II SA/Bd 1144/05

II SA/Bd 1144/05 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2006-03-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-11-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Elżbieta Piechowiak /sprawozdawca/
Grażyna Malinowska-Wasik /przewodniczący/
Grzegorz Saniewski
Symbol z opisem
6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA: Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędzia WSA: Renata Owczarzak Asesor WSA: Ewa Kruppik-Świetlicka Protokolant: Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2006r. na rozprawie sprawy ze skargi E. SA na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] 2005r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia corocznych opłat za umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami ruchu drogowego oddala skargę
Uzasadnienie
Pismem z [...] 2005 r. E. SA wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy F. z [...] 2004 r. nr [...] udzielającej wnioskodawcy zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami ruchu drogowego, w części dotyczącej ustalenia corocznych opłat w latach następnych za umieszczenie tych urządzeń. W uzasadnieniu wskazano, że ustalenie wskazanej decyzji dotyczące opłaty rocznej za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej obejmujące lata następujące po roku, w którym faktycznie dokonano tego zajęcia, jest niezgodne z art. 40 ust. 9, 40 ust. 5 i 40 ust. 11 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 z późń. zm.) jako wykraczające poza delegację ustawową, a przez to wypełniające przesłanki art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. po rozpoznaniu tego wniosku orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy F. z [...] 2004 r. nr [...] w części dotyczącej ustalenia corocznych opłat w latach następnych za umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami ruchu drogowego. Zdaniem organu, zarówno kwestia wysokości obliczonej opłaty jak i okresu jej obowiązywania, przy uwzględnieniu regulacji art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych została prawidłowo ustalona przez organ orzekający w sprawie, który stosowne ustalenia zawarł nie tylko w samym rozstrzygnięciu lecz także w jej uzasadnieniu uznając, że w latach następnych (po roku 2005) opłata wynosić będzie 260 zł. Powołano się przy tym na znowelizowaną treść ustawy o drogach publicznych (dokonaną ustawą z 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw – Dz.U. Nr 200, poz. 1953), na mocy której zmieniły się zasady naliczania opłat za zajęcie pasa drogowego z dotychczasowego jednorazowego jej wymiaru i uiszczania na uzależniony od okresu, który obejmuje zezwolenie. Jako potwierdzenie prezentowanego stanowiska przywołano wyjaśnienie Ministerstwa Infrastruktury w piśmie z 18 kwietnia 2005 r. nr DP-3-022-21/101/05/D 489989 skierowanym do Prezesa SKO w J. oraz publikacje prasowe na ten temat zawarte w czasopiśmie "Wspólnota" z 19 lutego 2005 r. (str. 43).
Wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy i stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy F. z [...] 2004 r., skarżący zakwestionował rozstrzygnięcie organu II instancji odmawiające stwierdzenia nieważności wskazując, iż oparcie rozstrzygnięcia na treści pisma wyjaśniającego Ministra Infrastruktury i poglądach doktryny jest nieuzasadnione, bowiem kłóci się z literalnym brzmieniem przepisu art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, który nie wskazuje okresu zajęcia pasa drogowego jako czynnika wpływającego na wysokość opłaty. Poza tym zarzucono organowi rozstrzyganie sprawy ponad wniosek strony, ponieważ dotyczył on li tylko umieszczenia określonego urządzenia w pasie drogowym bez wyznaczenia czasu zajęcia, co miałoby np. miejsce w przypadku prowadzenia robót budowlanych. Zwrócono też uwagę na wadliwość decyzji polegającą na umieszczeniu w jej uzasadnieniu części rozstrzygnięcia (osnowy decyzji), wprowadzając przez to niepewność co do wykonalności takiej decyzji.
