II SA/Bd 1136/23

II SA/Bd 1136/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2024-01-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski
Grzegorz Saniewski /przewodniczący sprawozdawca/
Renata Owczarzak
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 71 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi W. S., A. A. na decyzję [...] [...] Inspektora Nadzoru [...] w B. z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego użytkowania budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Powiatowego w B. z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...].WS, 2. zasądza od [...] [...] Inspektora Nadzoru [...] w B. na rzecz W. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz na rzecz A. A. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
K. – P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2023 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] kwietnia 2023 r. nr [...].WS, którą to decyzją PINB umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie użytkowania budynku magazynowo – produkcyjnego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w B. , będącego własnością A. i K. K..
Wskazana decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:
Burmistrz B. decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku hali magazynowo – produkcyjnej z częścią biurowo – socjalną na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w B. . W punkcie 2 decyzji zatytułowanym "warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy" w podpunkt 1) lit. b) wskazano: "funkcja magazynowa – magazyn gotowych elementów stalowych; funkcja produkcyjno – usługowa – wstępny montaż konstrukcji stalowych".
Starosta B. decyzją z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. i K. K. pozwolenia na budowę budynku magazynowo – produkcyjnego z częścią socjalno – biurową na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w B. .
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (zwany dalej "PINB") decyzją z [...] kwietnia 2020 r. nr [...].MS udzielił A. i K. K. pozwolenia na użytkowanie budynku magazynowo – produkcyjnego z częścią socjalno – biurową na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w B. .
Sąd Rejonowy w B. wyrokiem nakazowym z [...] sierpnia 2020 r. (sygn. [...] po rozpoznaniu sprawy K. K., obwinionego o to, że w okresie od [...] maja 2020 r. do [...] czerwca 2020 r. na terenie działki o numerze 125 przy ul. [...] w B. , będąc właścicielem hali magazynowo – produkcyjnej z częścią socjalno – biurową, użytkował ten obiekt wbrew warunkom określonym w punkcie 2 ust. 1 lit. b decyzji o warunkach zabudowy nr [...] wydanej przez Burmistrza [...] dnia [...] lutego 2019 r. poprzez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego z funkcji magazynowej – magazyn gotowych elementów stalowych lub wstępny montaż konstrukcji stalowych na inny sposób użytkowania tj. o czyn z art. 54 kw w zw. z art. 93.9b ustawy Prawo budowlane – uznał obwinionego za winnego popełnienia zarzucanego mu czynu z tym ustaleniem, że stanowi on wykroczenie z art. 93 punkt 9b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Następnie PINB pismem z dnia [...] września 2020 r. powiadomił inwestorów tj. A. i K. K. oraz Skarżące: W. S. i A. A. o wszczęciu postępowania w sprawie użytkowania budynku magazynowo – produkcyjnego zlokalizowanego przy ul. [...] w B. na działce nr [...].
W wyniku przeprowadzonego postępowania PINB decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...].WS, na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, zwanej w skrócie "k.p.a.") umorzył postępowanie w sprawie użytkowania budynku magazynowo – produkcyjnego jako bezprzedmiotowe.
PINB ustalił, że przedmiotowy budynek został wybudowany w oparciu o ww. decyzję – pozwolenia na budowę Starosty [...] z [...] sierpnia 2019 r. znak. WB.6740.8.106.2019. Inwestorom zostało wydane także pozwolenie na użytkowanie (ww. decyzja PINB z [...] kwietnia 2020 r. znak: [...]). Wydanie pozwolenia na użytkowanie zostało poprzedzone kontrolą obowiązkową, w trakcie której nie stwierdzono aby hala miała charakter produkcyjny tylko magazynowy. Na hali nie było żadnych maszyn i urządzeń służących do produkcji tj. wstępnego montażu konstrukcji stalowych. PINB zwrócił uwagę, że taki zapis pojawił się w decyzji Burmistrza [...] z [...] lutego 2019 r. (tj. decyzji o warunkach zabudowy). Organ pierwszej instancji stwierdził jednakże, że nie posiada kompetencji do oceny czy dana inwestycja (zamierzenie budowlane) jest zgodna z zapisami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy. Jest to kompetencja starosty.
W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez W. S., P. S. i A. A. K. – P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego (zwany dalej "WINB") decyzją z [...] marca 2021 r. nr [...].AJ uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.
