II SA/Bd 1150/19

II SA/Bd 1150/19 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2020-03-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-12-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski /przewodniczący/
Joanna Brzezińska /sprawozdawca/
Renata Owczarzak
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I GSK 1760/20 - Wyrok NSA z 2024-05-22
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 23
art. 28, art. 127 par. 1, art. 134
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska ( spr ) sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Majchrzak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2020r. sprawy ze skargi P. Z. na postanowienie Inne z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Inne na rzecz P. Z. kwotę [...](sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji w M. ustalił M. Z. kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w łącznej wysokości [...] zł z tytułu płatności za zazielenienie uzyskanych na mocy decyzji Kierownika BP ARiMR w M. z dnia [...] maja 2018 r. (nr [...]), w sprawie przyznania ww. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017, z obowiązkiem zwrotu ustalonej kwoty w terminie 60 dni od daty doręczenia decyzji.
Odrębnymi pismami z [...] września 2019 r. odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. Z. oraz jej mąż P. Z. ("skarżący"), wskazując tożsame zarzuty naruszenia prawa materialnego. Skarżący w swym odwołaniu dodatkowo podniósł zarzut naruszenia art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej "k.p.a.") w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1312 ze zm. – dalej "u.o.p."), poprzez odmowę uznania go za stronę w prowadzonym przez organ postępowaniu administracyjnym w sprawie nienależnie pobranych płatności. Podkreślił, że pismem z 2 września 2019 r. zgłosił żądanie dopuszczenia go jako strony w niniejszej sprawie, na co organ odpowiedział negatywnie (pismem z 4 września 2019 r.). Skarżący powołał się na art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013 oraz art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2017 r., poz. 1853 ze zm. – dalej "u.k.e.") zgodnie z którymi producentem rolnym, czyli rolnikiem, jest osoba fizyczna, osoba prawna, bądź grupa osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo rolne jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym Traktatów, oraz które prowadzą działalność rolniczą. Przywoławszy treść uchwały NSA II GPS 2/12 oraz wyroku I GSK 1167/18, podniósł, że posiada dokładnie taki sam interes prawny i obowiązki jak jego żona w toczącym się postępowaniu w sprawie o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a więc jest stroną tego postępowania.
Postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T., na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 28 i art. 127 § 1 k.p.a. oraz art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, stwierdził niedopuszczalność odwołania P. Z. od zakwestionowanej decyzji.
Po przytoczeniu stanu faktycznego oraz treści art. 134, 28 i 127 § 1 k.p.a., a także art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 2 pkt 14 u.o.p. i art. 12 ust. 4 pkt 1 oraz art. 7 ust. 1 pkt 5 u.k.e., organ stwierdził, że uprawnienie o którym mowa w art. 28 k.p.a. w sprawach dotyczących przyznania płatności zarówno w ramach Wspólnej Polityki Rolnej, jak i innych programów pomocowych realizowanych przez ARiMR, dotyczy strony rozumianej jako rolnika, tj. osoby, która prowadzi działalność rolniczą i jest wpisana do ewidencji producentów. W ocenie organu po stronie skarżącego nie zachodzi interes prawny, który dawałby mu status strony we wszczętym z urzędu postępowaniu w sprawie ustalania kwot nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przyznanych M. Z. na mocy decyzji z [...] maja 2018 r., nr [...]. Jedyną stroną przedmiotowego postępowania jest adresatka decyzji, ponieważ to ona, z racji wpisania do ewidencji producentów rolnych i złożenia wniosku o przyznanie płatności, otrzymała na mocy decyzji z dnia [...] maja 2018 r. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017, które następnie stały się przedmiotem wszczętego [...] czerwca 2019 r. postępowania windykacyjnego. Organ wskazał, że to M. Z. przysługiwało zatem wynikające z art. 127 § 1 k.p.a. prawo odwołania się od decyzji z dnia [...] września 2019 r. i z prawa tego ona skorzystała. Zdaniem organu P. Z. jest zainteresowany przebiegiem postępowania windykacyjnego prowadzonego wobec jego zony, ale brak jest przepisu prawa materialnego, który zainteresowanie to przekładałby na jego udział w postępowaniu administracyjnym przed organem i stanowił podstawę skutecznego żądania od organu stosownych czynności. Skarżący w związku z tym, że nie jest stroną postępowania w sprawie ustalania kwot nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a co za tym idzie nie jest adresatem decyzji z dnia [...] września 2019 r. - nie był uprawniony do tego, aby wnieść odwołanie od wskazanej decyzji. Nie został on wpisany do ewidencji producentów prowadzonej przez ARiMR jako pełnomocnik Pani M. Z., jak również z akt sprawy nie wynika, aby strona udzieliła mu stosownego pełnomocnictwa do reprezentowania jej w postępowaniu wszczętym z urzędu zawiadomieniem z [...] czerwca 2019 r.
