II SA/Bd 115/07

II SA/Bd 115/07 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2007-05-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-01-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Elżbieta Piechowiak /przewodniczący/
Grzegorz Saniewski /sprawozdawca/
Wojciech Jarzembski
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
art. 51 ust. 3 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Asesor WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 14 maja 2007r. sprawy ze skargi Jadwigi I. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku wykonania projektu budowlanego dla wykonanych już oraz dla zamierzonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. z dnia [...] 2006 r., nr [...] oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. z dnia [...] 2006 r. nr [...] i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. z dnia [...] 2006 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] 2004 r. Jadwiga I. – współwłaścicielka nieruchomości położonej w T. przy ul. [...], poinformowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T., że na sąsiedniej nieruchomości (pod adresem ul. [...]) prowadzona jest budowa polegająca na rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego, w ramach której została podniesiona ściana granicząca z jej nieruchomością, wykonano na niej strop i więźbę dachową, a ponadto wykuto w owej granicznej ścianie dwa otwory okienne.
W dniu [...] 2006 r. ww. organ pierwszej instancji dokonał oględzin budynku przy ul. [...] stwierdzając, iż prowadzone są przy nim następujące roboty budowlane:
– ułożenie tras instalacji wodociągowej, kanalizacyjnej, elektrycznej i gazowej,
– ułożenie regipsów na ścianach,
– wymiana stolarki okiennej,
– rozpoczęcie wykuwania 3 otworów okiennych od strony podwórza (prawdopodobnie na luksfery),
– budowa trzech spoczynków w planowanej klatce schodowej (dawne atrium),
– utworzenie dodatkowego pomieszczenia w atrium (I piętro),
– zmiana zadaszenia atrium ze szklanego na płytę OSB, konstrukcja drewniana,
– podwyższenie podstawy dachu nad klatką schodową (atrium) o ok. 18 cm, wykonanie okien dachowych,
– budowa ścianek działowych na I piętrze,
– budowa posadzek w piwnicy,
– wykucie nowego wejścia do piwnicy,
– zakrycie murów regipsem.
Po ustaleniu, iż powyższe prace prowadzone są bez wymaganego pozwolenia na budowę, Inspektor Powiatowy postanowieniem z dnia [...] 2006 r., podjętym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118; z późn. zm.), nakazał inwestorowi – Przemysławowi W., wstrzymać prowadzenie robót budowlanych
w kamienicy przy ul. [...]. Jednocześnie organ nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni czterech egzemplarzy inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych z orzeczeniem technicznym o poprawności ich wykonania.
Po przedłożeniu inwentaryzacji organ pierwszej instancji, działając w oparciu
o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, decyzją z dnia [...] 2006 r., nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia:
– czterech egzemplarzy projektu budowlanego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia kamienicy mieszkalno – usługowej przy ul. [...] do stanu zgodnego z prawem, wraz
z wymaganymi uzgodnieniami;
– inwentaryzacji geodezyjnej wymienionego obiektu,
– zaświadczenia o przynależności projektantów do właściwej izby samorządu zawodowego.
Następnie decyzją z dnia [...] 2006 r., na podstawie art. 51 ust. 3
pkt 1 Prawa budowlanego, Inspektor Powiatowy stwierdził wykonanie przez inwestora obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] 2006 r. Jednocześnie organ zobowiązał inwestora do:
– prowadzenia robót w obiekcie zgodnie z projektem budowlanym z zachowaniem obowiązujących przepisów o wykonastwie i przepisów BHP,
– uwzględnienia i zabezpieczenia uzasadnionych interesów instytucji i osób trzecich,
– przestrzegania warunków jednostek uzgadniających,
– prowadzenia robót pod nadzorem osoby uprawnionej,
– zawiadomienia organu o zakończeniu robót i złożenia stosownych dokumentów, celem uzyskania decyzji pozwolenia na użytkowanie.
W uzasadnieniu wskazano, że inwestor przedstawił wymagany projekt budowlany, a po zgłoszeniu uwag przez Jadwigę I. (dotyczących m.in. spływu wód opadowych i zacienienia) – poprawiony projekt budowlany (przedłożony w dniu
[...] 2006 r.), do którego Jadwiga I. również zgłaszała uwagi.
Odwołując się od decyzji z dnia [...] 2006 r. Jadwiga I. zarzuciła, iż przedstawiony przez inwestora projekt budowlany jest niezgodny z treścią decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] 2006 r., gdzie jednym z warunków było zachowanie istniejącej dotychczas wysokości obiektu. Tymczasem w projekcie budowlanym zaprojektowano deskę okapową powyżej wysokości dopuszczonej w decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto skarżąca zwróciła uwagę, że suma miar cząstkowych wewnątrz budynku jest większa o blisko 1 metr od wymiaru zewnętrznego określającego wysokość obiektu.