WINB opisując sprawę wskazał na prowadzone wcześniej przed PINB postępowanie skargowe w sprawie sposobu użytkowania przedmiotowego budynku w zakresie uciążliwego hałasu związanego z działalnością tego zakładu oraz lokalizacji stanowisk postojowych dla samochodów dostawczych (ciężarowych).
WINB wskazał także na znajdujący się w aktach sprawy wyrok Sądu Rejonowego w B. z [...] sierpnia 2020 r. sygn. [...] z którego wynika, że na obwinionego K. K. została nałożona grzywna za to, że w okresie od [...] maja 2020r. do [...] czerwca 2020 r. użytkował przedmiotowy obiekt wbrew warunkom określonym w punkcie 2 ust. 1 lit. b decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Burmistrza [...] [...] lutego 2019 r. WINB zwrócił uwagę, że w aktach sprawy brak jest informacji, czy ww. wyrok jest prawomocny.
WINB podniósł, że organ I instancji nie dokonał porównania rzeczywistego użytkowania budynku magazynowo – produkcyjnego ze sposobem wynikającym z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z [...] sierpnia 2019r.
W świetle powyższego WINB uznał, że sprawa nie jest bezprzedmiotowa, istnieje bowiem przedmiot faktyczny tj. sposób użytkowania ww. budynku, który nie został określony przez PINB. Nie dokonano analizy czy aktualny sposób użytkowania tego obiektu nie narusza przepisów Prawa budowlanego. PINB nie wskazał, czy aktualna działalność prowadzona w ww. budynku nie zmieniła m.in. warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno – sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń.
Wniesiony przez K. K. sprzeciw od decyzji WINB z [...] marca 2021 r. został oddalony wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 28 lipca 2021 r. sygn. II SA/Bd 562/21.
W wyniku ponownego postępowania PINB decyzją z [...] grudnia 2022 r. nakazał inwestorom przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku magazynowo – produkcyjnego z częścią socjalno – biurową, zgodnie z zapisami zawartymi w projekcie budowlanym stanowiącym integralną część decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę. Decyzja ta został jednakże uchylona przez WINB decyzją z [...] lutego 2023 r., a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy PINB wskazaną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2023 r. nr [...].WS umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie użytkowania budynku magazynowo – produkcyjnego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w B. . PINB stwierdził, że inwestor uzyskał pozwolenie na budowę budynku magazynowo – produkcyjnego z częścią socjalno – biurową. W obiekcie nie jest wprawdzie prowadzona jakakolwiek produkcja, natomiast obiekt pełni funkcję magazynową. Obecny sposób użytkowania jest więc zgodnym z tym, który został określony w pozwoleniu na budowę i pozwoleniu na użytkowanie. Ponadto w związku z obecnym sposobem użytkowania obiektu przez [...] S.A. polegającym na magazynowaniu i przeładunku głównie artykułów spożywczych nie doszło do zmiany warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego, powodziowego lub pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno – sanitarnych lub ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń, a co za tym idzie do zmiany sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego.
We wniesionym odwołaniu Skarżące podniosły, że wbrew stanowisku organu I instancji nastąpiła zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu ze względu na znaczne zwiększenie stopnia uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości.
Odwołujące zarzuciły, że kontrola obiektu została przeprowadzona w ciągu dnia tj. wówczas gdy przeznaczenie obiektu ogranicza się do funkcji magazynowej. Tymczasem to w porze nocnej jest prowadzona nieprzewidziana w decyzji o warunkach zabudowy oraz pozwoleniu na budowę działalność handlowo – dystrybucyjna (szczególnie przeładunkowa), wynikająca z przedmiotu działalności [...] Dystrybucja. Z działalnością tą związana jest emisja hałasu oraz organizowanie stanowisk postojowych niezgodnie ze wskazaniami wynikającymi z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Odwołujące podkreśliły, że pozwolenie na budowę dotyczyło budynku magazynowo – produkcyjnego, a nie budynku magazynowo – dystrybucyjnego.
