II SA/Bd 1145/22

II SA/Bd 1145/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-05-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Bortkiewicz
Mariusz Pawełczak
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2373
art. 66 ust. 1 pkt 4 i 8 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 maja 2023 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), na podstawie art. 59 ust. 1, art. 66 ust. 1, art. 74 ust. 1, art. 71 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 77 ust. 1 pkt 1 – 4, art. 80 ust. 1, art. 82 i art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2373 ze zm. - zwanej dalej: "u.i.o.ś" lub "ustawą środowiskową") zaskarżoną decyzją z [...] października 2022 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy R. z [...] grudnia 2021 r. odmawiającą wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie kompleksu budynków inwentarskich wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną przeznaczoną do hodowli trzody chlewnej w systemie bezściółkowym w ilości 1901,14 DJP, z zastosowaniem systemu oczyszczania powietrza na działce nr [...] w L. , gmina R..
Powyższa decyzja wydana została w następujących okolicznościach sprawy:
Wnioskiem z [...] maja 2020 r. (uzupełnionym [...] czerwca 2020 r.) P. W. (zwany dalej "Inwestorem") wystąpił do Wójta Gminy R. (zwany dalej "Wójtem") o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia. Wniosek, na wezwanie organu, został uzupełniony m.in. o raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.
W toku postępowania planowane przedsięwzięcie zostało negatywnie zaopiniowane przez Marszałka Województwa K. – P. (postanowienie z [...] lipca 2020 r.).
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ż., po przedstawieniu przez inwestora uzupełnień raportu oddziaływania na środowisko, pismem z [...] sierpnia 2020r. przedstawił stanowisko, iż planowane przedsięwzięcie ze względu na ochronę środowisko i zdrowia ludzi może być zrealizowane po spełnieniu wskazanych w opinii warunków.
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po przedstawieniu przez Inwestora kolejnych uzupełnień raportu o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, postanowieniem z [...] grudnia 2020 r. nr [...] uzgodnił realizację planowanego przedsięwzięcia.
Przedsięwzięcie zostało również uzgodnione przez Dyrektora Z. G. W. w P. (postanowienie z [...] lutego 2021 r. nr [...].AO).
W dalszym postępowaniu na wezwanie organu I instancji Inwestor [...] maja 2021r. przedstawił ujednolicony raport o oddziaływaniu na środowisko. W związku z przedstawieniem ujednoliconego raportu Wójt wystąpił do organów współdziałających prosząc o weryfikację ich opinii i uzgodnień na podstawie załączonego ujednoliconego raportu.
W rezultacie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ż. w piśmie z [...] lipca 2021 r. nr [...] wydał pozytywną opinię dla planowanej inwestycji, określając jednocześnie warunki jej realizacji.
Marszałek Województwa K. – P. w piśmie z [...] lipca 2021 r. nr [...] podtrzymał swoją negatywną opinię wyrażoną [...] lipca 2020 r.
Dyrektor Regionalnego Z. G. W. Wód [...] w P. w piśmie z [...] lipca 2021 r. podtrzymał swoje pozytywne stanowisko, zawarte uprzednio w postanowieniu z [...] lutego 2021 r.
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B., po dokonanych wezwaniach do uzupełnienia akt sprawy o niezbędne wyjaśnienia, postanowieniem z [...] października 2021 r. nr [...] uzgodnił realizację planowanego przedsięwzięcia określając jego warunki.
W wyniku powyższego postępowania Wójt decyzją z [...] grudnia 2021 r. nr [...] odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia.
W rezultacie rozpatrzenia złożonego przez Inwestora odwołania Kolegium decyzją z [...] marca 2022r. nr [...] uchyliło decyzję Wójta i przekazało. mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Po rozpoznaniu sprzeciwu S. L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z w dniu 28 czerwca 2022 r. sygn. II SA/Bd 419/22 uchylił decyzję Kolegium z [...] marca 2022 r.