W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy P. Z., wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucił naruszenie:
- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z 5 lutego 2015r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, poprzez odmowę uznania go za stronę w postępowaniu administracyjnym,
- art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a., poprzez całkowity brak odniesienia się przez organ do podniesionych w odwołaniu argumentów faktycznych oraz prawnych, jednoznacznie wskazujących na fakt, że toczące się postępowanie administracyjne dotyczy również interesu prawnego skarżącego, w związku z czym powinien być uznany za stronę i brać czynny udział w postępowaniu.
W obszernym uzasadnieniu skarżący powielił argumentację odwołania – przywołał stanowisko zawarte w uchwale w składzie 7 sędziów NSA z 30 maja 2012 r., sygn. II GPS 2/12 oraz w wyroku NSA z 27 lutego 2019 r., sygn. I GSK 1167/18. Podniósł, że - mając na uwadze art. 12 ust. 4 pkt 1 u.k.e - numer identyfikacyjny nadany jednemu ze współmałżonków z istniejącą małżeńską ustawową wspólnością majątkową, jest w istocie wspólnym przysługującym obojgu małżonkom, mającym status producenta rolnego. W ocenie skarżącego nie ma znaczenia, czy to on jest wpisany jako rolnik do ewidencji producentów prowadzonej przez ARiMR, czy jego żona – każdy ze współmałżonków ma taki sam interes prawny w sprawach o płatności i każdy może złożyć wniosek o taką płatność stając się stroną wnioskującą w imieniu własnym i drugiego współmałżonka. Wskazał, że przepisy u.o.p., wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2015 r. oraz przepisy rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. nakładają na każdego ze współmałżonków takie samie prawa i obowiązki, których zresztą niewypełnienie przez skarżącego wraz z żoną spowodowało wszczęcie postępowania windykacyjnego. W ocenie skarżącego pomimo, że nie był on adresatem decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2017 rok oraz decyzji z [...] września 2019 r., to w związku z oczywistym posiadaniem przezeń interesu prawnego w tej sprawie, powinien być on uznany przez organ za stronę w tej sprawie i organ winien wnikliwie rozpatrzyć jego odwołanie. Skarżący zakwestionował stwierdzenie organu, że sprawa dotyczy jedynie jego interesu faktycznego, albowiem prawa i obowiązki ciążące na jego żonie w takim samym stopniu dotyczą skarżącego, który jest współwłaścicielem i współużytkownikiem tego samego gospodarstwa rolnego. Zarzucił ponadto, że organ nie odniósł się do jego argumentów co do istnienia po jego stronie przymiotu strony postępowania; na poparcie tego zarzutu zacytował stanowisko WSA w Bydgoszczy zawarte w wyroku z 15 maja 2019 r., sygn. II SA/Bd 136/19.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
W piśmie procesowym z 24 lutego 2020 r. skarżący rozszerzył zarzuty skargi wskazując, na naruszenie przez organ art. 12 ust. 4 pkt 1 u.k.e., art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1307.2013, co uzasadnił.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") wykazała, że zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało z naruszeniem prawa uzasadniającym jego uchylenie.
Przedmiot oceny legalności stanowiło postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w T. z [...] października 2019 r. nr [...], stwierdzające niedopuszczalność odwołania P. Z. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. z [...] września 2019 r. o ustaleniu M. Z. (małżonce skarżącego, z która prowadzą wspólnie gospodarstwo rolne) kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Przedmiot sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zasadniczo do odpowiedzi na pytanie, czy skarżącemu przysługuje, czy nie przymiot strony w prowadzonym przez organ ARiMR z urzędu postępowaniu administracyjnym w sprawie nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego – przyznanych jego żonie ostateczną decyzją kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] maja 2018r. W konsekwencji czy jest on w szczególności uprawniony do wniesienia samodzielnego odwołania od skierowanej do żony decyzji organu pierwszej instancji z [...] września 2019r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności.