W wyniku rozpatrzenia odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] 2006 r. utrzymał
w mocy decyzję Inspektora Powiatowego z dnia [...] 2006 r. w części dotyczącej stwierdzenia wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia
[...] 2006, jednocześnie uchylając decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej zezwolenia na kontynuowanie robót budowlanych w przedmiotowym obiekcie oraz nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie.
Organ odwoławczy ustalił, iż budynek, przy którym prowadzone są roboty, objęty jest ochroną konserwatorską z uwagi na wpisanie go do rejestru zabytków. Inwestor dysponuje decyzją o warunkach zabudowy, wydaną przez Prezydenta Miasta T. w dniu [...] 2006 r., dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania tego obiektu z funkcji mieszkalnej na handlowo - biurową, zezwoleniem na wymianę stolarki okiennej i drzwiowej, malowanie elewacji (decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...] 2006 r.) oraz zezwoleniem na prowadzenie robót przy zabytku (decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...] 2006 r.). Decyzje te nie zwalniały jednak inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę od organu administracji architektoniczno – budowlanej, co wynika z treści art. 28 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego.
W celu doprowadzania wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem inwestor został zobowiązany decyzją z dnia [...] 2006 r. do wykonania projektu budowlanego dla wykonanych i zamierzonych robót budowlanych związanych z remontem i zmianą sposobu użytkowania kamienicy na funkcję biurowo – usługową, wraz z wymaganymi uzgodnieniami oraz inwentaryzacją geodezyjną obiektu. Inwestor wykonał w terminie nakazane mu czynności, zatem zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji w zgodzie z procedurą ustaloną w przepisach Prawa budowlanego tj. art. 51 ust. 1 pkt 3, stwierdził wykonanie tegoż obowiązku.
Natomiast w opinii Inspektora Wojewódzkiego uchylenie decyzji w pozostałym zakresie było konieczne, gdyż art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego nie upoważnia do wydania zezwolenia na prowadzenie dalszych robót budowlanych. Orzekanie w tym przedmiocie nie należy do kompetencji organu nadzoru budowlanego, ale do kompetencji organu administracji architektoniczno – budowlanej, którym
w przedmiotowym przypadku jest Prezydent Miasta T.
Odnosząc się z kolei do zarzutów odwołania organ odwoławczy powtórzył swoje stwierdzenie, że wobec wykonania przez inwestora nałożonych przez niego obowiązków, zasadnie doszło do wydania decyzji stwierdzającej tą okoliczność. Ponadto Inspektor Wojewódzki zauważył, że w aktach sprawy nie ma podanej pierwotnej wysokości ściany. Projektant złożył oświadczenie, że nadbudowana część spornej ściany została rozebrana i wynosi obecnie 7,60 m, przy pierwotnej wysokości 7,77 m, natomiast wysokość budynku w kalenicy pozostaje bez zmian. Brak zmiany wysokości budynku potwierdził także inwestor.
W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Inspektora Wojewódzkiego Jadwiga I. podtrzymała zarzuty przedstawione przed organami administracji odnośnie wysokości budynku i wykucia nowych otworów okiennych oraz spływu wód opadowych po ścianie budynku inwestora na podwórko jej nieruchomości.
Skarżąca zakwestionowała prawidłowość postępowania organu wyrażającego się wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, decyzji o nałożeniu obowiązku sporządzenia projektu budowlanego i inwentaryzacji geodezyjnej oraz decyzji stwierdzającej wykonanie nałożonego obowiązku.
Zarzuciła, iż organy nadzoru budowlanego błędnie uznały, że doszło do wykonania nałożonego na inwestora obowiązku, w sytuacji, kiedy przedstawiony przez niego projekt budowlany jest niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy oraz przepisami prawa. Projekt ten nie tylko podaje dwie różne miary ściany granicznej (suma miar pionowych wewnątrz budynku nie odpowiada podanej ogólnej wysokości budynku na zewnątrz), ale także ukazuje wewnętrzną rurę spustową, mającą zapewnić spływ wód z dachu, która w rzeczywistości nie istnieje.
Skarżąca zauważyła, że przed rozbudową, nadbudową lub przebudową oraz zmianą przeznaczenia budynku, zgodnie z § 206 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), konieczne jest wykonanie ekspertyzy technicznej stanu konstrukcji i elementów budynku,
z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego. W przedmiotowej sprawie takiego dokumentu nie sporządzono.
