III SA/Łd 516/23

III SA/Łd 516/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-11-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Ewa Alberciak
Krzysztof Szczygielski
Teresa Rutkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 559
art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2021 poz 2490
art. 15 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych - t.j.
Dz.U. 2016 poz 283
§ 32 ust. 1 , § 143
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 119 pkt 2, art. 147 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 21 listopada 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sieradzu na uchwałę Rady Miejskiej w Złoczewie z dnia 29 marca 2022 roku Nr XXXIX/296/22 w przedmiocie ustalenia ekwiwalentu dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. [pic]
Uzasadnienie
III SA/Łd 516/23
Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy w Sieradzu, na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 w zw. z art. 8 § 1 oraz art. 50 § 1 i art. 52 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259), dalej p.p.s.a., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Złoczewie Nr XXXIX/296/22 z 29 marca 2022 r. w sprawie ustalenia ekwiwalentu dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych, zaskarżając ją w całości.
Zaskarżonej uchwale zarzucił:
1/ istotne naruszenie art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559), dalej u.s.g. oraz art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2490), dalej ustawa, i w konsekwencji naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP. Naruszenie polegało na wyjściu poza granice upoważnienia ustawowego i nieuprawnioną modyfikację ustawy upoważniającej, poprzez dokonane przepisem § 1 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały ustalenie ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej oraz szkoleniu, podczas gdy przepis ustawy upoważniającej uprawniały Radę Miejską w Złoczewie do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za każdą rozpoczętą godzinę, naliczaną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej,
2/ istotne naruszenie art. 40 ust. 1 u.s.g. i art. 57 ustawy w zw. z § 32 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283 ze zm.) i w konsekwencji naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP, poprzez uchylenie przepisem § 3 mocy obowiązującej uchwały Rady Miejskiej w Złoczewie Nr XLI/235/17 z 28 grudnia 2017 r. w sprawie ustalenia ekwiwalentu dla członków ochotniczych straży pożarnych, wydanej na podstawie art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2017 r. poz. 736, 116), w sytuacji gdy wskazany akt prawny derogowany został ustawą upoważniającą z dniem 1 stycznia 2022 r.
Wskazując na powyższe naruszenia Prokurator Rejonowy w Sieradzu wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a także o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 15 ust. 1 i 2 ustawy Rada Miejska w Złoczewie podjęła 29 marca 2022 r uchwałę nr XXXIX/296/22 w sprawie ustalenia ekwiwalentu dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych. Delegację ustawową do tworzenia prawa organ administracji wykonał w ten sposób , że w § 1 pkt 1 i 2 ustalił wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej z terenu Gminy Złoczew uczestniczącego:
1/ w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej - w wysokości 18 zł,
2/ w szkoleniu lub ćwiczeniu - w wysokości 8 zł.
Ponadto w przepisach końcowych Rada Miejsca w Złoczewie uchwaliła § 3, w myśl którego traci moc uchwała Rady Miejskiej w Złoczewie Nr XLI/235/17 z 28 grudnia 2017 roku w sprawie ustalenia ekwiwalentu dla członków ochotniczych straży pożarnych.
Takie ukształtowanie wszystkich poza § 2 i 4 przepisów zaskarżonej uchwały powoduje, w ocenie skarżącego Prokuratora, że narusza ona zarówno ustawę upoważniającą, jak i art. 7 i 94 Konstytucji RP.
Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Z art. 7 Konstytucji RP wynika wymóg, aby władza publiczna działała na podstawie i w granicach prawa. W przypadku więc aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego istotnym jest, czy odpowiada on przepisom prawa, które upoważniają dany organ do jego wydania.
Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym.
Odstąpienie od tych reguł z stanowi istotne naruszenie prawa. W ocenie Prokuratora w przypadku kwestionowanego aktu prawnego doszło do przekroczenia granic upoważnienia ustawowego i modyfikacji przepisów ustawy upoważniającej.
Z art. 15 ust. 2 ustawy wprost wynika, że ekwiwalent pieniężny przysługujący strażakowi ratownikowi OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, ma być naliczany "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej".
Tymczasem w zaskarżonej uchwale Rada Miejska w Złoczewie przyjęła, że stawka ekwiwalentu przysługuje za uczestnictwo w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej oraz za uczestnictwo w szkoleniu lub ćwiczeniu. Trzymając się zatem literalnego brzmienia tego przepisu, jedynym uprawnionymi wnioskiem będzie ten, że strażak ratownik ochotniczej straży pożarnej z terenu Gminy Złoczew, uczestniczący w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej oraz w szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzyma kwoty odpowiednio 28 zł i 8 zł, niezależnie od tego, jak długo taki udział będzie trwał.