W ocenie organu skarżącemu nie przysługiwał w sprawie przymiot strony, a więc i legitymacja do wniesienia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej. Skarżący ustalenie to kwestionuje, podnosząc, że z racji na wspólność majątkową małżonków, prowadzenie wespół z małżonką gospodarstwa rolnego, posiada on wspólnie z nią status producenta rolnego ze wszystkimi tego formalno- i materialnoprawnymi konsekwencjami.
Uwzględniając okoliczności faktyczne i prawne rozpoznawanej sprawy sąd zważył, że zaskarżone postanowicie zostało wydane z istotnym naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Skutkowało to koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.), aczkolwiek nie wszystkie twierdzenia i argumenty skargi są zasadne.
Wbrew stanowisku wyrażonemu w postanowieniu organu odwoławczego, brak było w tej sprawie z pewnością podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skarżącego od ww. decyzji Kierownika BP ARiMR z [...] września 2019 r., na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ("k.p.a."), czyli na wstępnym formalnym etapie postępowania zainicjowanego odwołaniem od decyzji organu pierwszej instancji.
W tym miejscu zwrócić należy uwagę na oczywistą różnię pomiędzy stwierdzeniem "niedopuszczalności" odwołania (zarówno przedmiotowej, jak i podmiotowej), w rozumieniu art. 134 k.p.a., która musi mieć charakter oczywisty, nie budzący jakichkolwiek wątpliwości. W sytuacji natomiast gdy odwołanie składa osoba, która powołuje się na własny, bezpośredni indywidualny interes prawny, obowiązkiem organu odwoławczego jest wyjaśnienie wątpliwości w tym względzie w toku postępowania i odniesienia się do zagadnienia legitymacji podmiotu składającego żądanie do czynnego udziału w postępowaniu ze wskazaniem przepisów materialnoprawnych – w formie decyzji administracyjnej. W przypadku negatywnej oceny legitymacji podmiotu wnoszącego odwołanie do udziału w konkretnym postępowaniu administracyjnym w charakterze strony (art. 28 k.p.a. lub inne przepisy materialnoprawne), ustawodawca przewidział bowiem rozstrzygnięcie w trybie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. – decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Odpowiednio zatem w niniejszej sprawie organ odwoławczy winien się ewentualnie wypowiedzieć w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego skarżącego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.
W ocenie Sądu, kwestia ewentualnej indywidualnej legitymacji skrzącego do udziału w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranej przez jego żonę płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wymagała szczegółowej analizy przepisów prawa materialnego kreujących interes prawny poszczególnych osób – tu małżonków prowadzących wspólnie gospodarstwo rolne (okoliczność niesporna), jako rolników. Tym samym przedwczesne i błędne było stwierdzenie, w drodze postanowienia niedopuszczalności odwołania skarżącego, z powołaniem się na oczywisty brak jego interesu prawnego w sprawie, z zaniechaniem odniesienia się do szczegółowej argumentacji prawnej odwołania. Bezpośrednią konsekwencją błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania w sprawie ww. przepisów postępowania było zaniechanie przez organ odwoławczy wszechstronnej oceny, w kontekście obowiązków wynikających z przepisów art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i art. 15 k.p.a., czy skarżący jest prawnie legitymowany do udziału w niniejszym postępowaniu administracyjnym – czy przysługuje mu przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Analiza treści normatywnej tego przepisu wskazuje, że pojęcie strony postępowania administracyjnego funkcjonuje w dwóch płaszczyznach: procesowej, bo uzasadnia wszczęcie postępowania administracyjnego w określonej sprawie oraz materialnoprawnej, bo wynika z przepisów prawa materialnego, które dotyczą określonych praw i obowiązków danego podmiotu. Istnienie interesu prawnego podmiotu żądającego wszczęcia postępowania, albo dopuszczenia do udziału w nim jako strony, musi być ustalane na tle okoliczności faktycznych podnoszonych przez dany podmiot oraz adekwatnych do tych okoliczności wynikających z przepisów prawa materialnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, że pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Wyrażane jest w tym zakresie jednolite stanowisko, że interes prawny to osobisty, konkretny i aktualnie prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. O istnieniu tego interesu można mówić, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (por. wyroki NSA: z 20 marca 2008 r. I OSK 2016/06, z 9 grudnia 2015 r. II OSK 935/14). Przyjmuje się także, że interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. co do zasady może wynikać nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, lecz także z prawa cywilnego. Przy czym przepisy prawa cywilnego stanowią podstawę do wywiedzenia tego interesu w takim zakresie, w jakim pozostają w związku z regulacją prawa administracyjnego (tak wyroki NSA z 21 stycznia 2015 r. sygn. II OSK 1535/14, z 13 października 2016r. sygn. II OSK 3342/14).