Zdaniem skarżącej w istocie inwestor dokonał nie tyle zmiany sposobu użytkowania, ile przebudowy i remontu obiektu. Organ zatem powinien prowadzić postępowanie w innym trybie, tj. w trybie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.
Ponadto zakwestionowała sposób dowodzenia przez organ kwestii wysokości ściany granicznej, opierający się tylko na oświadczeniach projektanta, bez przeprowadzenia innego dowodu bądź oględzin.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.
Inspektor Wojewódzki zauważył ponadto, że żadna ze stron nie skarżyła postanowienia o wstrzymaniu robót oraz decyzji z [...] 2006 r., których zaskarżona decyzja jest tylko konsekwencją.
Inspektor wskazał także, że część spornego dachu (od ul. Podmurnej) jest znacznie wyższa od pozostałej jego części, bezpośrednio graniczącej z nieruchomością skarżącej. Wyższa część dachu, która mogłaby ewentualnie zacieniać nieruchomość skarżącej, nie uległa przebudowie, zatem wysokość budynku nie zmieniła się.
Zdaniem organu remont i częściowa przebudowa dachu budynku nie stanowią budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Stwierdzone roboty budowlane mieszczą się w definicji art. 3 pkt 7 tej ustawy. Należało zatem zastosować tryb przewidziany w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, a nie jak wskazuje skarżąca – w art. 48.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Na wstępie, w ślad za Inspektorem Wojewódzkim, należy zauważyć, że skarżąca miała możliwość sprzeciwienia się działaniom organu nadzoru budowlanego tj. Inspektora Powiatowego, na różnych etapach tej działalności. Uznając, iż organ pierwszej instancji błędnie ocenił, że odpowiednim sposobem postępowania w przypadku prac prowadzonych w budynku przy ul. [...] jest wdrożenie trybu właściwego dla robót budowlanych innych niż budowa – skarżąca mogła w pierwszej kolejności wnieść zażalenie na postanowienie z dnia [...] 2006 r. o wstrzymaniu robót budowlanych. Nie uczyniła tego. Nie odwoływała się także od decyzji z dnia [...] 2006 r. w przedmiocie nałożenia na inwestora obowiązków, pomimo że z jej treści wynikało, iż organ konsekwentnie działa w wybranym, błędnym według skarżącej trybie. Skarżąca sprzeciwiła się dopiero decyzji z dnia [...] 2006 r. Została ona wydana w oparciu o przepis art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, który przewiduje, iż jedyną przesłanką wydania rozstrzygnięcia jest zbadanie, czy inwestor wykonał obowiązek nałożony na niego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Do takiej sytuacji w przedmiotowej sprawie niewątpliwie doszło.
Należy także zauważyć, że przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wprowadzają ograniczenia zarówno co do trybu jak i czasu, w jakim możliwe jest zaskarżenie aktu wydanego przez organ administracji. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, natomiast stosownie do art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Brak spełnienia powyższych wymogów skutkuje odrzuceniem skargi (art. 58 § 1 pkt 2 i 6 p.p.s.a.). Rozwiązanie to pozwala zachować wymóg pewności prawa, w przedmiotowej sprawie oznacza zaś, że skarżąca nie ma możliwości skutecznego zaskarżenia do sądu administracyjnego ani postanowienia z dnia [...] 2006 r., ani decyzji z dnia [...] 2006 r., w stosunku do których nie wyczerpała środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym.
Kierując skargę przeciwko decyzji organu odwoławczego z dnia 11 grudnia
2006 r., skarżąca w jej uzasadnieniu zawarła argumentację nie tylko przeciwko zaskarżonej decyzji, ale zakwestionowała także wcześniejsze rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Uwzględniając jedynie zakres orzekania organu odwoławczego
w zaskarżonej decyzji, należałoby uznać, iż w tej części argumenty skarżącej nie mają znaczenia dla sprawy. Mogłyby być one użyte jedynie jako uzasadnienie skarg składanych na wcześniejsze rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego, skargi te jednak - jak wyżej wykazano - podlegałyby odrzuceniu. Przyjmując taki zakres możliwej kontroli sprawowanej przez sąd, obecną skargę należałoby oddalić.
Przepisy prawa wyznaczają jednakże sądowi administracyjnemu szerszy zakres kontroli, w koniecznych przypadkach wykraczający poza granice postępowania administracyjnego, w którym zapadła zaskarżona decyzja.
