwestycji, na której zamierzenie budowlane może być realizowane bez naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów. Częstokroć w przypadku mniejszych obszarowo działek ewidencyjnych linie rozgraniczające teren inwestycji pokrywają się z granicami działki. W przypadku większych działek (jak w przedmiotowej sprawie) możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji.
Zgodnie z powyższym, strona skarżąca nie zgodziła się również z argumentacją Organu II instancji przedstawioną w uzasadnieniu skarżonej decyzji, odnoszącą się do wykładni pojęcia "teren" z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. oraz z art. 61 ust. 1 pkt. 1-4 u.p.z.p. jako obszaru jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych. Przyjęcie interpretacji, zgodnie z którą "terenem" w rozumieniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie może być obszar stanowiący część działki ewidencyjnej, godzi w istotę prawa własności. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Jednym ze składników prawa własności nieruchomości jest prawo właściciela do jej zagospodarowania i zabudowy zgodnie z jego wolą. Prawo to może być ograniczone postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz jego realizacja nie może naruszać chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Odmowa wydania właścicielowi warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej i niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne może być postrzegana jako naruszenie prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Niniejsza wykładnia została przyjęta w tożsamym postępowaniu z udziałem Spółki przez WSA w Opolu wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Op 17/22, LEX nr 3343641.
W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując swoje stawisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprzeciw jest zasadny.
Podnieść przede wszystkim należy, że w myśl art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w CBOSA).
W myśl art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., sygn. II OSK 2279/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie "CBOSA", dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", ma charakter ocenny. Jest zatem określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1386/15, publ. CBOSA). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego, nie da się wyeliminować w trybie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny w Internecie).
W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej stwierdzając, że ustalenie warunków zabudowy odnosić się może tylko do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części (jak przyjęto w decyzji organu I instancji), która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny, niż dotychczas, sposób zagospodarowana. Ponadto podniesiono, że organ winien sporządzić wymaganą przepisami prawa analizę w zakresie warunków, które z woli ustawodawcy znajdują w sprawie zastosowanie.
Przede wszystkim należy podkreślić, że wskazana przyczyna podjęcia decyzji kasacyjnej (brak możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki) jest okolicznością prawną, a nie faktyczną, a tym samym powinna podlegać ocenie i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy.
W związku z tak sformułowaną argumentacją zawartą w wydanym przez Kolegium rozstrzygnięciu, stwierdzić należy, że pierwsza z powołanych przez organ odwoławczy okoliczności, nie wypełnia przesłanek warunkujących wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wskazane przez Kolegium kwestie nie wymagały już prowadzenia postępowania przez organ I instancji, wobec czego Kolegium mogło w tym zakresie rozstrzygnąć sprawę co do meritum.
W ocenie Sądu, zaprezentowane przez Kolegium wątpliwości odnośnie do braku możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki nie oznaczają niewyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Kolegium powinno dokonać własnej oceny prawnej i opowiedzieć się za jednym ze stanowisk w tym zakresie, dokonując merytorycznego rozpoznania sprawy, co zresztą w istocie Kolegium uczyniło, ale zamiast orzec reformatoryjnie, przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Dopiero też po merytorycznym rozstrzygnięciu organu odwoławczego, możliwa będzie ocena spornego zagadnienia przez sąd administracyjny.
Podkreślić należy, że z użycia w art. 138 § 2 k.p.a. zwrotu "z naruszeniem norm prawa procesowego" wynika, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Nakazuje to przyjąć, że naruszenie norm prawa procesowego dotyczy wyłączenie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające, a nie jakichkolwiek przepisów postępowania, chyba że organ odwoławczy wykaże, że naruszenie tych innych przepisów miało wpływ na postępowanie wyjaśniające. W rezultacie jako niedozwolone należy oceniać takie uzasadnianie decyzji kasacyjnej, które jest dyktowane naruszeniem przez organ pierwszoinstancyjny norm prawa materialnego, zarówno w aspekcie niewłaściwej ich wykładni lub zastosowania. Wynika to z faktu, że decyzja wydawana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może kształtować stosunku materialnoprawnego.
Odnosząc się zaś do wskazywanej przez Kolegium konieczności sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, dostrzec należy, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie, w tym warunku, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt1) oraz warunku aby teren miał dostęp do drogi publicznej (pkt 2).
Stosownie zaś do art. 61 ust. 3 przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (w skrócie "u.o.z.e.")
Przez instalację odnawialnego źródła energii, zgodnie z dyspozycją art. 2 pkt 13 u.o.z.e. należy rozumieć instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energii jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii, w tym magazyn biogazu rolniczego.
Natomiast jak wynika z art. 2 pkt 22 u.o.z.e. przez odnawialne źródło energii należy rozumieć odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.