Uwzględniając to, że art. 28 k.p.a. ustanawia dwie odrębne normy prawne kreujące odrębne katalogi przesłanek ich stosowania w sytuacjach objętych ich hipotezami, co jasno i wyraźnie wynika z operowania przez ustawodawcę na gruncie tego przepisu funktorem alternatywy rozłącznej Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnianiu wyroku z 6 grudnia 2017r. sygn. II GSK 1110/16 zwrócił uwagę, że na gruncie tej regulacji prawnej została wyodrębnia zarówno legitymacja proceduralna czynna - stroną jest każdy, kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek - jak i legitymacja proceduralna bierna - stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie (por. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX/el. 2016). Co przy tym nie mniej istotne, regulacja zawarta w art. 28 k.p.a. nie wiąże uzyskania statusu strony postępowania administracyjnego ze sposobem jego wszczęcia, albowiem postępowanie wszczęte na żądanie jednej ze stron, jak i postępowanie wszczęte z urzędu mogą dotyczyć, w rozumieniu art. 28 k.p.a., interesu prawnego lub obowiązku innych podmiotów, które uzyskują w ten sposób status strony postępowania administracyjnego.
NSA podkreślił, że wspólnym mianownikiem legitymacji proceduralnej biernej oraz legitymacji proceduralnej czynnej jest interes prawny, a mianowicie interes prawny podmiotu którego "dotyczy postępowanie" lub ze względu na który dany podmiot "żąda czynności organu". W świetle utrwalonego już stanowiska judykatury, jak i doktryny prawa, źródło tego interesu prawnego, a więc interesu opartego na prawie oraz chronionego przez prawo, stanowią normy prawa materialnego, tak administracyjnego, jak i cywilnego. Jak się przy tym podkreśla, art. 28 k.p.a. nie wymaga, aby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego jednostki w sposób bezpośredni. Ma to tę konsekwencję, że związek normatywny między interesem prawnym (lub obowiązkiem) danego podmiotu a postępowaniem administracyjnym wyraża się w tym, że postępowanie "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku tego podmiotu. Postępowanie dotyczy interesu prawnego (lub obowiązku) konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania podejmowana jest decyzja, która rozstrzyga o jego prawach lub obowiązkach lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. W pierwszym wypadku postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu w sposób bezpośredni w tym znaczeniu, że decyzja administracyjna rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach, w drugim zaś postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku innego podmiotu w sposób pośredni, bowiem decyzja nie rozstrzyga wprost o jego prawach i obowiązkach, lecz jedynie oddziałuje na jego prawa i obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tym podmiotem.
Dyrektor OR ARiMR wydając skarżone postanowienie nie dokonał prawidłowej wykładni powyższej normy w powiązaniu z przepisami prawa materialnego stanowiącymi materialnoprawną podstawę postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie.
Kwestia tego, komu przysługuje status producenta rolnego w przypadku małżonków wspólnie prowadzących działalność rolniczą, bezpośrednio wiąże się z regulacją art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (publ. jak wcześniej wskazano). Zgodnie z tym przepisem poprzez producenta rolnego należy rozumieć osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, będącą m.in. rolnikiem w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013 (art. 3 pkt 3 lit. b u.k.e.). Przywołane w zacytowanym przepisie Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 17 grudnia 2013 r., nr 1307/2013, ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające Rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 2013, 648, 608 z dnia 20.12.2013 r. – dalej "Rozporządzenie nr 1307/2013"), w art. 4 ust. 1 lit. a, definiuje pojęcie "rolnik" jest osobę fizyczną lub prawną bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, której gospodarstwo rolne jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym Traktatów, określonym w art. 52 TUE w związku z art. 349 i 355 TFUE, oraz która prowadzi działalność rolniczą.