Podstawowym celem sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej jest ocena tej działalności pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269; z późn. zm.). Obowiązkiem sądu administracyjnego jest zatem stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej niezgodne z prawem (por. T. Woś [w:] T.Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", red. T.Woś, wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2005, str. 441). Realizację tego celu umożliwia zasada niezwiązania sądu granicami skargi, co oznacza, że dokonując kontroli sąd nie ogranicza się tylko do zbadania zasadności zgłoszonych w skardze wniosków
i zarzutów (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Ponadto zgodnie z art. 135 p.p.s.a sąd jest zobowiązany stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zakreślając "granice sprawy, której dotyczy skarga", w obrębie której może zachodzić konieczność orzekania sądu, trzeba uwzględnić to, czy podejmowane w ramach jednego lub różnych postępowań akty kształtują, zmieniają lub znoszą ten sam stosunek materialnoprawny (por. Z. Kmieciak "Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych", "Państwo i Prawo" nr 4 z 2007 4., str. 35).
W przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu, w granicach tej samej sprawy pozostaje zarówno postanowienie Inspektora Powiatowego z dnia [...] 2006 r., jego decyzja z dnia [...] 2006 r., jak też zaskarżona decyzja Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] 2006 r. i poprzedzająca ją decyzja Inspektora Powiatowego z dnia [...] 2006 r. Wszystkie te rozstrzygnięcia kształtują bowiem ten sam administracyjny stosunek materialnoprawny, który zachodzi pomiędzy organami nadzoru budowlanego a działającym bez pozwolenia na budowę inwestorem. Na treść tego stosunku składają się prawa i obowiązki, których realizacja ma doprowadzić do sanacji niezgodnego z prawem postępowania inwestora.
Zaskarżona decyzja Inspektora Wojewódzkiego utrzymująca w mocy decyzję Inspektora Powiatowego stwierdzającą wykonanie nałożonego wcześniej obowiązku, jest rozstrzygnięciem, które ma ostatecznie ukształtować powyższy stosunek – bądź stwierdzając, iż udało się doprowadzić do stanu, który umożliwia ewentualne dalsze prace budowlane, zgodne z prawem, bądź stwierdzając, iż stan ten nie został osiągnięty. Zdaniem Sądu nie można jednak uznać, że osiągnięto stan zgodny
z prawem w sytuacji, kiedy poprzednio w sposób niezgodny z prawem określono obowiązki, które ma wypełnić inwestor, jak też nie rozstrzygnięto nasuwających się wątpliwości co do trybu postępowania legalizacyjnego.
Obowiązki, których wykonanie stwierdzono zaskarżoną decyzją zostały nałożone decyzją wydaną w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, po wstrzymaniu robót budowlanych organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Decyzja wydana na podstawie cytowanego przepisu nie może ograniczać się do nakazania inwestorowi przedstawienia określonej dokumentacji. Dostosowanie robót do stanu zgodnego z prawem musi polegać na robotach budowlanych – takich, które będą zgodne z dokumentacją, a nie na dostosowaniu dokumentacji do istniejącego stanu robót (por. komentarz do art. 51
[w:] "Prawo budowlane. Komentarz", red. Z. Niawiadomski, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2006, str. 544, wraz z przywoływanym tam orzecznictwem sądów administracyjnych). Możliwość żądania przez organy nadzoru budowlanego dokumentów, ekspertyz i ocen została natomiast uregulowana w art. 81c Prawa budowlanego (tamże, str. 539). Tymczasem w przedmiotowej sprawie decyzja z dnia
[...] 2006 r. nakłada na inwestora obowiązki sprowadzające się do przedstawienia określonej dokumentacji.
Zasadne są argumenty skarżącej, poddającej w wątpliwość wybór trybu, w jakim organ nadzoru budowlanego prowadził postępowanie legalizacyjne. Wybór ten zależny jest od oceny, czy prowadzone prace budowlane mają charakter "budowy", czy też są to innego rodzaju "roboty budowlane". Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez "budowę" należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Z kolei stosownie do art. 3 pkt 7 pod pojęciem "roboty budowlane" należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Przebudową jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego). Z zestawienia cytowanych przepisów wynika, że zmiana charakterystycznego parametru, jakim jest wysokość obiektu budowlanego powoduje, iż prowadzone roboty budowlane nie mają charakteru przebudowy, ale mamy wówczas do czynienia z robotami budowlanymi będącymi "budową". Stwierdzenie prowadzenia tego typu prac bez zezwolenia skutkowałoby koniecznością wdrożenia trybu przewidzianego w art. 48 Prawa budowlanego, a nie w trybie art. 50 ust. 1 i następnych tegoż Prawa.