Decyzją z [...] 2005 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. po ponownym rozpatrzeniu sprawy odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję nr [...] z [...] 2005 r. Zdaniem organu żądanie stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 K.p.a. musi opierać się na stwierdzeniu, że została ona wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując interpretacji tych przesłanek pod kątem ich zastosowania podniesiono, że zgodnie z literalnym brzmieniem art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, ustalenie opłat za zajęcie pasa drogowego, obejmujące także okres następujący po dokonaniu fizycznego zajęcia w celu ułożenia kabla energetycznego, jest w pełni uzasadnione. Wskazano przy tym, że zamieszczenie tego ustalenia w uzasadnieniu decyzji nie może być traktowane jako rażące naruszenie prawa, które nakazywałoby wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności.
W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy E. SA zarzucił naruszenie przepisu art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych poprzez niewłaściwą jego interpretację i wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zdaniem strony skarżącej, na potrzeby wyliczenia wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego bez wpływu pozostaje okres umieszczenia w pasie drogowym określonych urządzeń, prowadząc w ten sposób do uznania, że wysokość ta uzależniona jest wyłącznie od dwóch czynników: liczby zajętych metrów i rocznej stawki opłaty, przy czym zgodnie z art. 40 ust. 8 cyt. ustawy jej wysokość nie może przekroczyć 200 zł. Podobnie jak w odwołaniu tak i w skardze podniesiono, że interpretacja art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych jednoznacznie wskazuje, iż decyzja zezwalająca na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego ma charakter jednorazowy i nie jest ograniczona czasowo, a jeśli pas drogowy jest już zajęty, nie ma podstaw prawnych do ponownego wydania zezwolenia na jego zajęcie. W konsekwencji uznano brak podstaw prawnych dla ustalania opłat za zajęcie pasa drogowego w związku z umieszczeniem w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami ruchu drogowego, które dotyczyłyby lat następujących po faktycznym jednorazowym zajęciu tego pasa.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie uznając, że jej treść nie zawiera żadnych nowych elementów, które dawałyby podstawę do ich uwzględnienia i tym samym zmiany stanowiska zajętego w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Zakres właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego określa art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), który w § 2 stanowi, iż Sąd sprawuje kontrolę zaskarżonych rozstrzygnięć pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Oznacza to, że rozpatrując skargę na decyzję, wydaną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności określonej decyzji, Sąd bada prawidłowość postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia występowania określonych przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności, a następnie, czy ocena właściwego organu administracji odnośnie skutków ustalonego stanu faktycznego i prawnego jest zgodna z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i innych ustaw.
Zawarte w art. 156 § 1 przesłanki zastosowania nadzwyczajnego trybu postępowania, jakim jest stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej określone zostały w sposób enumeratywny. Nie są one oparte na uznaniu, stąd ich ustalenie musi pociągać za sobą stwierdzenie nieważności, chyba że zachodzi sytuacja z art. 156 § 2 K.p.a. Z uwagi jednak na fakt, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych konstytuowanej przez art. 16 § 1 K.p.a., może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 1983 r., II SA 581/83, Prob. Praw. 1984, nr 10, s. 28 (z uzasadnienia): "Stwierdzenie nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1K.p.a."). Zasadne przy tym jest odwołanie się do teorii gradacji wad decyzji administracyjnej i odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność, od takich wad, które powodują – przez samo swoje istnienie (skutki) nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję. Stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi do eliminacji z obrotu prawnego decyzji zawierających wady o szczególnie dużym charakterze gatunkowym. Zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej lub wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, pomimo wynikającej z tych sformułowań ich nieostrości, prowadzi do konieczności stwierdzenia istnienia kwalifikowanej wady określonego aktu administracyjnego. Organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji rozpatruje tę sprawę w granicach wyznaczonych art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., Oznacza, że istotą tego postępowania jest jedynie ustalenie, czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Na tle ustalonych bezspornie okoliczności faktycznych sprawy oraz mającego do nich zastosowanie stanu prawnego, nie sposób dopatrzeć się zaistnienia określonych powyżej wad zaskarżonej decyzji. Jak wynika bowiem z ustalonego przez doktrynę i orzecznictwo stanowiska, decyzja wydana bez podstawy prawnej ma miejsce wtedy, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." Warszawa 2004r. str. 724). Tymczasem decyzja Wójta Gminy F. z [...] 2004 r. nr [...] udzielająca wnioskodawcy zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami ruchu drogowego zawiera szczegółowe i pełne przywołanie podstawy prawnej, która dawała temu organowi legitymację do rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej.