Odwołujące podniosły, że na przedmiotowej nieruchomości zostały zorganizowane miejsca parkingowe niezgodnie z ww. rozporządzeniem oraz pozwoleniem na budowę. Mianowicie zostały zorganizowane stanowiska postojowe dla samochodów dostawczych (w tym ciężarowych, w licznie powyżej 10); stanowiska te znajdują się bezpośrednio przy granicy działki pod oknami sąsiedniego budynku mieszkalnego. Tymczasem zgodnie z § 19 ust. 1 pkt 2 lit. b ww. rozporządzenia odległość stanowisk postojowych od okien budynków mieszkalnych powinna wynosić co najmniej 20 m, a zgodnie z § 19 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia – co najmniej 16 m od granicy działki.
Odwołujące zarzuciły także, że został wybudowany agregat prądotwórczy, który nie był przewidziany w pozwoleniu na budowę jako urządzenie budowlane związane z planowanym obiektem budowlanym.
Zdaniem odwołujących błędnie ponadto określono poziom hałasu związany z użytkowanym obiektem. Prowadzona w obiekcie działalność największą uciążliwość powoduje ze względu na krótkie zdarzenia charakteryzujące się wysokim poziomem ciśnienia akustycznego, powtarzające się w czasie, które należy kwalifikować jako hałas impulsowy. Podczas rozładunku pojazdów ciężarowych w porze nocnej cyklicznie średnio raz na minutę dochodzi do zrzutu towaru/palet, co powoduje krótkie (ok. 1 s) zdarzenie akustyczne, o wysokim poziomie ciśnienia akustycznego. Obliczany poziom emisji hałasu LAeqN powinien być dokonany zgodnie z załącznikiem nr 8 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (t.jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2286). Zasadne jest zatem ponowne przeprowadzenia pomiarów hałasu zgodnie z metodyką referencyjną wykonywania okresowych pomiarów hałasu impulsowego w środowisku, pochodzącego z instalacji lub urządzeń.
W wyniku rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym K. – P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] czerwca 2023 r. utrzymał w mocy decyzję PINB z [...] kwietnia 2023 r.
WINB stwierdził, że przedmiotowy budynek magazynowo – produkcyjny został wybudowany na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2019 r. i jest użytkowany na podstawie decyzji PINB z [...] kwietnia 2020 r. jako magazyn przeładunkowy artykułów spożywczych ?rmy [...] oraz w mniejszej części budynku - elementów stalowych konstrukcyjnych hal przemysłowych przez ?rmę [...]. W tym zakresie WINB wskazał na ustalenia dokonane w toku kontroli przeprowadzonej [...] marca 2022 r. zgodnie z którymi wewnątrz budynku znajdowały się produkty spożywcze firmy [...], napoje alkoholowe. W środku znajdowała się chłodnia, w której umieszczone były artykuły spożywcze. Na dwóch paletach wewnątrz budynku znajdowały się konstrukcje stalowe; nie stwierdzono produkcji konstrukcji stalowych w budynku. W planie zagospodarowania terenu widoczne są 4 doki rozładunkowe, 1 rampa rozładunkowa, 2 miejsca postojowe dla tirów, zgodnie ze stanem faktycznym na dzień kontroli.
WINB podniósł, że zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w skrócie "P.b.") zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczna – budowlanej. Zgodnie zaś z art. 71 ust. 1 P.b. przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (pkt 2), a także podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (pkt 3). Niemniej zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego może być uznana za odpowiadającą de?nicji zawartej w art. 71 ust. 1 P.b. tylko wtedy, gdy zachodzi niebezpieczeństwo, że jej skutkiem może być zagrożenie wartości chronionych przez prawo budowlane. Wówczas bowiem istnieje konstytucyjne uzasadnienie dla ograniczenia prawa własności, polegającego na administracyjnej reglamentacji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Nadmiernym natomiast ograniczeniem prawa własności i co za tym idzie naruszającym konstytucyjną zasadę proporcjonalności, byłoby przyjęcie, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w znaczeniu przyjętym w art. 71 ust. 1 P.b., gdy zmiana ta nie stwarza żadnego zagrożenia wartości chronionych ww. ustawą (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 października 2021 r. II SA/Kr 766/21).