Tymczasem w przedmiotowej sprawie istnieją wątpliwości co do okoliczności zmiany wysokości obiektu. Organ wszczął postępowanie w trybie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego po przeprowadzeniu oględzin, w trakcie których stwierdzono
m.in. "podwyższenie podstawy dachu nad klatką schodową (atrium) o ok. 18 cm". Odnosząc się do zgłaszanego przez skarżącą w toku postępowania zarzutu zmiany wysokości budynku organ w istocie nie badał, jaka była pierwotna wysokość budynku przy granicy z nieruchomością skarżącej, poprzestając na oświadczeniu projektanta. Oświadczenie to należy jednak uznać za wątpliwie, zważywszy, że nie wiadomo skąd projektant, który przystąpił do pracy po rozpoczęciu prac budowlanych, znał poprzedni stan budynku. Ponadto, tak jak podnosi skarżąca – faktycznie zsumowanie podanych w projekcie miar wysokości wewnątrz pomieszczeń przedmiotowego budynku, do poziomu odpowiadającego wysokości miary zewnętrznej ściany granicznej, daje wynik 823 cm (na rys. 6 projektu budowlanego: w pomieszczeniach z lewej strony wysokości parteru i pierwszego piętra wskazano łącznie z grubością stropów: 333 cm i 294 cm; następnie wysokości w środkowym pomieszczeniu drugiego piętra: 70 cm, 48 cm i 78 cm), podczas kiedy wartość miary wysokości zewnętrznej ściany granicznej została opisana liczbą 760 cm (po skreśleniu liczby 777). To także poddaje w wątpliwość stan wiedzy projektanta. Ponadto jak wskazują przedłożone Sądowi zdjęcia przedmiotowego obiektu - na ścianie granicznej inwestor ułożył dwie warstwy nowych białych bloczków. Wątpliwe jest zatem, czy została zachowana poprzednia wysokość, skoro jak oświadczył projektant (k. 70 akt administracyjnych), podana pierwotnie w projekcie wysokość ściany granicznej - 760cm – istniała po zdjęciu przez inwestora dwóch warstw cegieł. Jak wynika ze zdjęć – wysokość cegieł jest znacznie niższa niż wysokość użytych bloczków. W powyższym zakresie organ dokonał zatem istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych z uchybieniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego; tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.).
Zauważyć przy tym należy, iż ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717; z późn. zm.) - na podstawie której wydano decyzję o warunkach zabudowy z dnia 27 lutego 2006 r. wskazującą, jako jeden z warunków zachowanie istniejącej dotychczas wysokości obiektu - podobnie jak Prawo budowlane, nie definiuje pojęcia "wysokości budynku". Natomiast w art. 61 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca dokonuje rozróżnienia "wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki" od "wysokości kalenicy" (jako elementu składowego geometrii dachu). Trudno zatem przyjmować, jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, iż wysokość budynku należy utożsamiać z wysokością kalenicy dachu budynku. Z treści ww. art. 61 ust. 7 wynika, że ustawodawca rozróżnia kwestię wysokości budynku mierzoną do kalenicy dachu od wysokości budynku mierzonej w innych charakterystycznych punktach budynku (np. elewacja frontowa, attyka, gzyms). Trudno także przyjmować, że Prezydent Miasta T. ustalając decyzją warunki zabudowy dla zabytkowej kamienicy, dopuścił swobodę zmiany jej historycznego kształtu poprzez podniesienie wysokości ścian do istniejącej uprzednio wysokości kalenicy, jako punktu określającego maksymalną wysokość budynku.
W sytuacji, która ma miejsce w przedmiotowej sprawie, Inspektor Wojewódzki powinien był rozważyć wzruszenie w trybie nadzwyczajnym rozstrzygnięć organu pierwszej instancji poprzedzających decyzję, od której odwołała się skarżąca. Natomiast w postępowaniu przed sądem administracyjnym, którego obowiązkiem, jak wyżej wskazano, jest stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej niezgodne z prawem - niezbędne staje się orzeczenie nie tylko w stosunku do zaskarżonej decyzji, ale także w stosunku do poprzedzających ją rozstrzygnięć, w celu zapewnienie możliwości zgodnego z prawem ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy.
Ze względu na powyższe, biorąc pod uwagę stwierdzone uchybienia przepisom postępowania, mogące mieć wypływ na wynik postępowania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu wszystkich zapadłych w sprawie rozstrzygnięć, tak jak w pkt 1 sentencji.
Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.