Przy czym, co wymaga podkreślenia, ustawodawca nie zawarł w treści powołanego wyżej przepisu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. jakiegokolwiek rozróżnienia instalacji, w tym między innymi pod kątem ich mocy. Tego rodzaju rozróżnienie nie wynika także z przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p.
Mając na uwadze treść przywołanego wyżej przepisu stwierdzić należy, że planowana przez spółkę inwestycja – instalacja fotowoltaiczna o mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną - jest inwestycją, o której mowa w art. 2 pkt 13 u.o.z.e., a zasadniczy problem powstały na tle okoliczności niniejszej sprawy dotyczy wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w brzmieniu ustalonym przez art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1524).
Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowane na tle przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. odnośnie do tego rodzaju inwestycji nie było jednolite.
Pierwszy z przyjmowanych dotychczas w judykaturze poglądów wskazywał, że kategoryczne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie daje podstaw do wprowadzania ograniczeń w jego zastosowaniu wynikających m.in. z mocy czy innych parametrów, jakimi ma się charakteryzować lokalizowana instalacja odnawialnego źródła energii oraz że dokonywanie rekonstrukcji treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a u.p.z.p. nie jest właściwe ze względu na wewnętrzny i niewiążący przy wydawaniu decyzji charakter postanowień studium (por. wyroki NSA: z 29 czerwca 2022 r., II OSK 1276/21; z 12 października 2022 r., II OSK 1482/21; z 3 listopada 2022 r., II OSK 2130/22, z 22 listopada 2022 r., II OSK 2249/22; wyrok WSA w Poznaniu z 16 marca 2022 r., IV SA/Po 96/22, wyrok WSA w Bydgoszczy z 20 września 2022 r., II SA/Bd 549/22; publ. CBOSA).
Wśród drugiej grupy poglądów wskazywano, że przy wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie należy ograniczać się tylko do wykładni językowej, ale wskazane jest również sięgnięcie do reguł wykładni systemowej i celowościowej. Odwołując się do art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wyjaśniano, że tego rodzaju inwestycje mają niewątpliwie istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego w związku z czym przy stosowaniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy uwzględnić regulacje zawarte w studium. Przy czym w przypadku, gdy postanowienia studium nie przewidują na danym terenie lokalizacji urządzeń odnawialnych źródeł energii o mocy wyższej niż wskazana w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., w części orzecznictwa przyjmowano, że albo nie jest w takiej sytuacji możliwe wydanie warunków zabudowy w ogóle albo możliwe jest wprawdzie wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale na zasadach ogólnych, tj. przy spełnieniu wszystkich warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyroki: WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 maja 2021 r., II SA/Go 277/21, wyrok WSA w Gdańsku z 23 lutego 2022 r., II SA/Gd 629/21 i wyroki tutejszego sądu, przykładowo: z 14 lipca 2022 r., II SA/Łd 291/22 z 9 sierpnia 2022 r., II SA/Łd 520/22; z 13 maja 2022 r., II SA/Łd 321/22; z 6 maja 2022r. II SA/Łd 293/22; z 4 maja 2022 r., II SA/Łd 278/22 oraz wyrok NSA z 19 grudnia 2020 r.; publ. CBOSA).
Mając na uwadze ostatnie stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego w omawianej kwestii, układające się w jednolitą linię orzeczniczą, tutejszy Sąd uznał, że lokalizacja farmy fotowoltaicznej dokonywana na podstawie przepisów u.p.z.p., niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 tej ustawy nie wymaga oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej.
W ślad za wyrokiem NSA z 12 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1482/21 należy przyjąć bowiem, że aktualne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (obowiązujące od 29 sierpnia 2019 r.) jest skutkiem nowelizacji z 2019 r. W przepisie tym dodano zwrot: "a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii". Zatem art. 61 ust. 3 u.p.z.p., w zakresie, w jakim dodano to kolejne odstępstwo od zasady zawartej w ust. 1 art. 61 tej ustawy, nie wydaje się budzić większych semantycznych wątpliwości, ponieważ w przypadku OZE przepis wprost odsyła do ich definicji zawartej w odrębnej ustawie. Z gramatycznego punktu widzenia treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jest jasna i czytelna, w sposób klarowny i jednoznaczny przesądza, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy nie stosuje się m.in. do instalacji OZE w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Z tego przepisu nie wynika, aby ustawodawca różnicował instalacje w zależności od ich mocy, co w założeniu miałoby determinować badanie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.
Takiego rozróżnienia nie sposób również wywieść z treści art. 10 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a tej ustawy. Z przepisów tych wynika bowiem wyłącznie, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 100 (obecnie 500) kW, a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, muszą zostać rozmieszczone w studium, aby ich dopuszczalna lokalizacja została później wprowadzona w planie miejscowym, o ile oczywiście taki plan zostanie uchwalony. Przepisy te odnoszą się jednak do tzw. lokalnego porządku planistycznego (studium, m.p.z.p.) i zakres ich stosowania jest ograniczony wyłącznie do tych gminnych aktów planistycznych, a nie do decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1580/18).