Zatem Rada Miejska dopuściła się modyfikacji regulacji ustawowej. Pominęła ustawowy parametr "każdej rozpoczętej godziny", jaka upłynęła od zgłoszenia wyjazdu, który jest niezbędny dla prawidłowego określenia wysokości przysługującego uprawnionym ekwiwalentu, naruszając w ten sposób uprawnienia strażaków ratownik z terenu Gminy Złoczew
Wprowadzenie przez Radę Miejską modyfikacji regulacji ustawowych jest niedopuszczalne i niezgodne z zasadami legislacji. Przepisy rangi uchwał mają jedynie "uzupełniać" przepisy rangi ustawowej kształtujące prawa i obowiązki wymienionych w nich podmiotów. Akty wykonawcze, takie jak rozporządzenia, akty prawa miejscowego, winny być zgodne ze znajdującymi się wyżej w hierarchii źródeł prawa aktami czyli z konstytucją i ustawami. Przepis § 1 zaskarżonej uchwały w pkt 1 i 2 w sposób oczywisty jest niezgodny z treścią przepisu ustawy i stanowi jego modyfikację.
Drugi z zarzutów dotyczy przepisu § 3 zaskarżonej uchwały, który stwierdza, że traci moc uchwała Rady Miejskiej w Złoczewie Nr XLI/235/17 z 28 grudnia 2017 r. w sprawie ustalenia ekwiwalentu dla członków ochotniczych straży pożarnych.
Uchylona uchwała wydana została w oparciu o art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej. Ustawa upoważniająca do podjęcia zaskarżonej uchwały w art. 57 stwierdza jednoznacznie, że wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2022 r., z wyjątkiem art. 44, który wchodzi w życie z dniem 1 lipca 2022 r.
Ustawa z 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych nie zawiera jednocześnie żadnych przepisów przejściowych dotyczących ekwiwalentów z tytułu udziału w akcjach ratowniczych i szkoleniach dla członków ochotniczych straży pożarnych, które utrzymywałyby w mocy przepisy prawa miejscowego uchwalone pod rządami ustawy poprzednio obowiązującej w tej materii.
Zgodnie z przepisem § 32 ust. 1 ZTP , jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego akta .
Oznacza to, że w czasie podejmowania zaskarżonej uchwały derogowana przez nią uchwała Nr XLI/235/17 nie obowiązywała już od 1 stycznia 2022 r. Przepis § 3 zaskarżonej uchwały w sposób istotny narusza prawo, bo sugeruje, że uchwała Nr XLI/235/17 z 28 grudnia 2017 roku obowiązywała do czasu podjęcia i wejścia w życie zaskarżonej uchwały, co jest tym dziwniejsze, że zaskarżona uchwała weszła w życie z mocą wsteczną właśnie od 1 stycznia 2022 r.
Powyższe uchybienia skutkują, w ocenie Prokuratora Rejonowego w Sieradzu, koniecznością wnioskowania o wyeliminowanie całości zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego. Stwierdzenie nieważności kwestionowanych przesiewów spowoduje, że uchwala stanie się dysfunkcjonalna, bo ostaną się z niej tylko przepis końcowy § 4 i przepis § 2 wskazujący podmiot, któremu powierzono wykonanie uchwały.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Złoczewie wniosła o jej oddalenie w całości.
Organ wskazał, że Prokurator Rejonowy w Sieradzu zarzuca zaskarżonej uchwale, że Rada Miejska w Złoczewie wyszła poza granice upoważnienia ustawowego i dokonała nieuprawnionej modyfikacji ustawy, poprzez dokonane § 1 pkt 1 i 2 ustalenie ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej oraz szkoleniu, podczas gdy przepis ustawy uprawniał Radę Miejską w Złoczewie do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za każdą rozpoczętą godzinę, naliczaną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Organ nie podzilił takiego stanowiska. Wysokość ekwiwalentu ustalona jest "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej", co wynika z art. 15 ust. 2 ustawy. Uchwała w tym zakresie pozostaje zgodna z ww. przepisem, gdyż nie wprowadza odrębnego uregulowania. W ocenie organu brak jest podstaw do powtarzania przepisów ustawy, bowiem powtórzenie przepisów ustawowych powoduje przenoszenie materii ustawowej do aktu podustawowego i narusza istotę tego aktu, co stanowi co do zasady istotne naruszenie prawa i wówczas to mogłoby być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.