Sąd wskazał, że organ odwoławczy nie wykazał zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a.") skutkujących koniecznością wydania decyzji kasacyjnej. Zdaniem Sądu Kolegium z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. lakonicznie wskazało na konieczność ponownego uzyskania stanowiska organów współdziałających jako na podstawę wydania decyzji kasacyjnej. Sąd podkreślił, że Kolegium formułując wątpliwości co do aktualności uzgodnień i opinii nie wskazało na zmiany stanu prawnego, które w jego ocenie miałyby wpływ na dokonaną przez organy współdziałające analizę przedsięwzięcia z punktu widzenia wymagań ochrony środowiska i wymagań sanitarnych. Sąd zauważył, że z uzasadnienia zaskarżonej sprzeciwem decyzji nie wynika aby Kolegium dokonało oceny postanowień organów uzgodnieniowych.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy w trybie odwoławczym Kolegium wydało wskazaną na wstępie decyzję z [...] października 2022 r. utrzymując w mocy decyzję Wójta z [...] grudnia 2021 r. odmawiającą wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Kolegium podniosło, że planowane przedsięwzięcie zostało zaliczone, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 51 lit b oraz § 3 ust. 1 pkt 37 lit. i pkt 54 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. poz. 1839), do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.
Kolegium wskazało również, że Wójt, kierując się m.in. zasadą przezorności, stanowiącą zasadę prawa unijnego, iż należy wszelkie prawdopodobieństwa wystąpienia negatywnych skutków traktować tak, jak pewność ich wystąpienia, decyzją z [...] grudnia 2021 r. odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu decyzji Wójta wskazał m.in. że nie podziela w pełni stanowiska jakie otrzymał od organów współdziałających w postępowaniu, które pozytywnie zaopiniowały i uzgodniły planowaną inwestycję, bowiem jego zdaniem eksploatacja przedsięwzięcia w proponowanym kształcie nie uwzględnia w pełni aspektu zdrowia i jakości życia okolicznych mieszkańców.
Kolegium stwierdziło, że w złożonym odwołaniu Inwestor zarzucił Wójtowi, że zaniechał zebrania w sposób wyczerpujący i właściwego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Odwołujący podniósł, ze Wójt nie zwrócił się do Inwestora o wyjaśnienie wątpliwości, które m.in. stanowiły podstawę merytoryczną wydania negatywnej decyzji środowiskowej dla Inwestora. Zdaniem Odwołującego Wójt wydał decyzję odmowną opierając się wyłącznie na własnych przypuszczeniach lub domniemaniach niepopartych jakimikolwiek dowodami, co było zgodne ze stanowiskiem protestujących mieszkańców i innych podmiotów, choć z utrwalonego orzecznictwa jednoznacznie wynika, że protesty społeczne nie mogą być przyczyną odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Kolegium wskazało, że działając w trybie odwoławczym, po analizie m.in. kontrraportu z [...] czerwca 2022 r., sporządzonego przez dr. n. biol. Anicentę Bubak, zatytułowanego: "Opinia w sprawie wpływu planowanej inwestycji na środowisko oraz zdrowie ludzi dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa kompleksu budynków inwentarskich wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną przeznaczoną do hodowli trzody chlewnej w systemie bezściółkowym, z zastosowaniem systemu oczyszczania powietrza na działce nr [...] W L., gmina R." oraz uwzględniając wytyczne WSA w Bydgoszczy, zawarte w wyroku z 28 czerwca 2022 r. sygn. akt: ll SA/Bd 419/22, uznało, że odwołanie jest nieuzasadnione, ponieważ zaskarżona decyzja co do zasady odpowiada prawu.
Kolegium podniosło, że zarzuty wobec raportu o oddziaływaniu na środowisko nie mogą być gołosłowne, lecz powinny być poparte np. inną ekspertyza (tzw. kontrraportem), która w sposób udokumentowany wskazałaby na wady raportu. W przypadku zaś kwestionowania przez stronę ustaleń zawartych w raporcie, to na niej ciąży obowiązek przedstawienia równie fachowego opracowania, które podważy wiarygodność raportu. W ocenie Kolegium Stowarzyszenie N. R. R. W.i L. "L." spełniło powyższe wymogi przedstawiając kontrraport sporządzony przez dr. n. biol. Anicentę Bubak, odnoszący się do wszystkich punktów ujednoliconego raportu przedłożonego przez Inwestora. Wśród 70 wniosków wynikających z kontrraportu, zdaniem Kolegium większość jest uzasadnionych i właściwie udokumentowanych, choć niektóre z nich nie odpowiadają rzeczywistemu stanowi rzeczy. Tytułem przykładu Kolegium wskazało, powołując się na dane z fachowej literatury, że odnośnie wniosku nr [...] autorka kontrraportu zawyżyła liczbę prosiąt na lochę w miocie.