Podstawę taką dawały wymienione w jej części wstępnej przepisy art. 39 ust. 3, 40 ust. 1, 2, 3 i 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. 2000 r. nr 71, poz. 838; ze zm.), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określania warunków udzielanych zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. nr 140, poz. 1481) oraz uchwała nr [...] Rady Gminy F. z dnia [...] 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. [...] z 2004 r., nr 91, poz. 1597)
Przechodząc do zarzutów naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego to należy podnieść, że dla stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest wystarczające bezsporne ustalenie, że doszło do naruszenia podstawy prawnej decyzji administracyjnej, lecz niezbędna jest również ocena tego naruszenia jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy. Skoro zatem weryfikacja decyzji Wójta Gminy Fabianki odbywała się w trybie nadzwyczajnym, to tylko wtedy mogłaby zostać wzruszona, gdyby zarzucane naruszenia przepisów miały charakter rażący.
W orzecznictwie NSA ugruntował się pogląd, że oczywisty charakter naruszenia prawa jest warunkiem koniecznym, ale nie wystarczającym do uznania naruszenia prawa za rażące. Za "rażące" uznać należy takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok NSA z dnia 04.11.1994 r., IV SA 1176/94, publ. ONSA 1997/2/9). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 czerwca 1999 r. (III SA 5540/98) stwierdził też, że "o rażącym charakterze naruszenia prawa można mówić wówczas, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu wskazuje na istnienie sprzeczności. Jest to zatem naruszenie oczywiste, dostrzegalne "na pierwszy rzut oka".
W pełni podzielając wyżej przytoczone stanowisko NSA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdza, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, decyzji Wójta Gminy F. z [...] 2004 r. udzielającej wnioskodawcy zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami ruchu drogowego nie można postawić zarzutu rażącego naruszenia prawa. Oczywiście trafnym co do zasady jest wyrażony przez skarżącą Spółkę pogląd, że brak podstaw prawnych decyzji należy zakwalifikować jako rażące charakterze naruszenie prawa, tyle że w żadnym wypadku nie można uznać, iż taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Należy jednak zgodzić się z oceną Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., iż należy oddzielić przypadki naruszenia prawa spowodowanego błędną wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem od rażącego naruszenia prawa, którym może być np. oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią przepisu, czy też powstanie skutków naruszenia prawa, niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.