Mając na uwadze, że sprawa administracyjna, w której udziału domagał się skarżący, dotyczyła płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, przywołać także należy, że zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1312 ze zm.), rolnikiem w rozumieniu tej ustawy jest rolnik w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013, którego gospodarstwo rolne jest położone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ww. ustawy płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli m.in. został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, który może być wykorzystywany do ubiegania się o te płatności (art. 7 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy). Zgodnie z art. 12 ust. 4 u.k.e. (w stanie prawnym obowiązującym przed 1 października 2019 r. – właściwym dla decyzji z dnia [...] września 2019 r., nr [...]), w przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się jeden numer identyfikacyjny temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyrazili pisemną zgodę (art. 12 ust. 4 pkt 1 u.k.e.), zaś odrębny numer identyfikacyjny od numeru, o którym mowa w pkt 1, jeżeli wnioskodawca prowadzi samodzielnie odrębne gospodarstwo rolne stanowiące zorganizowaną całość gospodarczą (pkt 2).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym (vide: wyroki NSA z 11 października 2012 r., sygn. II GSK 1373/12, z 22 stycznia 2013 r., sygn. II GSK 1970/11, z 16 maja 2013 r., sygn. II GSK 293/12, z 16 lipca 2019 r., sygn. akt V SA/550/19 – dostępne jw.) kwestia tego, komu przysługuje status producenta rolnego w odniesieniu do małżonków wspólnie prowadzących działalność rolniczą, została zasadniczo rozstrzygnięta w oparciu o uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2012 r., sygn. II GPS 2/12 (dostępna jw.). W sentencji przywołanej uchwały skład siedmiu sędziów NSA stwierdził, że "w przypadku grupy osób związanych umową spółki cywilnej status producenta rolnego w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności przysługuje spółce cywilnej". W uzasadnieniu uchwały podkreślono między innymi, że przepis art. 3 pkt 3 w sposób samoistny nie kształtuje zdolności prawnej spółki cywilnej w sferze płatności, wskazując jedynie, poprzez określenie producenta rolnego, na podmiot, który może się ubiegać o płatności i płatności mogą mu być przyznane. O tym bowiem, kto ma prawo do uzyskania konkretnych płatności rozstrzygają przepisy prawa materialnego, regulujące szczegółowo zasady przyznawania płatności. NSA zwrócił uwagę na to, że przepisy prawa unijnego uznają za rolnika grupę osób fizycznych lub prawnych, całkowicie abstrahując od statusu prawnego takiej grupy i jej członków w prawie krajowym i traktują grupę, jako rolnika niezależnie od tego, kto na gruncie prawa krajowego ma w takim przypadku zdolność prawną - grupa jako taka, czy jej członkowie. Wskazując, że za producentów rolnych i zarazem za rolników, nie można uznać wspólników spółki cywilnej, jak również, że producentem rolnym (rolnikiem) nie jest jedynie ten wspólnik spółki cywilnej, który spełnia warunek w postaci nadania mu numeru ewidencyjnego, NSA podkreślił, iż kwestia nadania numeru identyfikacyjnego uregulowana w art. 12 ust. 5 i ust. 6 u.k.e. – co w okolicznościach rozpoznawanej sprawy odnieść należy regulacji zawartej w art. 12 ust. 4 tej u.k.e. - oznacza jedynie, że nadany w ten sposób numer służy do identyfikacji podmiotów ubiegających się o stosowne płatności. Przyznanie płatności osobie wpisanej do ewidencji jest więc w istocie czynnością techniczną, tj. wypłatą tej płatności przysługującej grupie na ręce jej reprezentanta wpisanego do ewidencji, i w taki też sposób należałoby rozumieć zwrot "pomoc przysługuje temu współposiadaczowi gruntu, co do którego pozostali współposiadacze wyrazili pisemną zgodę".
Jednocześnie w uzasadnieniu uchwały NSA stwierdził, że uznanie na gruncie ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej za odrębny podmiot - producenta rolnego - uzasadnia twierdzenie, iż do tej samej kategorii podmiotów (producentów rolnych) kwalifikują się małżonkowie wspólnie prowadzący działalność rolniczą, a także współposiadacze gospodarstwa rolnego (art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów), a to dlatego, że - jak podkreślił skład orzekający NSA - nie sposób bowiem byłoby zgodzić się z poglądem, że poza ustawowym zaliczeniem, w ramach definicji legalnej, trzech różnych kategorii podmiotów do grupy producentów rolnych (art. 3 pkt 3), ta sama ustawa wyróżnia w art. 12 ust. 4 i 5 jeszcze trzech innych producentów rolnych: współmałżonka, współposiadacza i wspólnika spółki cywilnej. Osoby te nie prowadzą działalności rolniczej samodzielnie (indywidualnie) i dlatego nie można ich utożsamiać z producentem rolnym - osobą fizyczną.
Skoro zatem gruncie ustawy o krajowym systemie ewidencji status producenta rolnego przysługuje małżonkom wspólnie prowadzącym działalność rolniczą, należy więc przyjąć, że w przypadku małżonków prowadzących wspólnie działalność rolniczą producentem rolnym nie jest, ani każdy z małżonków z osobna, ani też małżonek wpisany do ewidencji producentów rolnych, albowiem małżonków tych należy traktować jako grupę osób fizycznych, w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013 (do którego wprost odsyła art 2 pkt 14 ustawy o płatnościach oraz art. 3 pkt 3 lit. b u.k.e.). Tak długo więc, jak trwa małżeństwo i małżonkowie wspólnie prowadzą działalność rolniczą, posiadają oni status producenta rolnego, i to niezależnie od tego, że wpis do ewidencji producentów obejmuje tylko jednego spośród małżonków. Numer identyfikacyjny nadany temu małżonkowi, co do którego współmałżonek wyraził zgodę, identyfikuje bowiem tylko producenta rolnego – małżonków. Z chwilą ustania małżeństwa, czy rozdzielenia majątku np. na dwa odrębne samodzielnie prowadzone gospodarstwa rolne - ustaje także byt prawny tego producenta rolnego (vide: powołany wyrok NSA z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1373/12).
Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić zatem należy, że organ, w oparciu o przywołane przepisy u.k.e., rozporządzenia nr 1307/2013 oraz ustawy o płatnościach, dokonał błędnej wykładni pojęć "producent rolny" i "rolnik", w sposób nieuzasadniony odmawiając statusu producenta rolnego współmałżonkowi osoby, której nadano numer identyfikacyjny w trybie art. 12 u.k.e., w sytuacji, gdy nie nadano mu odrębnego numeru identyfikacyjnego zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 u.k.e. Skarżący, jako współmałżonek osoby wpisanej do ewidencji producentów rolnych i prowadzący z nią wspólne gospodarstwo rolne jest rolnikiem w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013, a więc jest producentem rolnym w rozumieniu art. 3 pkt 3 u.k.e. wraz z małżonką. Może on zatem występować przed organem w sprawach dotyczących dopłat rolniczych zarówno jako pełnomocnik, ale również jako producent rolny działający w imieniu grupy osób fizycznych, o której mowa w art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013 (jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej będącej rolnikiem w rozumieniu ww. przepisu).
Uwzględniając powyższe, należy zgodzić się ze skarżącym, że jako jeden z członków grupy osób fizycznych, która prowadzi wspólnie działalność rolniczą w jednym gospodarstwie rolnym, posiada on indywidualny, bezpośredni interes prawny w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i obowiązku ich zwrotu. Nie budzi wszakże wątpliwości, że zarówno owo gospodarstwo rolne jak i związane z nim płatności bezpośrednie wchodzą do wspólnego majątku małżonków, z kolei obowiązek zwrotu czy też jakiekolwiek inne sankcje związane z uznaniem płatności za nienależnie pobrane – obciążać będzie majątek "rolnika". W konsekwencji nie może zatem budzić wątpliwości, że skarżący jest legitymowany do czynnego udziału w niniejszym postępowaniu, w tym uprawniony był do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z [...] września 2019r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017. Wynika to bowiem z art. 127 § 1 w zw. z art. 10 § 1, art. 15 i art. 28 k.p.a. Nie niweczy tego uprawnienia każdej strony postępowania administracyjnego okoliczność, że w tej sprawie płatność, wobec której organ z urzędu wszczął postępowanie windykacyjne, została przyznana na wniosek żony skarżącego tj. M. Z. (wpisanej za jego zgodą do rejestru producentów rolnych), kierowaną do niej ostateczną decyzją administracyjną. Tym samym stwierdzić należy, że odwołanie, złożone w ustawowym terminie przez P. Z., którego dopuszczalność organ zakwestionował zaskarżonym postanowieniem, powinno zostać rozpoznane wraz z odwołaniem jego małżonki, jako wniesione przez jednego producenta rolnego łącznie.