Z kolei w ocenie Kolegium w kontrraporcie słusznie wskazano takie błędy formalne raportu jak: brak opisu przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia uwzględniającego dostępne informacje o środowisku oraz wiedzę naukowa – co stanowi brak formalny stosownie do art. 66 ust. 1 pkt 4 u.i.o.ś. czy też brak przedstawienia w raporcie bezpośrednich, pośrednich, wtórnych skumulowanych, krótko-, średnio- i długoterminowych, stałych i chwilowych oddziaływań na środowisko oraz emisji – o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 8 u.i.o.ś.
Analiza kontrraportu, sformułowanych wniosków oraz dokonanych przez jego autorkę obliczeń, zdaniem Kolegium, pozwoliła potwierdzić m.in., iż w raporcie została faktycznie zaniżona liczba loch prośnych, że nie można w pełni ustalić poprawnej i maksymalnej obsady planowanych obiektów z uwagi na brak wskazania wielkości powierzchni hodowlanych w każdym z budynków, że znacznie zaniżono zaplanowane zużycie wody do pojenia zwierząt na fermie, że nie przeprowadzono we właściwy sposób oceny oddziaływań skumulowanych, którą ograniczono do obory na działce [...], obręb L., należącej do Inwestora, ze nie oceniono w sposób prawidłowy rozprzestrzeniania się odorów, których źródłem będzie planowana inwestycja, w tym nie oszacowano emisji ze zbiorników do przechowywania gnojowicy.
Kolegium w kontekście wniosków wynikających z kontrraportu, popartych odpowiednimi obliczeniami, za nieuzasadniony uznało zarzut odwołującego Inwestora wskazującego, że Wójt wydał decyzję odmowną opierając się wyłącznie na własnych przypuszczeniach lub domniemaniach niepopartych jakimikolwiek dowodami.
Za nieistotną prawnie uznało natomiast Kolegium argumentację Wójta wskazującą na przystąpienie przez Radę Gminy do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi L. - część wschodnia, w którego projekcie tego znalazły się uregulowania zakazujące prowadzenia przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Kolegium zwróciło uwagę, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi obowiązującego prawa, zaś żaden obowiązujący przepis prawa regulujący problematykę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, w szczególności zaś art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. nie nakazuje organowi administracji brać pod uwagę przy wydawaniu tej decyzji także uregulowań zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania
Kolegium zaznaczyło, ze decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma dostarczyć wiążących informacji dla organów orzekających na kolejnym etapie realizacji inwestycji celem skonkretyzowania wymagań ochrony środowiska. Organ orzekający o środowiskowych uwarunkowaniach danego przedsięwzięcia ma więc obowiązek kierować się wynikającą z art. 6 Prawa ochrony środowiska zasadą przezorności, obligującą do przewidzenia wszystkich skutków ingerencji w środowisko na etapie realizacji i eksploatacji planowanej inwestycji. Dlatego tak ważną rzeczą jest to, aby organ administracji dokonał rzetelnej, wnikliwej i wszechstronnej oceny raportu przy zachowaniu wszystkich obowiązujących reguł dowodowych. Kolegium podkreśliło, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko stanowi kluczowy dowód w sprawach dotyczących ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla danego przedsięwzięcia. Raport winien być rzetelny, spójny oraz wolny od niejasności i nieścisłości. Ewentualny brak dostatecznego odniesienia się do istotnych kwestii oznacza, iż raport w tym zakresie może zostać uznany za niespełniający wymogów ustawowych. W ocenie Kolegium raport w wersji ujednoliconej nie spełnia wymagań określonych w art. 66 ust. 1 u.i.o.ś. Wobec tego Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że zasadnym jest zastosowanie zasady przezorności i odmówienie wyrażenia zgody na realizację działań, których skutki są niepewne, niejasne, wątpliwe lub ryzykowne.
