II SA/BD 1147/23

II SA/Bd 1147/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-11-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Joanna Janiszewska - Ziołek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono sprzeciw
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 08 listopada 2023 r. sprawy ze sprzeciwu Gminy [...] od decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...].MK w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala sprzeciw
Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wpłynął sprzeciw G. C. od decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB") z [...] sierpnia 2023 r. [...], uchylającej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] (dalej również jako: "PINB") z [...] lipca 2023 r. nr [...], nakładającą na G. C. ("Inwestora" lub Skarżącego") obowiązek wykonania robót budowlanych oraz czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych związanych z rozbudową i przebudową budynku Urzędu Gminy, zrealizowanych na działkach nr: [...] w C. oraz przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Powyższa decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną.
PINB, w związku z zawiadomieniem M. i P. małż. [...] o zrealizowaniu przez Skarżącą inwestycji z przekroczeniem granic działki inwestycyjnej, przeprowadził kontrolę terenową [...] stycznia 2023r., stwierdzając zrealizowanie robót budowlanych ze zmianami w odniesieniu do zatwierdzonego projektu budowlanego (decyzja Starosty [...] z [...] sierpnia 2021r. nr [...].EK). Zgodnie z protokołem z ww. kontroli w trakcie realizacji robót budowlanych Inwestor dokonał w odstępstwie od projektu budowlanego rozbiórki istniejących ścian i ich odbudowę oraz wybudował schody zewnętrzne prowadzących do przebudowanej części budynku.
Zawiadomieniem z [...] lutego 2023r. PINB poinformował strony (M. i P. małżonków P. – właścicieli działki nr [...] obręb [...] w C. oraz G. C.) o wszczęciu postępowania w sprawie robót budowlanych związanych z rozbudową i przebudową istniejącego w części budynku Urzędu Gminy. PINB w toku postępowania wezwał Inwestora, w oparciu o art. 81c ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021r., poz. 2351 ze zm. – dalej powoływanej jako "p.b."), do przedstawienia dokumentacji geodezyjnej obejmującą m.in. inwentaryzację powykonawczą oraz planu BIOZ dla przedmiotowej inwestycji i atestów (certyfikatów) na wbudowane materiały.
Po przedłożeniu przez Inwestora ww. dokumentów PINB decyzją z [...] czerwca 2023r., w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b.:
I. nałożył na G. C. obowiązek doprowadzenia (do [...] września 2023r.) wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, tj. z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022r., poz. 1225 ze zm.) w zw. z § 4 ust. 3 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] czerwca 2006r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C. oraz w zw. z art. 3 pkt 2 p.b. poprzez:
1.wykonanie robót budowlanych polegających na:
- wykonaniu rozbiórki fragmentu budynku przebiegającego po terenie działki nr [...] (narożnik) zgodnie z załącznikiem stanowiącym szkic polowy,
- wybudowaniu nowego fragmentu tego budynku bezpośrednio przy granicy z działką nr [...];
2. wykonanie czynności polegających na:
- wykonaniu wytyczenia geodezyjnego z udziałem geodety uprawnionego (po wykonaniu rozbiórki części budynku i przed przystąpieniem do budowy nowego fragmentu),
- wykonaniu geodezyjnej inwentaryzacji po zakończeniu robót;
II. umorzył postępowanie w części obejmującej wykonanie rozbudowy budynku (wykonanie dodatkowych pomieszczeń przy ścianie frontowej) oraz przebudowy polegającej na wykonaniu robót wewnątrz budynku oraz niezbędnych prac towarzyszących na zewnątrz (z wyjątkiem prac związanych z wykonanie fragmentu budynku, o którym mowa ww. pkt. I).
W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia PINB przedstawił przebieg postępowania oraz omówił zgromadzone w sprawie dowody, a następnie wskazał na następujące ustalenia: na przekroczenie przez Inwestora zakresu prac objętych projektem budowlanym w zakresie rozbiórki ściany bocznej budynku od strony działki nr [...], pobudowanie tej ściany na nowo, odbudowę muru od strony działki nr [...], zmianę w zakresie stropu z projektowanego monolitycznego na płyty żelbetowe. Przy czym wykonanie nowej ściany bocznej budynku Urzędu Gminy PINB zakwalifikował jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 36 a ust. 5 pkt 1 p.b. z uwagi na przekroczenie granic działek należących do G. C. i wykonanie robót na terenie działki sąsiedniej. W ocenie organu oznacza to zmianę obszaru oddziaływania obiektu poza teren działek, na których zaprojektowano inwestycję. Pozostałe stwierdzone odstępstwa od projektu budowlanego, zdaniem PINB, nie zwiększają obszaru oddziaływania inwestycji. Wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, że ustalenia faktyczne sprawy dają podstawę do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. – tj. nałożenia na Inwestora obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, jednakże organ zdecydował się na wydanie innej decyzji. Uznał bowiem, że stan zgodności z prawem można osiągnąć poprzez wykonanie przez Inwestora określonych robót budowlanych, które jednocześnie zabezpieczą interes małżonków P.. Organ wskazał tu na § 12 ust. 2 rozporządzenia z [...] kwietnia 2002r. oraz przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej C. z [...] czerwca 2006r. nr [...]), który dopuszcza możliwość sytuowania ścian zewnętrznych budynków bez otworów okiennych i drzwiowych na granicy działki budowlanej.