Mając na względzie powyższe WINB, powołując się na pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarny w B. z [...] lipca 2021 r., znak: [...] wskazał, że ów Inspektor [...] maja 2020 r. wydał decyzję nr [...] zatwierdzającą hurtowy magazyn przeładunkowy należący do [...] S.A. zlokalizowany w B. przy ul. [...] do celów związanych z prowadzeniem działalności w zakresie przeładunku, przechowywania i transportu opakowanych jednostkowo środków spożywczych i alkoholu. Z informacji pozyskanych przez Inspektora Sanitarnego, że w budynku nadal prowadzona jest działalność w zakresie hurtowego magazynu przeładunkowego należącego do [...] SA. w rozkładzie pomieszczeń i ich funkcji jak w projekcie budowlanym uzgodnionym pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych przez rzeczoznawcę ds. sanitarno - higienicznych.
WINB wskazał także na pismo Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej z [...] lipca 2021r. znak: [...], w którym Komendant poinformował, że w trakcie czynności kontrolno-rozpoznawczych stwierdzono, że zgodnie z projektem budowlanym "Projekt budowlany budynku magazynowo - produkcyjnego z częścią socjalno-biurową na terenie działki nr [...] położonej przy ul. [...] w B. " w budynku miała być prowadzona działalność polegająca na przygotowywaniu i wstępnym składaniu konstrukcji stalowych tzw. wstępny montaż. Na hali magazynowej składowane miały być poszczególne elementy konstrukcji stalowych i przygotowywane do składania na miejscach budów. Obecnie na terenie obiektu prowadzona jest działalność polegająca na sprzedaży i magazynowaniu towarów (artykułów przemysłowych, spożywczych i napojów alkoholowych). Zgodnie z § 209 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2019r. poz. 1065 ze zm.) obiekt ten nie zmienił swojej klasy?kacji - zaklasy?kowany jest jako budynek produkcyjno - magazynowy. Komendant poinformował równocześnie, że ?rma [...] S.A. [...] Logistyka - najemca terenu wykonał prace budowlane w celu dostosowania obiektu pod potrzeby prowadzonej działalności (wstawiono okno w pomieszczeniu kierownika magazynu oraz drzwi w pomieszczeniu biura logistyki). Pierwotnie ściana, w której umieszczono otwory stanowiła ścianę oddzielenia przeciwpożarowego między strefami ZL III oraz PM. Mając na uwadze sposób wykorzystania budynku oraz charakter prowadzonej działalności przyjęto, że budynek stanowi jedną strefę pożarową zaklasy?kowaną jako PM z połączonymi funkcjonalnie pomieszczeniami biurowymi wykorzystywanymi do koordynowania prac magazynowo - logistycznych. W ocenie Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej wykonane zmiany ingerują w warunki ewakuacji z budynku, jednak nie wpływają one na bezpieczeństwo użytkowania obiektu.
WINB ponadto wskazał, że jak wynika ze sprawozdania z [...] sierpnia 2020r. nr [...]/By z pomiarów kontrolnych na ul. [...], 23B w B. dokonanych przez Główny Inspektorat Ochrony Środowiska Centralne Laboratorium Badawcze Oddział w B., wyniki pomiarów są uznawane za prawidłowe, jeżeli wartość niepewności rozszerzonej UR95 lub UR95+ nie przekracza 2,7 dB. Natomiast w ww. sprawozdaniu wskazano, że niepewność rozszerzona pomiaru w przedmiotowym badaniu wynosi 1,6 dB.
WINB stwierdził, że nie zostały również zmienione warunki bezpieczeństwa powodziowego, pracy, zdrowotne, a także wielkość lub układ obciążeń.
Zdaniem WINB w tej sytuacji nie sposób uznać, aby doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu w myśl art. 71 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu WINB wyjaśnił, że w decyzji Burmistrza [...] z [...] lutego 2019 r. ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej hali magazynowo - produkcyjnej, wskazano, iż projektowana inwestycja nie może powodować: a) pogorszenia dotychczasowych warunków użytkowania działek sąsiednich; b) zwiększenia hałasu, wibracji, zakłóceń elektrycznych, promieniowania [...]. Niemniej w tej decyzji ww. normy nie zostały sprecyzowane, zatem organy nadzoru budowlanego nie są w stanie ocenić, czy doszło do pogorszenia tychże warunków. Oddziaływanie spornej inwestycji na nieruchomości sąsiednie ze względu na hałas, wzmożony ruch, immisje o różnym charakterze nie powodują zmiany sposobu użytkowania spornej inwestycji jeżeli nie wiąże się z zaistnieniem przesłanek z art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. Sytuacje, o jakich mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b., przesądzające o takiej zmianie zostały wymienione w tym przepisie w sposób niewyczerpujący. Wynika jednak z nich, że nie chodzi o jakąkolwiek zmianę sposobu użytkowania w odniesieniu do pierwotnego czyli też dotychczasowego legalnego sposobu użytkowania, ale o zmianę, która wpływa na zmianę istotnych wymagań odnoszących się do danego obiektu, związanych z konkretnym sposobem korzystania z niego. Potrzebne jest więc w tym zakresie stwierdzenie, że zmiana w zakresie wyżej opisanym (tj. w zakresie któregokolwiek ze wskazanych czynników) miała miejsce, a porównanie wcześniejszego i obecnego sposobu użytkowania wskazuje na oczywistość tej zmiany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 listopada 2019 r., sygn. II OSK 2957/18).