Organ dodał na marginesie, że ze wskazanych regulacji prawnych należy wnioskować, że ustawodawca ustanowił jedynie maksymalny dopuszczalny pułap ekwiwalentu, nie ustalając poziomu minimalnego. Nie jest więc wykluczona taka interpretacja ww. przepisów, że maksymalny pułap ekwiwalentu należy się za pełną godzinę po zgłoszeniu wyjazdu. Z kolei w przypadku niewystępowania pełnej godziny uczestnictwa w działaniu/akcji, naliczenie powinno uwzględniać proporcjonalny odcinek czasowy związany z uczestnictwem w działaniu ratowniczym/akcji ratowniczej/szkoleniu. W tym kontekście ustawowe sformułowanie "za każdą rozpoczętą godzinę" należy interpretować jako wytyczną do naliczania ekwiwalentu, lecz nie zawsze w pełnej wysokości, a w wysokości proporcjonalnej do okresu czasowej aktywności strażaka w formach działania.
Jako drugi zarzut Prokurator Rejonowy w Sieradzu postawił tezę, że Rada Miejska w Złoczewie uchyliła przepisem § 3 uchwałę Rady Miejskiej w Złoczewie Nr XLI/235/17 z 28 grudnia 2017 r. w sprawie ustalenia ekwiwalentu dla członków ochotniczych straży pożarnych wydanej na podstawie art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, podczas gdy wskazany akt prawny derogowany został ustawą. Organ nie podzielił tego zarzutu, gdyż sam fakt, że dana ustawa przestała obowiązywać nie powoduje "automatycznego" uchylenia uchwały, która została wydana na podstawie takiego aktu. Tym samym zaszła konieczność do wskazania utraty bytu prawnego dotychczasowej uchwały, bowiem uchwały dotyczące ekwiwalentu, podjęte przed dniem wejścia w życie ustawy, obowiązywały nadal, tj. do czasu wydania nowych uchwał (art. 15 ust. 2 ustawy), nie dłużej jednak niż do 30 czerwca 2022 r. (o czym stanowi art. 48 ustawy).
Organ zwrócił przy tym uwagę na stanowisko Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu (zob. pismo z dnia 21 lutego 2022 r., znak: NA.III-422-5/2022), która potwierdza, że gmina jest uprawniona (do czasu podjęcia uchwały w oparciu o art. 15 ustawy, nie dłużej jednak niż do dnia 30 czerwca 2022 r.) do wypłacania ekwiwalentu pieniężnego strażakom OSP, którzy uczestniczyli w działaniach ratowniczych i szkoleniach od dnia 1 stycznia 2022 r., na podstawie uchwały rady gminy podjętej na podstawie uchylonego przepisu art. 28 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259), dalej p.p.s.a.
Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały.
Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. Zasadne jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40), dalej u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy też jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.
W niniejszej sprawie kontroli sądowoadministracyjnej poddana została uchwała Rady Miejskiej w Złoczewie Nr XXXIX/296/22 z 29 marca 2022 r. w sprawie ustalenia ekwiwalentu dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych. Uchwała ta podjęta została na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2490), dalej ustawa.
Zgodnie z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej uchwały) strażak ratownik Ochotniczej Straży Pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny (ust. 1). Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "M.P." na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy (ust. 2).
Przepisy art. 15 ust. 1 i 2 ustawy uprawniają radę gminy do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego "naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Tymczasem w zaskarżonej uchwale w § 1 pkt 1 i 2 Rada Gminy w Złoczewie ustaliła wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej z terenu Gminy Złoczew uczestniczącego:
1/ w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej - w wysokości 18 zł,
2/ w szkoleniu lub ćwiczeniu - w wysokości 8 zł.
Należy zgodzić się z wnoszącym skargę Prokuratorem, że zaskarżona uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy, zmieniając wprowadzoną omówionym przepisem zasadę. Podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa. Jeżeli organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, a taka sytuacja wystąpiła w sprawie, to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu.
W zaskarżonej uchwale Rada Miejska w Złoczewie przyjęła, że stawka ekwiwalentu przysługuje za uczestnictwo w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej oraz za uczestnictwo w szkoleniu lub ćwiczeniu, dopuszczając się tym samym się modyfikacji regulacji ustawowej. Pominęła ustawowy parametr "każdej rozpoczętej godziny", jaka upłynęła od zgłoszenia wyjazdu, który jest niezbędny dla prawidłowego określenia wysokości przysługującego uprawnionym ekwiwalentu. Rację ma Prokurator Rejonowy, że przy tak sformułowanym przepisie uchwały można wysnuć wniosek, że strażak ratownik ochotniczej straży pożarnej z terenu Gminy Złoczew, uczestniczący w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej oraz w szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzyma kwoty odpowiednio 28 zł i 8 zł, niezależnie od tego, jak długo taki udział będzie trwał.