Końcowo PINB wyjaśnił, że postępowanie podlegało częściowemu umorzeniu w zakresie prac wykonanych w zgodzie z zatwierdzonym projektem budowlanym.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła G. C., zarzucając naruszenie:
- art. 36 a ust. 5 p.b. poprzez błędne zastosowanie, w sytuacji wykonania nowej ściany na granicy z działką nr [...] zgodnie z projektem budowlanym,
- art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. na skutek ich błędnego zastosowania wobec wykonania przez inwestora robót budowlanych zgodnie z projektem zagospodarowania terenu oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,
- § 4 m.p.z.p. poprzez błędne ustalenie, że Inwestor naruszył określone w uchwale zasady lokalizowania ściany budynku,
- art. 7, 77 i 107 k.p.a. poprzez niewyczerpujące przeprowadzenie postępowania dowodowego i ustalenie, że doszło do naruszenia granicy – w sytuacji, gdy nie przeprowadzono żadnych pomiarów geodezyjnych i nie uwzględniono słusznego interesu Inwestora,
- art. 7a k.p.a. poprzez jego niezastosowania i nierozstrzygnięcie na korzyść Inwestora wątpliwości co do normy prawnej zawartej w art. 36a ust. 5 pkt 1 p.b.,
- art. 89 k.p.a. na skutek niezastosowania.
G. C. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji, wskazując w uzasadnieniu, że w marcu 2022r. doszło do wznowienia znaków granicznych, a organ I instancji posłużył się pomiarami z Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego sprzed wznowienia granic. Prawidłowe ustalenie, czy doszło do przekroczenia granicy z działką nr [...] wymagałoby, zdaniem Inwestora, nowych pomiarów budynku i uwzględnienia wyników wznowienia znaków granicznych.
Po rozpoznaniu odwołania WINB wydał decyzję opisaną na wstępie. W jej uzasadnieniu wyjaśnił, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza jednoznacznie, że Inwestor podczas realizacji inwestycji (przebudowy i rozbudowy budynku Urzędu Gminy) przekroczył granicę z działką nr [...], a wykonanie w tym zakresie robót budowlanych prawidłowo zostało zakwalifikowane jako istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowalnego w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 1 p.b. W tej sytuacji, w ocenie WINB, postępowanie naprawcze należało przeprowadzić z zastosowaniem art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. WINB stwierdził bowiem, że zakres nałożonych na G. C. obowiązków w zakresie wykonania robót budowalnych wymaga sporządzenia projektu budowlanego albowiem mają one znacznie ingerować w substancję budowlaną. Organ odwoławczy podniósł także , że PINB nie ustalił i nie wyjaśnił, czy wykonanie nakazanych robót budowlanych (rozbiórki ściany i jej odbudowanie) jest w ogóle możliwe, a także czy Inwestor rzeczywiście zakończył roboty i dokonał zgłoszenia zakończenia robót, ewentualnie czy wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku (tu organ wskazał na uprzedni obowiązek wydania postanowienia o wstrzymaniu robót – art. 50 ust. 1 p.b.).
WINB nakazał organowi I instancji, przy ponownym rozpoznaniu: uzupełnić materiał dowodowy poprzez przeprowadzenie dodatkowych dowodów np. w postaci przesłuchania świadków na okoliczność realizacji przedmiotowej inwestycji, a następnie dokonać ponownej analizy zebranego materiału dowodowego pod kątem odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego i przeprowadzić postępowanie naprawcze obejmujące roboty budowlane wykonane w warunkach istotnych odstępstw od projektu budowlanego. WINB uznał następnie, że obowiązkiem organu I instancji będzie wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. i podjęcie dalszych czynności przewidzianych prawem budowlanym (art. 51 ust. 1 pkt 4 p.b.).
W sprzeciwie wniesionym od powyższego rozstrzygnięcia G. C. zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie pomimo braku przesłanek do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.
