II SA/Bd 1162/23

II SA/Bd 1162/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2024-02-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jerzy Bortkiewicz
Joanna Brzezińska /przewodniczący/
Mariusz Pawełczak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 97 § 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 390
art.17 ust. 5 pkt 1
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 lutego 2024 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania dotyczącego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
1. Wnioskiem z dnia [...] maja 2023 r. K. G. (dalej: skarżący, strona) zwróciła się do Burmistrza Miasta i Gminy N. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym córką – A. G..
2. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2023 r. Burmistrza Miasta i Gminy N. działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm. – dalej "k.p.a.") zawiesił postepowanie wyjaśniając, że obecnie toczy się postepowanie w Sądzie Rejonowym w B. o ustalenie prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy skarżącego.
3. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący podniósł, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia. Dalej strona powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 wskazała, że ewentualne przyznanie renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy oraz jej pobieranie pozostaje bez wpływu na prawo do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
4. Rozpoznając sprawę w postepowaniu zażaleniowym Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2023 r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.
W motywach rozstrzygnięcia organ w pierwszej kolejności powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 1413/22, wskazał, że zasada równości, która stała za rozstrzygnięciem przyjętym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 powinna znaleźć zastosowanie również do warunków, na jakich opiekunowie osób niepełnosprawnych uprawnieni do świadczeń z ubezpieczenia społecznego (emerytury, renty) rezygnujący z zatrudnienia mogą uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nakazuje ona przyjąć, że wyrok TK nie wywołał skutku polegającego na możliwości pobierania przez osoby uprawnione zarówno świadczeń z zabezpieczenia społecznego, jak i świadczenia pielęgnacyjnego, ale warunkiem jest dokonanie wyboru i rezygnacja z dotychczas pobieranego świadczenia.
Dalej organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm. – dalej "u.ś.r."), świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. W przywołanym przepisie, ustawodawca określił zamknięty katalog świadczeń z systemu zabezpieczenia społecznego, do których posiadanie ustalonego prawa, wyklucza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, a jednym z takich świadczeń jest renta.
Kolegium podkreśliło, że ustalenie lub pozbawienie prawa do renty, podobnie jak do emerytury następuje w drodze decyzji właściwego organu emerytalno-rentowego, np. ZUS. Przedmiotowa decyzja musi mieć charakter ostateczny, aby organ właściwy w sprawie świadczeń rodzinnych mógł przyznać prawo świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem w ocenie organu skoro obecnie toczy się przed Sądem Rejonowym w B. sprawa o ustalenie prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy względem skarżącego, zasadnie organ I instancji postanowił o zawieszeniu postępowania. W przypadku, gdy ZUS wyda decyzję o przyznaniu renty z tytułu niezdolności do pracy, a następnie na wniosek zainteresowanego wyda decyzję o wstrzymaniu wypłaty renty - organ decyzyjny będzie mógł poddać ocenie także pozostałe przesłanki ustawowe do przyznania wnioskowanego świadczenia. Konieczne jest bowiem ustalenie, czy w sprawie nie występuje żadna z okoliczności wymienionych wart. 17 ust. 5 u.ś.r., wykluczających możliwość tego uprawnienia i dopiero po ustaleniu tych kwestii możliwe będzie wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia.
5. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący wniósł skargę podnosząc, że orzekające w przedmiotowej sprawie organy dopuściły się wielu nieprawidłowości, tj. nie uwzględniły orzeczenia lekarza orzecznika ZUS o jego częściowej niezdolności do pracy. Podkreślił również, że obecnie nie otrzymuje żadnej renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy.
6. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje:
6. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi postanowień ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Postanowienie podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa będące podstawą wznowienia postępowania lub inne naruszenie prawa mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a." – lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Należy jednocześnie zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym. Jak stanowi art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sąd może rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W kontrolowanej sprawie zaistniała przesłanka do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Przedmiot skargi kwalifikował sprawę do kategorii, o jakich mowa w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie tego przepisu, jest przy tym niezależne od woli stron (por. wyrok NSA z dnia [...] czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1867/17).
Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
7. W rozpatrywanej sprawie przedmiot kontroli Sądu stanowi postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia [...] sierpnia 2023 r. utrzymujące postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia [...] czerwca 2023 r., na mocy którego zawieszono postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym córką – A. G..
Podstawą prawną kontrolowanych w następstwie wniesionej skargi postanowień jest art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Dokonując wykładni zacytowanego przepisu wskazać należy, że zagadnienie wstępne, to wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne zarówno o charakterze materialnym, jak i procesowym. Należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 97). Ponadto zgodnie z wyrokiem NSA w Warszawie z dnia 21 września 2001 r. sygn. akt I SA 2314/00 (Lex nr 55746) stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Dodać należy, że musi to być kwestia, której rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencjach organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie (por. wyroki NSA: z dnia 24 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2378/10, Lex nr 1138155; z dnia 8 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 2480/21, Lex nr 3307976).