WINB wskazał ponadto, że emisja uciążliwego hałasu nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Jak wynika z art. 115a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, emisja hałasu należy do kompetencji Wydziału Ochrony Środowiska.
Wobec powyższego, zdaniem WINB organ pierwszej instancji prawidłowo umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, nie stwierdzając, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania tego obiektu.
W skierowanej do sądu administracyjnego skardze na decyzję WINB z [...] czerwca 2023 r. W. S. i A. A. wniosły o zmianę decyzji PINB i wstrzymanie użytkowania przedmiotowego budynku ewentualnie uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonej decyzji zarzucono:
1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 71 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwą wykładnię oraz 71a ust. 1 P.b. przez jego niezastosowanie, umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego i uznanie, że inwestycja jest użytkowana zgodnie z jej przeznaczeniem, jedynie w odniesieniu do przesłanek wymienionych w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b., gdy tymczasem prawidłowa wykładnia art. 71 ust. 1 P.b. prowadzi do wniosku, że wymienione przesłanki są jedynie przykładowe, niewyczerpujące i w każdym przypadku należy dokonać szczegółowej oceny, czy nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego stanowi taką zmianę sposobu użytkowania, która wymaga zgłoszenia właściwemu organowi;
2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. przez uznanie - wbrew zgromadzonemu materiałowi dowodowemu i bez zgromadzenia i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego - że inwestycja jest użytkowana zgodnie z jej przeznaczeniem, gdy tymczasem z dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego wynika wniosek przeciwny.
Skarżące podtrzymały swoje stanowisko prezentowane w odwołaniu, że doszło do zmiany sposobu użytkowania w przedmiotowym obiekcie budowlanym ze względu na zwiększenie stopnia uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości. Skarżące, tak jak w odwołaniu, wskazały na kwestie przekroczenia norm hałasu w porze nocnej, zorganizowania miejsc parkingowych dla samochodów ciężarowych w liczbie powyżej 10 niezgodnie z § 19 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 19 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz wybudowanie agregatu prądotwórczego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna, aczkolwiek Sąd nie podziela w pełni stanowiska Skarżących.
Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności odjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.
Zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest zatem podjęcie w nim takiej działalności, do której mają po prostu zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź dotyczące wielkości lub układu obciążeń, aniżeli normy, które miały zastosowanie względem dotychczasowego sposobu użytkowania. Za trafnością tej interpretacji przemawia sposób sformułowania przepisu, a także jego istota. Przyjęta bowiem przez ustawodawcę formuła "podjęcie działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego.." itp.) (w przeciwieństwie do formuły, np. "podjęcie działalności zwiększającej ryzyko pożarowe") wskazuje na zamierzone odwołanie się ustawodawcy do pewnych norm ("warunków"), które mogą mieć zastosowanie do nowo podjętej działalności. Należy też pamiętać, że celem reglamentacji prawa budowlanego jest zapewnienie zgodności obiektów budowlanych z przepisami (zob. art. 4 P.b.). Zasadne jest zatem reglamentowanie nowego sposobu użytkowania obiektu ze względu na podjęcie działalności, do której mają zastosowanie inne (względem dotychczasowego sposobu użytkowania) normy wynikające z przepisów prawa - z reguły z zakresu bezpieczeństwa, czy techniczne. Z powyższego wynika wyraźnie, że zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności, związanej z jego użytkowaniem, wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi lub jego części, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego użytkowania (por. wyrok NSA z 23 marca 2023 r., sygn. II OSK 232/22, LEX nr 3555616). Zmianę tę trzeba oceniać w porównaniu ze sposobem użytkowania tego obiektu określonego w pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu, ewentualnie w porównaniu ze sposobem użytkowania wskazanym w późniejszych zezwoleniach na zmianę sposobu użytkowania (por. wyrok NSA z 17 lutego 2017 r. sygn. II OSK 1449/15, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (w skrócie "CBOSA") dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