Kolegium wskazało również, że według zasady przezorności dopuszczalne jest ograniczenie bądź zakaz prowadzenia działalności mogącej spowodować negatywne oddziaływanie na środowisko oraz zdrowie i życie ludzi także w sytuacji, gdy ta możliwość nie została jeszcze w pełni dowiedziona i wykazana z uwagi np. na brak norm dotyczących oddziaływań odorowych. Zasada ta przewiduje bezwzględny obowiązek zapobiegania wszelkim potencjalnym zagrożeniom związanym z oddziaływaniem odorów na zdrowie i życie ludzi poniżej poziomu, od którego należy już liczyć się z prawdopodobieństwem ich wystąpienia, wykorzystując w tym celu rozwiązania technologiczne i techniczne, które muszą być oczywiście znane organowi ustalającemu środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia oraz organowi uzgadniającemu. Organ, ustalając środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, w ramach którego elementem istotnym jest oddziaływanie odorów, nie może dysponować ograniczoną wiedzą na temat oddziaływania odorów tylko z tego powodu, że brak jest odpowiednich norm chroniących życie i zdrowie ludzi przed oddziaływaniem odorów. Kolegium wskazując na rygoryzm zasady przezorności, która nakazuje podjęcie wszelkich możliwych środków zapobiegawczych w celu eliminowania potencjalnych zagrożeń dla środowiska, zaznaczyło, że zasada ta nie może być stosowana w sposób bezre?eksyjny i mechaniczny, zwłaszcza, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia podejmowana jest najczęściej w sytuacji kon?iktowej i nie jest to decyzja uznaniowa, lecz związana. Organ wydając taką decyzję musi zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej sprawiedliwie rozważyć zarówno interes społeczny, jak i słuszny indywidualny interes inwestora (art. 7 K.p.a.).
Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 września 2020 r., sygn. akt: IV SA/Wa 2720/19, LEX nr 3067921, stwierdzenie nadmierności wpływu emisji odorowych, oceniane przez pryzmat fundamentalnych dla prawa ochrony środowiska zasad prewencji oraz przezorności (art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 z póżn. zm. oraz art. 191 ust. 1 i 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), może uzasadniać odmowę ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia.
W skardze do sądu administracyjnego P. W. wniósł o uchylenie powyższej decyzji Kolegium.
Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił:
1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. art. 71 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 80 ust. 1 ustawy środowiskowej przez odmowę ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia, pomimo że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwalał na stwierdzenie, że planowane przedsięwzięcie spełniać będzie obowiązujące standardy jakości środowiska, a ponadto organy współdziałające w sprawie pozytywnie uzgodniły warunki realizacji planowanego przedsięwzięcia, zaś obszar przeznaczony pod planowana inwestycję nie został objęty planem zagospodarowania przestrzennego;
2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 66 ust. 1 pkt 4 ustawy środowiskowej poprzez przyjęcie, iż raport przedstawiony przez wnioskodawcę obarczony jest brakami formalnymi w postaci braku opisu przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia, czy też w postaci braku przedstawienia bezpośrednich, pośrednich, wtórnych, skumulowanych, krótko-, średnio- i długoterminowych, stałych i chwilowych oddziaływań na środowisko oraz emisji, podczas gdy w toku postępowania, wnioskodawca nie był wzywany przez organy do uzupełnienia jakichkolwiek braków przedłożonego raportu, a wskazane okoliczności ujęte zostały jedynie w kontrraporcie, w którym sam organ upatrywał nieścisłości, co stoi na przeszkodzie uznania go za wiarygodny, podczas gdy raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przedłożony przez inwestora zawierał wszystkie elementy wskazane w art. 66 ust. 1 ustawy środowiskowej, co skutkowało bezpodstawnym utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji,
3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji merytorycznej na podstawie kontrdowodu przedstawionego dopiero na etapie postępowania odwoławczego, w sytuacji gdy istniały podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej;
4) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 2 k.p.a., poprzez brak wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy podczas gdy organ I instancji naruszył przepisy prawa procesowego w zakresie w jakim, wbrew obowiązkom ustawowym, swoimi czynnościami nie zmierzał do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym do usunięcia wątpliwości, nie ustosunkował się do pozytywnych uzgodnień organów współdziałających, nie wskazał przesłanek dla których odmówił wiarygodności dowodom zebranym w sprawie i przedstawionym przez wnioskodawcę, a także nie wskazał konkretnych przepisów, na podstawie których można wydać decyzję odmawiającą ustalenia środowiskowych uwarunkowań, a także z uwagi na przedłożenie kontrraportu w sprawie dopiero na etapie postepowania odwoławczego, co stanowi podstawę do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji;
5) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § l k.p.a., art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a w szczególności:
- niesłuszne uznanie, że inwestycja będzie negatywnie wpływała na środowisko;
- nieuwzględnienie opinii i uzgodnień wydanych przez organy współdziałające;
- dokonanie wewnętrznie sprzecznych ustaleń polegające na odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji planowanego przedsięwzięcia, podczas gdy organy współdziałające wskazały na brak potencjalnego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, jakie wiążą się z realizacją planowanego przedsięwzięcia;
- niewyjaśnienie w sposób wystarczający zagadnień związanych z ewentualną uciążliwością odorową planowanego przedsięwzięcia, w której organy upatrują podstawy do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji planowanego przedsięwzięcia;
- nieuwzględnienie okoliczności, iż planowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie korzystnym, zaś analizy akustyczne również pozytywnie wskazują na brak uciążliwości przedsięwzięcia w tym zakresie,
- bezpodstawne uznanie, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie jest wyczerpujący, przekonujący i spójny oraz że organ prawidłowo rozważył i ocenił oddziaływania na środowisko, co doprowadziło do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanej inwestycji,
6) naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 6 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie w uzasadnieniu decyzji wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz braku oceny, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie zebranego materiału dowodowego, przede wszystkim przyznanie prymatu kontrraportowi przedstawionemu przez Stowarzyszenie na R. R. Wsi "L." pomimo, że organ sam zauważył nieścisłości w opinii przedstawionej przez Stowarzyszenie, a także organ nie wyjaśnił podstaw przyjęcia możliwości istnienia bezpośrednich, pośrednich, wtórnych, skumulowanych krótko -, średnio - i długoterminowych, stałych i chwilowych oddziaływań na środowisko oraz emisji, które zdaniem organu stanowią braki formalne raportu wnioskodawcy, przy jednoczesnym braku odniesienia się do postanowień przedstawionego raportu,
7) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. przez wydanie decyzji odmownej ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji planowanego przedsięwzięcia w sytuacji gdy organ odwoławczy w ślad za organem I instancji przyjął, iż protesty społeczne oraz oddziaływania odorowe mają istotny wpływ na odmowę ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanej inwestycji i stanowią podstawę do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań, co stoi w sprzeczności z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do organów państwa oraz zasadą przekonywania,
8) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 50 § 1 k.p.a. oraz art. 64 § 2 k.p.a. poprzez brak wezwania inwestora do uzupełnienia raportu oddziaływania na środowisko w ustalonym terminie pomimo stwierdzenia, iż zawiera on braki formalne określone w art. 66 ust 1 pkt 4 ustawy środowiskowej, co uniemożliwiło stronie zajęcie stanowiska w sprawie;
9) naruszenie art. 6 ust. 1 i 2 Prawa ochrony środowiska poprzez niewłaściwe zastosowanie zasad przezorności i prewencji polegające na faktycznym przyjęciu, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy wykluczają one realizację przedsięwzięcia w przypadku wykazania właściwości odorowych przedsięwzięcia, podczas gdy powyższe zasady w realiach sprawy powinny być uwzględnione przy określaniu środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia,
10) naruszenie art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niezastosowanie zasady zrównoważonego rozwoju, polegające na przyjęciu, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy wykluczona jest realizacja przedsięwzięcia, podczas gdy istota zasady zrównoważonego rozwoju jako normy postępowania sprowadza się do nakazu uzgodnienia i wyważenia racji ekonomicznych, społecznych i środowiskowych, a nie bezwzględne zakazywanie realizacji przedsięwzięcia.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.
Kolegium podkreśliło, że Skarżący był powiadamiany w trybie art. 10 § k.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami (powiadomienie odebrał pełnomocnik [...] września 2022 r.). Skarżący miał zatem stworzone możliwości do zapoznania się m.in. z treścią kontrraportu i podjęcia skutecznej obrony przed zarzutami w nim wyrażonymi, ale z takiej możliwości nie skorzystał.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 259; zwanej w skrócie "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd z urzędu. tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa.
Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny czyni to w określonej kolejności. Stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może bowiem eliminować potrzebę ustalania innych wad, co ma niewątpliwy wpływ na racjonalizację działalności kontrolnej sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności Sąd bada ewentualne istnienie wad powodujących nieważność decyzji. Następnie kontroluje przestrzeganie przez organ administracji przepisów o postępowaniu administracyjnym (w zakresie określonym postanowieniami art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a.). Dopiero w ostatniej kolejności kontrolowane jest przestrzeganie przez organy administracyjne norm prawa materialnego (por. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska – " Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 460 – 461).
Dokonując kontroli w powyższy sposób, Sąd nie dostrzegł naruszenia prawa powodującego nieważność zaskarżonych decyzji. Sąd natomiast stwierdził, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd podziela stanowisko Kolegium, że podstawowym dokumentem, na którym opiera się organ wydając decyzję w sprawie, w której inwestor występuje o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Dokument ten jest rodzajem dowodu, któremu prawo materialne przypisuje szczególne wymagania. Raport jest dokumentem, którego prawidłowe sporządzenie wymaga od jego autora określonej wiedzy fachowej i który w efekcie obejmuje tzw. wiadomości specjalne. Mimo że raport nie jest opinią biegłego w technicznoprawnym tego słowa znaczeniu, tj. w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., gdyż jest sporządzany nie na zlecenie organu, lecz inwestora, to raportowi - z uwagi zwłaszcza na jego kompleksowość, fachowość i centralne miejsce w procedurze oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - przypisuje się szczególną moc dowodową (por. wyrok NSA z 24 lutego 2022 r., syg. III OSK 1066/21, LEX nr 3333942).
Raport jest jednym z ważniejszych środków dowodowych w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej, pozostając środkiem dowodowym podlegającym ocenie w świetle pozostałego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, zgodnie z zasadami postępowania dowodowego wspólnymi dla pozostałych dowodów. Dlatego też o zmianach, uzupełnieniach i wyjaśnieniach składanych do raportu należy zawiadamiać każdorazowo uczestników postępowania i szeroką opinię publiczną oraz organy uzgadniające i wyrażające opinię w przedmiocie planowanego przedsięwzięcia zgodnie z dyspozycją art. 77 ust. 1 u.u.i.ś. (por. wyrok WSA w Gdańsku z 30 czerwca 2011 r., II SA/Gd 312/11, LEX nr 898190 oraz K. Gruszecki [w:] Komentarz do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wyd. IV, LEX/el. 2023; punkt 4 komentarza do art. 66).
W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że podważenie treści (ustaleń) raportu może nastąpić, co do zasady, jedynie przez przedstawienie równie kompletnej analizy uwarunkowań przyrodniczych (tzw. kontrraportu), sporządzonej przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą jak autorzy raportu, którego wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności z wnioskami zawartymi w raporcie przedłożonym przez inwestora (wyrok NSA z 12 listopada 2019 r., sygn.. II OSK 3179/17, LEX nr 2755218). Ze względu na powyższe wymogi stawiane kontrraportowi, czyniące go dokumentem o randze równej raportowi – należy uznać, że jego przedstawienie przez stronę postępowania pociąga za sobą obowiązek zawiadomienia uczestników postępowania oraz organów uzgadniających i wyrażających opinię w przedmiocie planowanego przedsięwzięcia zgodnie z dyspozycją art. 77 ust. 1 u.u.i.ś. Takie zawiadomienie jest realizacją wynikającego z art. 8 k.p.a. obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Może także umożliwić organowi realizację wynikającego z art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie. Wobec przedstawienia w sprawie nowego materiału dowodowego o randze równej raportowi trudno bowiem uznać, że organ prowadzący postępowanie może dokonać wyczerpującej oceny całego materiału dowodowego bez uzyskania aktualnego stanowiska organów opiniujących i uzgadniających, które nie miały wcześniejszej możliwości zapoznania się z tym materiałem dowodowym.
Brak przedstawienia kontrraportu organom uzgadniającym i opiniującym oraz powiadomienia inwestora o jego przedłożeniu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy uzgadniające i opiniujące, jak też inwestor mogli bowiem wskazać na takie istotne braki w treści kontrraportu, które mogły podważyć skutek przedstawienia kontrraportu w postaci podważenia treści raportu.