Powyższe prowadzi do konkluzji, że brak rozmieszczenia w studium gminy urządzeń wytwarzających energię z OZE o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW nie wyłącza a priori dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji. Jest to podyktowane tym, że stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Jeżeli jednak studium nie jest aktem prawa miejscowego, co wynika z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., to jego zapisy nie są wiążące dla organu na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy.
Z uwagi na powyższe art. 10 ust. 2 u.p.z.p., jak i art. 15 ust. 3 pkt 3a tej ustawy nie mogą stanowić podstaw normatywnych, które powinny być uwzględniane przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Również uzasadnienie projektu nowelizacji z 2019 r. wspiera powyższe stanowisko. W punkcie piątym uzasadnienia projektu wskazano jednoznacznie, że: "ze względu na rozbieżności judykatury, interwencji ustawodawcy wymagała również kwestia kwalifikowania budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...)". Zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje OZE. Przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej. W ramach tych zapisów w żadnym miejscu nie wskazano, że zmiana art. 61 ust. 3 u.p.z.p. ma dotyczyć instalacji OZE o określonej mocy.
Dodatkowo wskazać należy (również za wyrokiem NSA z 12 października 2022 r., II OSK 1482/21), że nowelizację art. 61 ust. 3 u.p.z.p. trzeba postrzegać systemowo jako realizację celów Dyrektywy 2018/2001. Jednym z celów tej dyrektywy, który został uprzednio również wyrażony w Dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC, jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie OZE. Każdy krok w celu zwiększenia dostępności energii słonecznej ma fundamentalne znaczenie w transformacji polityki energetycznej i zmniejszenia uzależnienia od tradycyjnej energii, jak i ochronę klimatu. Wdrożenie technologii fotowoltaiki słonecznej i energii słonecznej termicznej daje szanse przynoszenia obywatelom i przedsiębiorstwom korzyści, tak w zakresie ochrony klimatu, jak i korzyści ekonomiczne. Wykorzystanie energii słonecznej, w połączeniu z efektywnością energetyczną, stanowi sposób na ochronę obywateli i przedsiębiorców przed zmiennością cen paliw kopalnych. Te fundamentalne wartości leżące u podstaw ograniczenia barier w rozwoju instalacji fotowoltaicznych w pełni uzasadniały odejście od zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustawowej zasady kontynuacji, mającej na celu zapewnienie ładu przestrzennego, z której wynikałaby dopuszczalność realizacji takich inwestycji tylko w sąsiedztwie zabudowy przemysłowej. Nie sposób uzasadnić pierwszeństwa zasady kontynuacji przed korzyściami, jakie dla społeczeństwa płyną z energii słonecznej, tj. zwiększeniem bezpieczeństwa energetycznego, stabilnością jej cen oraz korzyściami dla klimatu, takimi jak ograniczenie odpadów, oszczędność paliw kopalnych oraz zmniejszeniem w skali globalnej emisji zanieczyszczeń do atmosfery.
Powyższe stanowisko skutkuje stwierdzeniem, że skoro lokalizacja farmy fotowoltaicznej dokonywana na podstawie przepisów u.p.z.p., niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 tej ustawy nie wymaga oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej, to brak jest podstaw do wyznaczania obszaru analizowanego, co było także podstawą uchylenia decyzji pierwszej instancji.
Powtórnie rozpoznając niniejszą sprawę Kolegium powinno merytorycznie rozpoznać sprawę administracyjną, której przedmiotem pozostaje ustalenie warunków zabudowy.
Jak wykazano powyżej, w niniejszej sprawie Sąd nie mógł orzekać poza zakresem przekraczającym kontrolę przesłanek, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W związku z czym, Sąd nie podejmuje merytorycznej kontroli odnośnie do prawidłowości decyzji organu I instancji, w szczególności oceny, czy możliwe jest wydanie warunków zabudowy dla części działki. W sprawie bowiem badaniu podlegała jedynie okoliczność, czy organ odwoławczy słusznie zastosował art. 138 § 2 k.p.a., zamiast wydać decyzję merytoryczną, ewentualnie uzupełniając postępowanie wyjaśniające we własnym zakresie.
Biorąc pod uwagę wszystkie powyżej wskazane okoliczności Sąd uznał, że sprzeciw jest uzasadniony, jako, że nie spełnione zostały przesłanki wydania decyzji kasacyjnej.
W konsekwencji Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego (punkt I wyroku).
O kosztach postępowania sąd orzekł w pkt II, na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a