W świetle powyższego za zasadny Sąd uznał zarzut dotyczący kwestii miejsc postojowych. Jak słusznie wskazują Skarżące w § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225) znajdują się wymagania stawiane obiektowi lub jego części pełniącej funkcję miejsc postojowych. Wymogi te dotyczą odległości stanowisk postojowych m.in. od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku w budynku mieszkalnym (§ 19 ust. 1 rozporządzenia) oraz od granicy działki (§ 19 ust. 2 rozporządzenia). Wymogi te różnią się w zależności od rodzaju samochodów, dla których są przeznaczone miejsca postojowe oraz od ilości miejsc postojowych. W szczególności dla samochodów innych niż osobowe wymóg odległości od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku w budynku mieszkalnym jest inny w przypadku kiedy miejsc postojowych ma być mniej niż 4 (wymagana odległość wynosi wówczas 10 m - § 19 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia), a inna, kiedy miejsc postojowych ma być powyżej 4 (wymagana odległość wynosi wówczas 20 m - § 19 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia). Podobnie odnośnie wymogu odległości miejsc postojowych od granicy działki: w przypadku miejsc przeznaczonych dla samochodów innych niż osobowe w liczbie do 4 stanowisk wymagana odległość wynosi 6 metrów (§ 19 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia), a w przypadku kiedy stanowisk postojowych ma być powyżej 4 – wymagana odległość wynosi 16 metrów (§ 19 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia).
Projekt zagospodarowania terenu przedmiotowego obiektu budowlanego, stanowiący część projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z [...] sierpnia 2019 r., przewiduje, że poza samym budynkiem częścią obiektu budowlanego będzie teren utwardzony kostką betonową. W obrębie tego utwardzonego terenu, od strony szczytowej budynku, projekt budowlany przewiduje "plac manewrowy" oraz dwa miejsca postojowe dla samochodów ciężarowych ("Ms. postojowe TIR"). Tymczasem, jak podnoszą Skarżące, ta część obiektu nie jest użytkowana jedynie jako plac manewrowy i dwa miejsca postojowe dla samochodów ciężarowych, ale jako postój dla samochodów ciężarowych w liczbie powyżej 10. Potwierdzenie zatem podnoszonej przez Skarżące okoliczności w świetle ww. § 19 rozporządzenia oznaczałoby, że doszło do takiej zmiany sposobu użytkowania obiektu, która wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi w zakresie odległości obiektu (a konkretnie jego części wykorzystywanej jako miejsca postojowe) od granic działki oraz od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynkach mieszkalnych znajdujących się na sąsiednich nieruchomościach.
Organy obu instancji nie odniosły się do przedmiotowej kwestii, mimo że w aktach sprawy znajdują się zdjęcia przedstawiające samochody ciężarowe w liczbie ponad 10 parkujące w ww. opisanej części wzniesionego obiektu budowlanego tj. w obrębie placu manewrowego i dwóch miejsc postojowych "TIR" (por. protokół oględzin z [...] czerwca 2021 r. - zdjęcia z załączników 13 – 16 oraz załącznik nr [...] z [...] czerwca 2021 r. odnotowany w protokole jako zdjęcie dołączone przez pełnomocnika strony postępowania; zdjęcia z [...] lutego 2022 r. dołączone do protokołu oględzin z [...] marca 2022 r.). W tym zakresie zatem organy nie dopełniły ciążącego na nich z mocy art. 7 i 77 §4 1 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do załatwienia sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. mogło skutkować wynikiem sprawy w postaci nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania w opisanym zakresie.