Odrębną kwestią bowiem pozostaje to, że małżonkowie ustalili taki sposób reprezentacji ich grupy – jako producenta rolnego, ubiegającego się o przyznanie płatności bezpośrednich do tego gospodarstwa rolnego. Prawidłowe było w takiej sytuacji i zgodne z wolą małżonków rolników adresowanie decyzji i kierowanie jej do osoby ujawnionej w takim charakterze w ewidencji producentów rolnych, której nadano numer identyfikujący konkretne gospodarstwo rolne prowadzone wspólnie przez konkretnego rolnika (tu grupę osób fizycznych). W konsekwencji nie stanowiło naruszenia obowiązujących przepisów prawa zasadniczo zawiadomienie przez organ administracji publicznej o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego jako strony – właśnie osoby, której nadano numer identyfikacyjny, a następnie skierowanie imiennie do tej właśnie osoby (jako pierwotnego wnioskodawcy) decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności i obowiązku jej zwrotu. Niezależnie jednak od powyższego w sytuacji, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – inny członek tak rozumianej grupy osób (jako producenta rolnego) domaga się umożliwienia mu czynnego udziału w tym postępowaniu, nie można mu tego prawa odmówić.
Uznanie, że oboje z małżonków posiadają jeden i ten sam interes prawny w sprawach w przedmiocie płatności rolniczych nie powoduje jednak, że zasadne stają się wywody skarżącego sugerujące odrębność jego interesu prawnego niejako w ramach wspólnej legitymacji jego i jego małżonki do występowania przed organem, a który mógłby przejawiać się np. tym, że – jak podniesiono w skardze - od początku skarżący powinien być stroną postępowania w sprawie o płatności (a więc i adresatem decyzji). Podział aktywności procesowych podejmowanych w sprawie administracyjnej w sytuacji, gdy jedną stroną postępowania są oboje małżonkowie, należy do sfery umowy pomiędzy tymi małżonkami. Innymi słowy, to ich decyzją jest, że tylko jeden ze współmałżonków, wyodrębniony jako wnioskodawca, zwraca się do organu o płatność, i tylko on jest później adresatem pism procesowych oraz kończącego to postępowanie rozstrzygnięcia. Konstrukcja wspólności interesu prawnego małżonków prowadzących jedno gospodarstwo rolne zakłada, że są oni "jednym rolnikiem", a skoro tak, to jeden rolnik nie może być jednocześnie dwiema oddzielnymi stronami w jednej sprawie, którym przysługiwać miałyby oddzielne uprawnienia procesowe. Prowadząc wspólne przedsięwzięcie i występując jako jeden podmiot legitymujący się wspólnym interesem prawnym skarżący oraz jego współmałżonka działają w jednym, swoim imieniu. Słusznie stwierdził WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt III SA/Gl 1337/08 (dostępny jw.), że postępowanie w sprawie przyznania płatności obszarowych może zostać wszczęte wyłącznie z inicjatywy rolnika i to tylko on jest stroną tego postępowania. W niniejszej sprawie rolnikiem jest łącznie skarżący i jego współmałżonka (czego nie dostrzegł organ administracyjny, błędnie powołując w odpowiedziach na stanowisko skarżącego ww. orzeczenie), dlatego zgłoszenie do udziału w sprawie jednego z nich w charakterze strony nie powoduje wykreowania nowej strony w tym postępowaniu.
Stwierdzić należy, że każde z małżonków mogło złożyć w tej sprawie odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej, reprezentując interes producenta, któremu przyznano płatność. W sytuacji gdy, tak jak w niniejszej sprawie, z tego prawa chcą jednak skorzystać oboje nie można żadnego z nich tego prawa pozbawić. Oznacza to, że organ odwoławczy winien rozpoznać sprawę merytorycznie w jej całokształcie na skutek odwołania wniesionego w tej sprawie przez stronę rozumianą łącznie jako M.Z. i P. Z., odnosząc się w motywach rozstrzygnięcia do argumentacji i zarzutów przedstawionych w pismach (odwołaniach) obojga rolników.
Reasumując stwierdzić należy, że Dyrektor OR ARiMR w T. naruszył prawo proceduralne w zakresie art. 134 k.p.a., co było konsekwencją nieprawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego w postaci art. 28 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 3 u.k.e., art. 2 pkt 14 ustawy o płatnościach oraz art. 4 ust. 1 lit. a Rozporządzenia nr 1307/2013.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego w postaci uiszczonego wpisu (100 zł) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.