II SA/BD 1148/22

II SA/Bd 1148/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jarosław Wichrowski /przewodniczący/
Jerzy Bortkiewicz
Joanna Brzezińska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 15 ust. 2 pkt 10
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej w § 18 ust. 2 zwrot: "[...]".
Uzasadnienie
Pismem z 18 października 2022 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy uchwałę Rady Miejskiej Ciechocinka nr XLIV/308/22 z dnia 21 marca 2022 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru znajdującego się pomiędzy ul. Wołuszewską a ul. Tężniową, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części, tj. § 18 ust. 2 w zakresie słów "w uzgodnieniu i na warunkach właściwego Zakładu Energetycznego". Organ nadzoru zarzucił naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503 – dalej "u.p.z.p."), polegające na nakładaniu na adresatów uchwały dodatkowych wymogów uzgodnienia wykonania pewnych działań na obszarze objętym planem przez podmioty nieuprawnione do sprawowania władztwa planistycznego. W ocenie Wojewody ww. przepis narusza więc w sposób istotny art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587). Zdaniem Wojewody, wspartym stanowiskiem orzecznictwa sądowoadministracyjnego, niedopuszczalne jest zamieszczanie w treści planu przepisów uzależniających podejmowanie czynności od przyszłych uzgodnień i na warunkach określonych przez inne organy w odniesieniu do obszaru objętego planem miejscowym. Zakwestionowany przepis jest niedookreślony, odsyła do odrębnych i nie przewidzianych prawem procedur, ma charakter warunkowy i uzależnia realizację ustaleń planu od przyszłych uzgodnień i warunków bliżej nieokreślonego podmiotu.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Ciechocinka, reprezentowana przez Burmistrza, wniosła o jej oddalenie. Przywołała stanowiska autora projektu zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym "działka nr 218/1 oznaczona symbolem EE stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym E. i jest obecnie zagospodarowana urządzeniami elektroenergetycznymi w tym stacją transformatorową zasilającą oraz liniami przesyłowymi. Zapis dotyczy możliwości rozbudowy mocy stacji bez względu na podmiot chcący jej dokonać, jednak ze względu na strukturę właścicielską wskazano na potrzebę współpracy z właściwym »Zakładem Energetycznym« i tylko w takim zakresie jak ustala to § 18 ust. 2 (...)".
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 - dalej "p.p.s.a.") sąd jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych aktów tych organów, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559 – dalej "u.s.g."). Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 ustawy. Po upływie wskazanego terminu, uprawnienie organu nadzoru do stwierdzenia nieważności uchwały wygasa, natomiast zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. powstaje uprawnienie organu nadzoru do kwestionowania legalności uchwały w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego. Poddana kontroli sądowej uchwała została zaskarżona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uszczegółowia rodzaje naruszeń prowadzących do nieważności uchwały rady gminy w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 28 ust. 1 ww. ustawy stanowi bowiem, że tego rodzaju skutek powoduje istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.
Procedura uchwalania planu miejscowego została przeprowadzona prawidłowo. Tryb jego uchwalenia odpowiada wymogom u.p.z.p., co potwierdza analiza dokumentacji przedłożonej przez organ wraz z zaskarżoną uchwałą. Wobec powyższego ocenie poddać należy prawidłowość zaskarżonej uchwały pod względem zarzutu sformułowanych przez Wojewodę w skardze, sprowadzającego się do naruszenia zasad uchwalania aktu planistycznego. Pojęcie "zasad sporządzania" należy przy tym wiązać z merytorycznym opracowaniem aktu planistycznego, a więc z zawartością tego aktu, na którą wskazuje art. 15 u.p.z.p.