Odnośnie zarzutu dotyczącego agregatu prądotwórczego należy zauważyć, że kwestia, czy został on zamontowany zgodnie z pozwoleniem na budowę może być ewentualnie rozpatrywana przez organ pod kątem zaistnienia samowoli budowlanej, co jednakże powinno nastąpić w ramach odrębnego postępowania. W postępowaniu dotyczącym zmiany sposobu użytkowania działanie tegoż agregatu może być rozpatrywane pod kątem ewentualnego przekroczenia norm hałasu. W zakresie dotyczącym zaś przekroczenia norm hałasu należy stwierdzić, że organ przeprowadził postępowanie dowodowe włączając do akt sprawy sprawozdanie z wykonanych [...] lipca 2020 r. przez Centralne Laboratorium Badawcze Oddział w B. pomiarów hałasu. Jak wynika z treści tegoż sprawozdania pomiar hałasu obejmował także hałas przy rozładunku towarów, w tym w porze nocnej. Pomiary nie wykazały przekroczenia norm określonych przepisami prawa. Skarżące przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie przedstawiły żadnego dowodu, który by wykazał błędne przeprowadzenie ww. pomiaru hałasu. Nie można zatem zarzucić organowi, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji w tym zakresie uchybił przepisom prawa.
Przedstawione z pismem procesowym Skarżących z [...] sierpnia 2023 r. sprawozdanie z badań hałasu dotyczy badania przeprowadzonego [...] sierpnia 2023 r., a więc już po wydaniu zaskarżonej decyzji (16 czerwca 2023 r.). Sprawozdanie to nie mogło tym samym stanowić dowodu uzupełniającego, koniecznego do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Sąd administracyjny nie jest bowiem powołany do merytorycznego rozstrzygania sprawy - nie może samodzielnie rozstrzygnąć sprawy w oparciu o przedstawione mu wraz ze skargą dowody. Sąd administracyjny jedynie kontroluje działania organu administracji, przy czym kontroli tej dokonuje uwzględniając stan prawny i faktyczny jaki istniał w momencie wydania zaskarżonej decyzji, a więc w przedmiotowej sprawie – stan istniejący [...] czerwca 2023 r. Oznacza to, że Sąd nie może uznać za zasadny zarzutu, że organ w zaskarżonej decyzji nie uwzględnił wyników badań, skoro w momencie wydania decyzji przez organ badanie te jeszcze nie było wykonane.
Co do poziomu hałasu i jego wpływu na ocenę zaistnienia zmiany sposobu użytkowania obiektu należy zwrócić uwagę, że samo przekroczenie norm hałasu jedynie w niektórych przypadkach może wskazywać na zmianę sposobu użytkowania danego obiektu. O zmianie sposobu użytkowania można by mówić w sytuacji gdyby w wyniku prowadzonej działalności dochodziło do istotnego przekroczenia określonych parametrów w tym i norm hałasu emitowanego do środowiska, tak aby można było stwierdzić, że prowadzona w ten sposób działalność już nie mieści się w funkcji obiektu budowlanego legalnie dopuszczonej do użytkowania (por. wyrok NSA z 20 października 2021 r., sygn. II OSK 2927/18, publ. CBOSA). Możliwa zatem jest sytuacja, kiedy przekroczenia norm hałasu mają taki charakter (częstotliwość, natężenie), że wskazują np. iż dany obiekt nie jest użytkowany jako indywidulny lokal mieszkalny, ale jako hotel. Możliwa jest jednakże sytuacja, kiedy pomimo przekroczenia norm hałasu nie dochodzi do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a jedynie obiekt jest użytkowany w sposób niewłaściwy, zbyt intensywny w granicach dotychczasowego sposobu użytkowania (np. zbyt głośna praca fabryki po zmianie jakiegoś urządzenia na linii produkcyjnej, przy zachowaniu tego samego zakresu produkcji). W takim przypadku przekroczenia norm hałasu może mieć zastosowanie art. 115a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 54) zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, są przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. W decyzji takiej może być m.in. określony rozkład czasu pracy źródeł hałasu dla całej doby, wraz z przewidywanymi wariantami (art. 115a ust. 4 pkt 1 ww. ustawy). W przedmiotowej sprawie postępowanie dowodowe przeprowadzone przed wydaniem zaskarżonej decyzji ani nie wykazało przekroczenia norm hałasu, ani nie wykazało aby było to takiego rodzaju przekroczenie norm, które świadczy o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego.