Wprowadzenie przez Radę Miejską modyfikacji regulacji ustawowych jest niedopuszczalne i niezgodne z zasadami legislacji. Przepisy rangi uchwał mają jedynie "uzupełniać" przepisy rangi ustawowej kształtujące prawa i obowiązki wymienionych w nich podmiotów. Akty wykonawcze, takie jak rozporządzenia, akty prawa miejscowego, winny być zgodne ze znajdującymi się wyżej w hierarchii źródeł prawa aktami czyli z konstytucją i ustawami. Przepis § 1 zaskarżonej uchwały w pkt 1 i 2 w sposób oczywisty jest niezgodny z treścią przepisu ustawy i stanowi jego modyfikację.
Za zasadny należy uznać również zarzut istotnego naruszenia prawa przez § 3 uchwały, który stwierdza, że traci moc uchwała Rady Miejskiej w Złoczewie Nr XLI/235/17 z 28 grudnia 2017 r. w sprawie ustalenia ekwiwalentu dla członków ochotniczych straży pożarnych.
Ustawa z 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych weszła w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. Uprzednio kwestia ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym członków ochotniczych straży pożarnych regulowana była przepisami art. 28 ust. 1–6 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2021 r., poz. 869 ze zm.), dalej u.o.p. W art. 28 ust. 1 u.o.p. zawarta była delegacja ustawowa upoważniająca radę gminy do określenia wysokości ekwiwalentu. Rada Miejska w Złoczewie wypełniła obowiązek wynikający z powołanego, poprzednio obowiązującego upoważnienia ustawowego, wydając uchwałę Nr XLI/235/17 z 28 grudnia 2017 r. w sprawie ustalenia ekwiwalentu dla członków ochotniczych straży pożarnych..
Nowa ustawa o ochotniczych strażach pożarnych z 2021 r. - uchylając poprzednio obowiązujące regulacje dotyczące ekwiwalentów z tytułu udziału w akcjach ratowniczych i szkoleniach dla członków ochotniczych straży pożarnych - nie wprowadziła przepisów przejściowych, które utrzymywałyby czasowo w mocy przepisy prawa miejscowego uchwalone pod rządami poprzednio obowiązującego w tym zakresie prawa.
Zgodnie z § 32 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 283), jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu. Regulację tę stosuje się na podstawie § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej także do aktów prawa miejscowego.
W konsekwencji należy przyjąć, że poprzednio obowiązujący akt prawa miejscowego (tj. uchwała Rady Miejskiej w Złoczewie z 28 grudnia 2017 r.), określająca wysokość ekwiwalentów należnych członkom OSP, utracił moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2022 r. (w dacie utraty mocy obowiązującej przez zawierający upoważnienie ustawowe do jego wydania przepis art. 28 ust. 1 u.o.p.). Naruszało zatem prawo w sposób istotny stwierdzenie przez Radę w zaskarżonej uchwale, że traci moc uchwała z 28 grudnia 2017 r., skoro nie obowiązywała ona już od 1 stycznia 2022 r.
Ustawodawca wprowadzając w życie nowe regulacje dotyczące kwestii ekwiwalentów dla strażaków OSP i zakreślając z art. 48 ustawy prawodawcy lokalnemu termin 6 miesięcy na uchwalenie aktów prawa miejscowego określających wysokość ekwiwalentu dopuścił do sytuacji, w której z jednej strony strażakom ratownikom ochotniczych straży pożarnych przysługiwało prawo do ekwiwalentu, ale zarazem z dniem 1 stycznia 2022 r. utraciły moc dotychczas obowiązujące przepisy prawa miejscowego określające wysokość tego ekwiwalentu. Zmierzając do rozwiązania tej sytuacji w sposób pozwalający urzeczywistnić wynikające z ustawy prawo do ekwiwalentu, także za okres, w którym nie istniały przepisy prawa miejscowego regulujące jego wysokość, należy przyjąć, że ustawodawca wymaga, aby prawu miejscowemu uchwalanemu na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy nadać moc obowiązującą od daty wejścia w życie tej ustawy. Pozwala na to art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, zgodnie z którym przepisy art. 4 (wejście w życie aktów normatywnych po ich ogłoszeniu lub wyjątkowo w dniu ich ogłoszenia) nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Mamy bowiem do czynienia ze szczególną sytuacją, w której wsteczna moc obowiązująca aktu prawa miejscowego jest jedynym środkiem pozwalającym na wypłatę ekwiwalentu należnego na podstawie art. 15 ust. 1 i 2 ustawy. Zaskarżona uchwała prawidłowo przy tym określała w § 4 datę swego wejścia w życie na dzień 1 stycznia 2022 r. (por. wyrok o sygn. akt III SA/Gd 689/22).
Wobec tego Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, o czym orzeczono w sentencji.
Wyrok zapadł na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
EC