Zgodnie z art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2004 nr 204, poz. 2086) ustawodawca przewiduje wydawanie czterech rodzajów zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, w zależności od celu zajęcia. Zezwolenie może między innymi dotyczyć prowadzenia robót w pasie drogowym (pkt 1) oraz umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej nie związanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego
W ustępach 4 – 6 wymienionego artykułu podano sposób ustalania opłaty za poszczególne rodzaje zajęcia pasa drogowego, adekwatne do udzielanych zezwoleń. W art. 40 ust. 4 za zajęcie pasa w celu prowadzenia robót przewidziano opłatę będącą iloczynem trzech elementów – zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za 1 m² powierzchni i liczby dni wynajmowania pasa drogowego. Podobne rozwiązanie w zakresie opłaty zawiera art. 40 ust. 6 w odniesieniu do zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz ruchem. Odmiennie od powyższych regulacji przewidziano w art. 40 ust. 5 w przypadku zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego urządzeń infrastruktury technicznej, do których między innymi zalicza się ułożenie kabla energetycznego. Według tego przepisu w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia, opłata za zajęcie pasa drogowego stanowi iloczyn zajętej powierzchni oraz rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa, którą to stawkę na podstawie art. 40 ust. 8 dla dróg zarządzanych przez miasto – gminę ustala w drodze uchwały rada miasta – gminy. Powyższy przepis nie uwzględnia zatem okresu zajęcia pasa drogowego – nie przewiduje oprócz wymienionych w nim dwóch elementów, dodatkowo liczby lat, na jaką planowano ułożenie urządzenia. Wydaje się to zrozumiałe, gdyż przy umieszczeniu w pasie drogi urządzeń infrastruktury, m. in. kabla energetycznego, z reguły nie sposób z góry wskazać, jak długo urządzenia te będą tam pozostawały. Co do zasady należy przyjąć, że tego rodzaju urządzeń nie umieszcza się w drodze, zakładając z góry, iż po jakimś czasie zostaną z niej wydobyte. Jakkolwiek w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. nr 140, poz. 1481) w § 1 ust. 2 pkt 4 wskazuje się na powinność podawania we wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego planowanego okresu zajęcia, to mając na uwadze treść art. 40 ust. 5 ustawy należy przyjąć, że przez "planowany okres" trzeba rozumieć zarówno okres zamknięty w ścisłych ramach czasowych, jakim jest np. okres prowadzenia robót w pasie drogowym, jak i okres nieoznaczony, to jest taki, którego końcowej daty w momencie składania wniosku i wydawania decyzji nikt nie jest w stanie wymienić. Podobnie należy interpretować § 2 ust. 1 pkt 5 cytowanego rozporządzenia, w zakresie obowiązku wskazania w decyzji daty zajęcia pasa drogowego. Wreszcie gdyby zamiarem ustawodawcy było nakładanie jedną decyzją opłat na dalsze lata, to wyraźnie by to unormował. Odmienną regulację, nie mającą znaczenia w stanie faktycznym niniejszej sprawy wprowadziła dopiero nowelizacja ustawy o drogach publicznych, obowiązująca od 4 października 2005 r. (Dz. U. 2005 r. nr 179, poz. 1486).
Jeżeli zaś chodzi o kwestię poprawności decyzji pod kątem prawidłowej jej budowy, opartej na art. 107 § 1, 2 i 3 K.p.a. to stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej umieszczenie w uzasadnieniu decyzji wadliwej informacji o tym, że w latach następnych opłata wynosi 260zł, to jednak nie może być potraktowane jako rażące naruszenie prawa, które skutkować powinno wyeliminowaniem rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Istotą decyzji jest rozstrzygnięcie, które przesądza o udzielonym stronie uprawnieniu, względnie nałożeniu obowiązku. W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie o nałożeniu na stronę skarżącą obowiązku uiszczenia określonej opłaty z tytułu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń zawarte jest w sentencji decyzji Wójta Gminy Fabianki z 14 września 2004 r. Rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji, tzw. osnowa decyzji wyznacza, jaki obowiązek będzie egzekwowany od jej adresata, w przypadku braku dobrowolnego wykonania. W tytule wykonawczym wystawionym w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2005 r., Nr 229, poz. 1954) wymienia się bowiem treść obowiązku wskazanego w rozstrzygnięciu. Uzasadnienie decyzji nie może być podstawą egzekucji, nie wynikają z niego dla strony żadne prawa ani żadne obowiązki. Uzasadnienie – to jedynie wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji i winno być sporządzone zgodnie z wymaganiami wynikającymi z art. 107 K.p.a. W świetle przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji bez znaczenia jest więc okoliczność, iż w części decyzji z dnia 14 września 2006 r. zawierającej uzasadnienie, zamieszczona została informacja stanowiąca w swej istocie dopiero zapowiedź, że "w latach następnych opłata wynosi 2,60 m² x 100 zł = 260 zł,".
Wobec powyższych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na mocy art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.