Niezasadnie podnoszą Skarżące, że doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu który powinien być użytkowany jako budynek magazynowo – produkcyjny, a nie budynek magazynowo – dystrybucyjny. Tak jak wyżej wskazano, o sposobie użytkowania obiektu rozstrzyga przede wszystkim treść pozwolenia na budowę. Wydane dla przedmiotowego obiektu pozwolenie na budowę tj. decyzja Starosty [...] z [...] sierpnia 2019 r. określa go jako budynek "magazynowo – produkcyjny z częścią socjalno – biurową." Z tak określonej treści pozwolenia na budowę wynika, że obiekt może pełnić zarówno funkcję magazynową jak i produkcyjną, bez wskazania proporcji realizacji tych funkcji jak też bez wskazania, czy obie funkcje mają być realizowane jednocześnie. Z inną sytuacją mielibyśmy do czynienia, gdyby pozwolenie na budowę wskazywało na "obiekt produkcyjny z częścią magazynową" a więc gdyby był wskazany wymóg realizowania funkcji magazynowej wyłącznie jako współistniejącej z realizowaną funkcją produkcyjną. Co więcej trudno uznać, że obiekt przeznaczony do magazynowania ma służyć wyłącznie do tego, aby przywozić do niego określone rzeczy w celu ich przechowywania do momentu ich rozpadu czy zniszczenia. W funkcji magazynu mieści się także gromadzenie (przechowywanie) rzeczy przez jakiś czas, a następnie zabranie ich i wykorzystanie wolnego miejsca na przechowywanie innych rzeczy (towarów, surowców, sprzętu itp.) – a więc działanie określane przez Skarżące jako "dystrybucja". Nie istnieje definicja ustawowa "magazynu" wyłączająca z zakresu tego pojęcia możliwości dystrybuowania rzeczy uprzednio zgromadzonych w magazynie. Tak więc mając na względzie treść pozwolenia na budowę, jak też treść późniejszego pozwolenia na użytkowanie (decyzji PINB z [...] kwietnia 2020 r.) nie można uznać, że wykorzystywanie budynku wyłącznie w charakterze magazynu z częścią socjalno – biurową oraz prowadzenie dystrybucji zgromadzonych w magazynie rzeczy jest zmianą wyznaczonego dla tego obiektu sposobu użytkowania.
Należy przy tym podkreślić, że o sposobie użytkowania obiektu budowlanego przesądza treść pozwolenia na budowę a nie treść decyzji o warunkach zabudowy. Wprawdzie ustawa wymaga, aby zatwierdzany decyzją o pozwoleniu na budowę projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlany był zgodny z decyzją o warunkach zabudowy (art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b.), tym niemniej jeżeli zaistnieje taka niezgodność, jest to jedynie przesłanka do podjęcia działań celem wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego pozwolenia na budowę (poprzez wniesienie odwołania w trybie zwykłym, wniesienie skargi do sądu administracyjnego lub wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym). Dopóty jednak w obrocie prawnym znajduje się ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę i nie doszło później do zrealizowania w prawnie określonym trybie procedury zmiany sposobu użytkowania, to właśnie decyzja o pozwoleniu na budowę – a nie decyzja o warunkach zabudowy, określa sposób użytkowania wskazanego w niej obiektu budowlanego.
Tym niemniej w przedmiotowej sprawie, mając na względzie wcześniej wskazane istotne uchybienia przepisom prawa Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
W ponownym postępowaniu organ winien wydać decyzji po uzupełnieniu postępowania dowodowego w zakresie zweryfikowania sposobu wykorzystywania części obiektu określanego w projekcie zagospodarowania terenu jako "plac manewrowy" i "Ms. postojowe TIR" pod kątem zachowania warunków określonych w § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ winien zatem ustalić czy ta część obiektu jest wykorzystywana faktycznie jako miejsca postojowe, w jakim rozmiarze (dla ilu pojazdów) oraz jaka jest odległość owych miejsc postojowych od granicy działki i od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynkach mieszkalnych na sąsiednich nieruchomościach. W przypadku przedłożenia przez Skarżące nowych wyników pomiaru hałasu organ winien zweryfikować ten dowód i ocenić, zgodnie z wyżej przedstawionym stanowiskiem Sądu, jest on wystarczającą podstawą do stwierdzenia, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania.
O kosztach (pkt 2 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, biorąc pod uwagę wysokość uiszczonych wpisów.