Art. 15 u.p.z.p. zawiera katalog obligatoryjnych i fakultatywnych elementów, jakie regulować winien miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Obowiązkowo należy w nim określić m.in. zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.). Zaskarżony plan miejscowy określa w § 18 ust. 2 ww. szczególne zasady wskazując, że dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem 5EE ustala się: przeznaczenie podstawowe: teren zabudowy obiektów i urządzeń elektroenergetycznych (ust. 1), zaopatrzenie w energię elektryczną poprzez budowę i rozbudowę stacji transformatorowej oraz sieci elektroenergetycznych kablowych niskiego napięcia z istniejących systemów, w uzgodnieniu i na warunkach właściwego Zakładu Energetycznego (ust. 2)
Wojewoda kwestionuje powyższy przepis w zakresie zastrzeżenia o "uzgodnieniu (...)" podnosząc, że w sposób wykraczający poza delegację ustawową Rada Miasta ceduje w ten sposób swoją kompetencję planistyczną na podmiot bliżej nieokreślony, nieuprawniony do sprawowania władztwa planistycznego ("Zakład Energetyczny").
Sąd podziela powyższy zarzut. Brak jest bowiem podstawy prawnej dla sytuowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego regulacji, która uzależnia możliwość dokonania określonych czynności od wypełnienia przez adresatów planu miejscowego warunków właściciela sieci lub zarządcy drogi. Zgodnie z konkretyzującym zakres przedmiotowy kompetencji opisanej w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. przepisem § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587) zasady powinny zawierać:
a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych,
b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym,
c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.
Z przytoczonych powyżej przepisów nie wynika więc norma prawna, która pozwalałaby prawodawcy lokalnemu na zamieszczenie w uchwale w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego de facto nakazu uwzględnienia warunków ustalonych przez określone podmioty. Wskazane przepisy rangi ustawowej przewidują natomiast przyjęcie w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, a w pojęciu tym nie mieści się kwestia tego, w jaki sposób adresaci planu mają się porozumiewać z właścicielami odpowiednich sieci. Nie ulega wątpliwości, że przepis w części wskazującej na konieczność spełnienia warunków ustalonych przez właściciela sieci (tutaj: "właściwego Zakładu Energetycznego") - wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego – jest wadliwy, zaś zamieszczanie tego typu regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie jest dopuszczalne.
Uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego nie jest przekaźnikiem informacji, ale wyrazem władczych kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Dlatego też winna zawierać wyłącznie przepisy prawa o charakterze dyrektywnym (nakazujące, zakazujące, zezwalające itd.), z których można będzie wyprowadzić normy prawne regulujące sytuację obywateli na danym terenie. Zaskarżone przepisy uchwały kryterium tego nie spełniają. Co więcej, uzależnienie możliwości dokonania określonych czynności od warunków wskazanych przez wymienione w uchwale podmioty wprowadzać może ryzyko odstąpienia od postulowanych w miejscowym planie zasad kształtowania przestrzeni publicznych, zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej oraz ustaleń dla poszczególnych terenów objętych planem. Stosowanie zaskarżonych przepisów uchwały mogłoby bowiem prowadzić do sytuacji, w której postanowienia planu miejscowego mogą okazać się niemożliwe do realizacji z powodu bliżej niesprecyzowanych działań podmiotów nieuprawnionych do sprawowania władztwa planistycznego w gminie. Innymi słowy, w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest dopuszczalne przekazywanie uprawnień do decydowania o ostatecznym kształcie realizacji określonych postanowień miejscowego planu adresatom norm prawnych zawartych w uchwale, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie.
Wpływu na powyższe stanowisko nie mają przywołane w odpowiedzi na skargę założenia projektu zaskarżonego aktu. Charakter struktury właścicielskiej nieruchomości objętej planem oraz funkcji, jaka jest na niej realizowana, nie upoważnia organu uchwałodawczego do wprowadzenia jako jednej z zasad, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., obowiązku uzyskania uzgodnienia i uwzględnienia warunków podmiotu nieposiadającego władztwa planistycznego w gminie.
Z tych powodów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. orzeczono jak w sentencji wyroku.