8. W świetle powyższych uwagi Sąd w pełni podziela stanowisko organów, iż postępowanie, które toczy się przed Sądem Powszechnym o ustalenie prawa skarżącego do renty, ma wstępne znaczenie dla wyniku postępowania o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a to z uwagi na przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Podkreślenia wymaga, iż nie można wykluczyć, że postępowanie przed Sądem Powszechnym zakończy się przyznaniem skarżącemu prawa do renty z datą wcześniejszą niż data wydania orzeczenia w tym przedmiocie. Prawo do renty powstaje bowiem z dniem spełnienia wszystkich warunków do nabycia tego prawa, co zwykle wyprzedza w czasie datę wydania decyzji/wyroku w tym przedmiocie (art. 100 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych). Gdyby w przypadku skarżącego zaistniała taka sytuacja a jednocześnie pobierałby on świadczenie pielęgnacyjne, to okazałoby się, że przyznano mu prawo do świadczenia za okres, za który ma ustalone prawo do renty – co w świetle art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. byłoby niedopuszczalne.
9. Ponadto ustosunkowując się do stanowiska skarżącego wskazać należy,
że wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r., o sygn. SK 2/17 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577, 730 i 752) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis wymieniony w pkt I wyroku, w zakresie tam wskazanym, utracił moc obowiązującą po upływie 6 miesięcy od 8 lipca 2019 r., tj. od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.
Po analizie treści tego wyroku i jego uzasadnienia trzeba stwierdzić, że Trybunał Konstytucyjny przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Trybunał dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego oraz że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Jak podkreślił – sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia.
W świetle przytoczonego powyżej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i fragmentu uzasadnienia nie może budzić wątpliwości prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie może automatycznie przekreślać możliwości ubiegania się przez opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Jak wspomniano wyżej Trybunał Konstytucyjny we wskazanym orzeczeniu zasygnalizował, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana, które pozwoliłoby rozwiązać sytuację kolizji uprawnień do świadczeń, np. poprzez obniżenie wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Na tym tle Sąd podziela wyrażone w orzecznictwie stanowisko, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w formie wyrównawczej – tj. w wysokości stanowiącej różnicę między ustawową wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością renty netto (pomniejszonej o zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne) – naruszałoby treść art. 17 ust. 3 u.ś.r. Przepis ten wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w formie wyrównawczej powodowałaby ponadto istotne trudności w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia kompensowanego bieżącą wysokością uzyskiwanej renty, np. w sytuacji otrzymania tzw. trzynastej renty, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne, nie wspominając już o ewentualnej waloryzacji wysokości renty i w konsekwencji konieczności dokonywania kolejnych modyfikacji decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1648/21).
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela również stanowisko wyrażone w wyrokach WSA w Poznaniu z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. II SA/Po 808/19; z dnia 23 stycznia 2020 r., o sygn. IV SA/Po 824/19; z dnia 16 stycznia 2020 r. o sygn. IV SA/Po 982/19; WSA w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2020 r., o sygn. II SA/Rz 1265/19; z dnia 8 września 2020 r., sygn. II SA/Rz 447/20; z dnia 16 marca 2022 r., o sygn. akt II SA/Rz 1648/21, oraz w wyrokach NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20 i z 27 maja 2020 r., sygn. akt 2375/19, oparte na tezie, że zawieszenie prawa do emerytury lub renty na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, wyłącza negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w postaci prawa do renty. Innymi słowy, to wnioskodawca ma prawo dokonać wyboru pomiędzy świadczeniami z sytemu zabezpieczenia społecznego pozostającymi w kolizji, analogicznie do rozwiązania przyjętego przez ustawodawcę w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Dlatego organ realizując treść art. 79a k.p.a. winien przed wydaniem decyzji w sprawie wskazać stronie przesłanki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego zależne od niej, w postaci konieczności uzyskania i przedłożenia decyzji o zawieszeniu prawa do renty.
Ukształtowane na tym tle orzecznictwo pozwala osobie, która ma przyznane prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy na zdecydowanie, że chce skorzystać z prawa do wyższego świadczenia i na dokonanie wyboru. Może uzyskać prawo do wyższej pomocy ze strony państwa w wypadku zawieszenia wypłaty świadczenia niższego.
Reasumując stwierdzić należy, że postępowanie, które toczy się przed Sądem Powszechnym o ustalenie prawa skarżącego do renty, ma wstępne znaczenie dla wyniku postępowania o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r., w konsekwencji czego organy zasadnie w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesiły postępowanie w przedmiotowej sprawie.
10. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.