Należy zauważyć, że w przedmiotowej sprawie Wójt przedstawił organom opiniującym i uzgadniającym, już po dokonanych uzgodnieniach i wydanych opiniach, tekst jednolity raportu, tj tekst po uzupełnieniach, z którymi organy wcześniej nie zapoznały się.
Powyższe uchybienie należy zatem uznać za naruszenie przez Kolegium art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Słuszny jest zarzut skargi, że Kolegium dopiero na etapie postępowania odwoławczego wytknęło braki w raporcie w postaci braku opisu przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia (art. 66 ust. 1 pkt 4 u.o.i.ś.) czy też w postaci braku przedstawienia bezpośrednich, pośrednich, wtórnych, skumulowanych, krótko -, średnio- i długoterminowych, stałych i chwilowych oddziaływań na środowisko oraz emisji (art. 66 ust. 1 pkt 8 u.o.i.ś.), podczas gdy w toku postępowania, Wnioskodawca, stosownie do art. 64 § 2 k.p.a., nie był wzywany przez organy do uzupełnienia braków przedłożonego raportu w tym zakresie.
Brak uprzedniego wezwania odnośnie uzupełnienia powyższych zagadnień a następnie sformułowanie w decyzji odmownej, jako jednego z głównych zarzutów, braków raportu w ww. zakresie stanowiło swoistego rodzaju zaskoczenie inwestora, naruszające wynikającą z art. 8 § 1 k.p.a. zasadę budzenia zaufania stron postępowania do organów postępowanie prowadzących (por. wyrok WSA w Białymstoku z 12 listopada 2021 r., II SA/Bk 738/21, LEX nr 3274309).
W tym także zakresie doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania (art. 8 i art. 64 2 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 4 i 8 u.o.i.ś.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uzyskanie od inwestora uzupełnienia raportu.
Należy ponadto zauważyć, że rozstrzygnięcie Kolegium jest niezgodne z przedstawionymi w sprawie opiniami i uzgodnieniami.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że pozytywne uzgodnienia ze strony organów współdziałających (RDOŚ, PPIS) nie są wiążące dla organu określającego środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Pozytywne uzgodnienie nie obliguje organu do wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w sytuacji, gdy organ z uzasadnionych przyczyn nie akceptuje któregokolwiek z istotnych ustaleń lub warunków określonych w postanowieniu organu uzgadniającego. Organ, wydając decyzję odmowną, powinien zatem wykazać wadliwość zajętych pozytywnych stanowisk (opinii, uzgodnień), co wymaga merytorycznego odniesienia się do treści tych dokumentów (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2020 r., II OSK 585/18, LEX nr 2779867, por. także wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 września 2015 r., II SA/Bd 23/15, LEX nr 1852013.). W przedmiotowej sprawie Kolegium poprzestało jedynie na wskazaniu treści opinii i uzgodnień oraz odnotowaniu ich oceny przez Wójta, bez dokonania własnej oceny i wykazania wadliwości pozytywnych stanowisk organów uzgadniających, w szczególności w świetle przedstawionego kontrraportu. Należy zauważyć, że brak oceny opinii i uzgodnień przez Kolegium został wytknięty także w poprzednim wyroku tutejszego Sądu odnoszącym się do przedmiotowej sprawy tj. wyżej wskazanym wyroku z 28 czerwca 2022 r. sygn..II SA/Bd 419/22.
W tym zakresie Kolegium dopuściło się zatem naruszenia wymogu wynikającego z art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. b tiret drugie u.o.i.ś. co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania.
Już powyższe uchybienia skutkują koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Charakter wskazanych wyżej uchybień wskazuje zaś, że ocena merytoryczna decyzji jest przedwczesna, jako że dopiero umożliwienie wypowiedzi Inwestorowi oraz organom uzgadniającym i opiniującym dadzą możliwość wyczerpującego rozpatrzenia i ewentualnego dodatkowego zebrania materiału dowodowego koniecznego do załatwienia sprawy.
Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.
W ponownym postępowaniu organ winien orzec stosownie do powyższego stanowiska Sądu tj. w szczególności po umożliwieniu zajęcia stanowiska odnośnie kontrraportu Skarżącemu oraz organom opiniującym i uzgadniającym.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu (200 zł).