Z uzasadnienia sprzeciwu wynika, że Gmina kwestionuje ustalenie organów co do wykonania odbudowy ściany budynku z naruszeniem granicy z działką nr [...]. Gmina podtrzymała argumenty powoływane w odwołaniu i wyraziła przekonanie, że inwestycja została zrealizowana zgodnie z projektem budowlanym, a spór co do przebiegu granicy ujawnił się dopiero po wybudowaniu budynku i ma charakter cywilnoprawny. Zdaniem Gminy postępowanie administracyjne prowadzone przed organem I instancji powinno zakończyć się jego umorzeniem z uwagi na to, że sprawa jest z dziedziny stosunków sąsiedzkich objętych regulacją prawa cywilnego.
W odpowiedzi na sprzeciw WINB wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje.
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. W przypadku sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego zakres rozpoznania sprawy przez sąd oraz zakres stosowanych środków jest ograniczony. Z kolei na podstawie art. 64a p.p.s.a. od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw od decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju. Jego zakres przedmiotowy jest bowiem ograniczony do kontroli tylko jednej kategorii ostatecznych decyzji organu odwoławczego. Stosownie do treści art. 64e p.p.s.a. kontrola ta obejmuje tylko ocenę zaistnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151 a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Sprzeciw uruchamia postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej, ale jej przedmiotem jest sprawa administracyjna procesowa, a właściwie nierozstrzygnięta sprawa indywidualna, w której doszło jedynie do wyczerpania toku instancji w rozumieniu procesowym. Podkreślenia wymaga, że decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje bowiem stosunku materialnoprawnego, stanowi przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie przed sądem administracyjnym postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych.
Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza w istocie konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15 - wszystkie przytaczane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając to na uwadze powtórzenia wymaga, że w poddanej kontroli sądowej sprawie przedmiot zaskarżenia stanowi decyzja kasatoryjna organu drugoinstancyjnego, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw wniesiony przez Skarżącą, na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a., podlegał rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, a w myśl art. 64b § 1 p.p.s.a. odpowiednie zastosowanie znajdował do niego przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. Zakres kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie wynikał natomiast z art. 64e p.p.s.a, zgodnie z którym sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten został przytoczony przez autora sprzeciwu jako naruszony przez organ odwoławczy, stanowiąc zarazem uczyniony temu organowi zarzut. Wskazania zatem wymaga, że sprzeciw jest środkiem prawnym służącym wyłącznie skontrolowaniu, czy uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania znajduje uzasadnienie w treści art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola decyzji objętej sprzeciwem, dokonywana przez sąd administracyjny, ma charakter formalny i w porównaniu z zakresem kontroli w odniesieniu do decyzji objętej skargą jest ograniczona jedynie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Zasadniczo Sąd, co pominął autor sprzeciwu, nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., ocenia jedynie, czy zaistniały przesłanki uprawniające do wydania tej decyzji. Niemniej jednak, jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. Tym samym w ramach niniejszej sprawy sąd może badać decyzję odwoławczą tylko przez pryzmat zasadności uchylenia drugiej decyzji organu pierwszej instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (art. 151a § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dla zastosowania przywołanego przepisu niezbędne jest zatem kumulatywne wystąpienie dwóch przesłanek, bowiem wydanie tego rodzaju decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że: po pierwsze – zaskarżona (w odwołaniu) decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a po drugie – konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Jednocześnie Sąd podkreśla, że art. 138 § 2 k.p.a. winien być wykładany łącznie z art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przy czym zakres ten nie może naruszać zasady dwuinstancyjności. Wydanie zatem w sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnione jest wówczas, gdy do jej rozstrzygnięcia nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 k.p.a.
Mając na względzie powyższe, w ramach niniejszej sprawy administracyjnej Sąd mógł badać decyzję drugoinstancyjną wyłącznie przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że ustalenia organu odwoławczego, co do wystąpienia przesłanek do wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym są trafne.
W zaistniałym stanie faktycznym podkreślenia wymaga, że przedmiotem obecnie zaskarżonego rozstrzygnięcia jest nałożenie na inwestora obowiązku wykonania robót budowlanych i wykonania określonych czynności celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Przy czym organy nadzoru budowlanego obu instancji zgodnie ustaliły, że Inwestor wykonał część prac budowlanych w odstępstwie od zatwierdzonego projektu budowlanego (rozbiórka ściany bocznej i jej odbudowa), które zostały zakwalifikowane jako istotne w rozumieniu art. 36 a ust. 5 pkt 1 p.b. WINB zakwestionował jednak tryb usuwania stwierdzonych naruszeń prawa budowlanego zastosowany przez organ I instancji. WINB uznał bowiem, że ustalenie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego wymaga nałożenia na Inwestora obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.
Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z art. 50 ust. 1 p.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:
1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub
2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub
3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub
4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.
Stosownie do art. 51 ust. 1 p.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:
1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo
2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo
3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 51 ust. 4 p.b.). W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. (art. 51 ust. 5 p.b.). Zgodnie przy tym z art. 51 ust. 7 p.b., przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.
Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji, w ramach jakie uzasadnia instytucja sprzeciwu, stwierdzić należy, że wskazane przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji okoliczności uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem w światle przedstawionej przez organ odwoławczy argumentacji decyzja PINB z [...] czerwca 2023r. została wydana z naruszeniem ww. art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Organ I instancji uznał, że doprowadzenia zrealizowanych przez Skarżącą robót budowlanych nie wymaga sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, wystraczające będzie natomiast nakazanie wykonania prac rozbiórkowych dotyczących ściany bocznej budynku oraz jej odbudowania. WINB uznał natomiast, że zakres robót budowlanych koniecznych do zrealizowania (celem doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem) pewien zostać określony w projekcie budowlanym.
W ramach koncepcji zaprezentowanej przez WINB za trafną należy uznać konstatację, że w sytuacji dopuszczenia się przez inwestora istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, nałożenie obowiązku sporządzenia zamiennego projektu budowlanego jest obligatoryjne. W takim bowiem przypadku organ nadzoru budowlanego jest władny określić jedynie kierunek działań inwestora, pozostawiając mu przy tym swobodę w zakresie sposobu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Obowiązkiem projektanta jest bowiem opracowanie projektu zamiennego zgodnie z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także w sposób zapewniający doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Projekt budowlany zamienny powinien przy tym uwzględniać zmiany wynikające z wykonanych już robót budowlanych. Obowiązkiem organu jest natomiast sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie objętym regulacją art. 35 ust. 1 p.b., mającą odpowiednie zastosowanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.
Należy też zauważyć, że sam fakt przedłożenia projektu zamiennego nie legalizuje robót budowlanych wykonanych z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę, nakłada jedynie na organ obowiązek oceny projektu i wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego. Dopiero treść przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego stanowić może wyznacznik dalszego postępowania organów nadzoru budowlanego. Natomiast istotne jest to, iż na kolejnym etapie tej procedury organ nadzoru budowanego ocenia zgodność projektu zamiennego i właśnie na tym etapie zatwierdzenia projektu budowlanego zmiennego przedłożonego przez inwestora w wyniku wykonania obowiązków nałożonych na niego decyzją uprzednio wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. może dojść do badania tytułu prawnego inwestora do nieruchomości. Rację ma także WINB, że jeżeli w okolicznościach rozpoznawanej sprawy doszło do zmiany granic (między działką inwestycyjną i działką nr [...]) już po zrealizowaniu przebudowy i rozbudowy budynku Urzędu Gminy (jak sugeruje to Inwestor, wskazując na następcze wznowienie znaków granicznych) to okoliczność ta nie powinna wpływać na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Funkcją postępowania naprawczego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego nie jest bowiem sprawowanie ochrony właściciela działki sąsiedniej przed wkraczaniem w jego sferę praw cywilnych (zob. wyrok NSA z 7 maja 2014 r., II OSK 2894/12). Celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego a nie cywilnego. Kwestie z zakresu prawa własności związane z jego naruszeniem, jak słusznie podniósł w zaskarżonej decyzji WINB, leżą poza zakresem jego właściwości i mogą być dochodzone wyłącznie przed sądem powszechnym.
Z tych względów - w ocenie Sądu – WINB zasadnie przyjął, że ujawniona wadliwość procedowania uniemożliwia mu merytoryczne załatwienie sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Postępowanie odwoławcze jest bowiem postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być uzupełniony, ale jedynie w niezbędnym zakresie – art. 136 k.p.a. i bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania naprawczego. Konieczność sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, jak to przyjął WINB, a następnie przeprowadzenie jego oceny i podjęcie dalszych działań określonych w art. 51 ust. 4 p.b. przekraczałoby granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a. Jednocześnie stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 k.p.a.). W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasatoryjną nie naruszył więc przesłanek ustawowych z art. 138 § 2 k.p.a.
Końcowo należy także wskazać, że Skarżąca kwestionuje zgodne stanowisko organów obu instancji - uznających, że roboty budowlane objęte przedmiotem postępowania wykonane zostały z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Skarżąca podkreśla bowiem, że doszło do wznowienia znaków granicznych po sporządzeniu projektu budowlanego, a zrealizowane prace są zgodne z zatwierdzonym projektem zagospodarowania terenu. Są to oczywiście kwestia istotne, rzutujące na prawidłowość zastosowanego trybu postępowania. Niemniej jednak Sąd nie może się wypowiedzieć co do tej kwestii ze względu na ograniczone ramy procesowe niniejszej sprawy wywołanej sprzeciwem, o czym była mowa na wstępie. Wyrok niniejszy nie może zatem być odczytywany ani jako zaprzeczenie, ani jako potwierdzenie prawidłowości sformułowanych przez organ odwoławczy ocen co do podstaw prowadzenia postępowania naprawczego.
W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw.