II SA/BD 1134/22

II SA/Bd 1134/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-02-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Anna Klotz
Leszek Tyliński /przewodniczący/
Renata Owczarzak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2023 r. sprawy ze skargi M. W., G. T. na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania dotyczącego budowy pawilonu oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...].07.2022r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. , działając na podstawie art. 123 i art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ) oraz art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz. 2351) w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471 ze zm.), orzekł o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie pawilonu małej gastronomii zlokalizowanego na dz. nr [...] przy ul. [...] w B. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, tj. do czasu wydania decyzji o warunkach zabudowy przez Burmistrza M. B. .
W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że Wojewoda K.-P. decyzją z dnia [...].12.2004 r., znak : WRR/DT.7144-48/04 stwierdził nieważność decyzji Naczelnika M. B. z dnia [...].12.1987 r., nr [...] udzielającej pozwolenia na budowę pawilonu małej gastronomii zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w B. . Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji było istotne naruszenie warunków techniczno-budowlanych.
Na wniosek K. G., po przeprowadzonym postępowaniu wznowieniowym, Wojewoda K.-P. decyzją z dnia [...].04.2005 r., znak : WRR/DT.7144-48/04/05, odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...].12.2004 r., znak: [...], którą stwierdzono nieważność decyzji Naczelnika M. B. z dnia [...].12.1987 r., nr [...], udzielającej pozwolenia na budowę pawilonu małej gastronomii.
W związku z zaskarżeniem decyzji Wojewody K.-P. z dnia [...].04.2005 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].07.2005 r., znak :[...], stwierdził wydanie decyzji Wojewody K.-P. z dnia [...].12.2004 r. z naruszeniem prawa i jednocześnie odmówił uchylenia tej decyzji z uwagi na fakt, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej treści decyzji dotychczasowej.
Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].07.2005 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i sąd wyrokiem z dnia [...].01.2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1175/05, skargę oddalił. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...].01.2006 r. została wniesiona skarga kasacyjna i Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...].09.2007r., sygn. akt II OSK 1218/06 oddalił skargę kasacyjną.
Następnie decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...].04.2019r., znak: [...], nakazano K. G. wykonanie rozbiórki nieużytkowanego pawilonu małej gastronomii. Decyzja ta nie została zaskarżona do organu odwoławczego. W związku z tym, decyzja o nakazie rozbiórki stała się ostateczna, organ I instancji pismem (upomnieniem) z dnia [...].08.2020r. znak: [...] wezwał zobowiązanego do niezwłocznego wykonania ostatecznej decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Do Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...].10.2020 r. wpłynął wniosek właściciela pawilonu małej gastronomii z dnia [...].09.2020 r. o przywrócenie terminu do zaskarżenia decyzji i uchylenie decyzji nakazującej rozbiórkę pawilonu.
Do wniosku dołączono opinię techniczną, z której wynika, że przedmiotowe pawilony znajdują się w zabudowie szeregowej i stanowią de facto jeden obiekt budowlany. Wobec czego, rozbiórka pojedynczego segmentu jest niemożliwa ze względów technicznych.
Po rozpatrzeniu wniosku organ II instancji postanowieniem z dnia [...].11.2020 r., znak: [...] odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...].04.2019 r., znak : PINB.441.21.2018.2019.MS. W przedmiotowym postanowieniu zawarto sugestię, aby ustalenia opinii technicznej potraktować jako nowe okoliczności w sprawie oraz rozważyć możliwość wznowienia z urzędu postępowania administracyjnego w trybie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.
Wobec powyższego, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...]. w trybie art. 149 § 1 pkt 5 Kpa wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak : PINB.441.21.2018.2019.MS o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego i na podstawie przepisów art. 151 § 1 ust. 2 kpa orzeczono na nowo o istocie sprawy, powołując się na przepisy materialno-prawne zawarte w art. 51 ustawy Prawo budowlane oraz wydano decyzję z dnia [...].01.2021 r. nr [...].MS o uchyleniu decyzji PINB z dnia [...].04.2019r. nr [...].MS nakazującej K. G. rozbiórkę nieużytkowanego pawilonu małej gastronomii zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w B. , a następnie nakazano wykonanie określonych czynności do dnia [...].06.2021 r. (następnie termin przesunięto do 30. 12.2021r.).
W oparciu o zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. stwierdził, że w związku z toczącym się postępowaniem przed Burmistrzem M. B. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego przy ul. [...] w B. , należy zawiesić toczące się postępowanie naprawcze. Zdaniem organu rozstrzygnięcie wydane przez Burmistrza M. B. będzie miało istotny wpływ na dalsze procedowanie w niniejszej sprawie. W ramach prowadzonego w przedmiotowej sprawie postępowania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego na Inwestora nałożony został obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, którego realizacja wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy celem załączenia jej do tego projektu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. prowadząc postępowanie naprawcze w tej sprawie uznał, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest koniecznym elementem projektu budowlanego zamiennego. Wniosek Inwestora o ustalenie warunków zabudowy był natomiast konsekwencją obowiązku nałożonego w postępowaniu naprawczym.
Podkreślono, że w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie wydane przez Burmistrza M. B. jest konieczne, aby przedłożyć je w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego mającym na celu legalizację wykonanych robót budowlanych w ramach postępowania naprawczego. Przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny, organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadać zgodność projektu budowlanego zamiennego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku z decyzją o warunkach zabudowy.
Mając zatem powyższe na uwadze organ I instancji stwierdził, że wydanie, bądź brak wydania decyzji o warunkach zabudowy, jest kluczową kwestią dla dalszego prowadzenia postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. , ponieważ wydanie decyzji o warunkach zabudowy stanowić będzie dla inwestora spełnienie jednego z warunków niezbędnych do legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego, natomiast brak takiej decyzji powodować będzie konieczność wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu, przy czym nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, bez uprzedniej możliwości zalegalizowania obiektu stanowi rażące naruszenie prawa.
W zażaleniu na postanowienie z dnia [...].07.2022r., znak: [...] G. T. i M. W. – [...] zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 7, art. 8 i art. 12 w zw. z art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, wnosząc o uchylenie przedmiotowego postanowienia oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z następujących dokumentów:
. decyzji Burmistrza M. B. nr [...] z dnia 12 kwietnia
2018 r.,
. postanowienia K.-P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r.,
. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2018 r.,
. postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2008r., znak: [...],
. protokołu rozprawy administracyjnej z dnia [...] sierpnia 2016 r.,
. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] września 2007 r., sygn. akt II OSK1218/06.
Odwołujący się wskazali, iż w przeszłości toczyło się już przed Burmistrzem M. B. tożsame postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla pawilonu handlowego zlokalizowanego na dz. nr [...] przy ul. [...] w B. (znak sprawy Urzędu Miejskiego w B. : BU.6730.62.2016). Postępowanie to wprawdzie dotyczyło pawilonu należącego do Państwa [...], a nie pawilonu Pana Gutowskiego, jednak mają one wspólne ściany konstrukcyjne, wobec czego bezsprzecznym pozostaje, że w niniejszej sprawie nie może zapaść inne orzeczenie niźli to, które zapadło w ramach postępowania o sygn. BU.6730.62.2016. Tymczasem w stosunku do pawilonu Państwa [...] Burmistrz M. B. decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego -pawilonu handlowego na terenie działki nr [...] położonej przy ul. [...] w B. uzasadniając decyzję sformułowaniem, iż "nie można wydać decyzji o warunkach zabudowy bez uzyskania pozytywnego uzgodnienia K.-P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków". K.-P. Wojewódzki Konserwator Zabytków nie mógł zaś uzgodnić projektu decyzji nr [...] o warunkach zabudowy z tego względu, że (jak wyjaśnia w postanowieniu nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. w sprawie o sygn. [...].[...].2.2018.AD) przedłożony projekt decyzji uniemożliwiał ochronę zabytku jakim jest układ urbanistyczny B. wpisany do rejestru zabytków.
Decyzja Burmistrza M. B. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 została zaskarżona przez Pana [...] do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które jednak decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. w sprawie o sygn. SKO-72-121/18 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Z powyższych względów, w ocenie odwołujących, zachodzi konieczność zaskarżenia przedmiotowego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. . Wydanie warunków zabudowy dla pawilonu Pana Gutowskiego z mocy prawa uzależnione jest od uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z K.-P. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, co do którego wiadome jest, że K.-P. Wojewódzki Konserwator Zabytków tego projektu nie uzgodni mając na uwadze procedurę dotyczącą pawilonu p. Ł. . Wobec powyższego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. z mocy prawa wie, że wydanie warunków zabudowy dla pawilonu Pana Gutowskiego nie jest możliwe.
Zdaniem odwołujących, Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. po raz kolejny chce przedłużyć już i tak trwające wiele lat postępowanie, a to choćby z uwagi na fakt, że K. G. zobowiązany był do rozbiórki nieużywanego pawilonu małej gastronomii i wykonania dodatkowych określonych czynności początkowo do dnia [...] czerwca 2021, a po przedłużeniu terminu do dnia [...] grudnia 2021 r. Tymczasem Pan Gutowski dopiero w dniu [...] maja 2022 r. wystąpił do Burmistrza M. B. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. 5 miesięcy po upływie wyznaczonego terminu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w przeciągu tych 5 miesięcy nie podjął jednak w stosunku do Pana Gutowskiego jakichkolwiek czynności.
Jednocześnie odwołujący wskazali, iż sprawa ta winna zostać załatwiona w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego, tj. nakazującego doprowadzenie stanu faktycznego do stanu zgodnego z prawem, który to artykuł nie wyłącza możliwości nałożenia na inwestora wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W przedmiotowej sprawie czynnościami, które doprowadziłyby do stanu zgodnego z prawem byłyby zamurowanie okien od strony południowo-zachodniej, zamurowanie drzwi do piwnicy i zasypanie schodów do tej piwnicy od strony działki nr 966/5 oraz zamurowanie wywietrzników i usunięcie od strony północno-zachodniej przewodu elektrycznego, zgodnie z protokołem rozprawy administracyjnej z dnia [...] sierpnia 2016r. Fakt niespełnienia wymogów prawa potwierdził również Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...].
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] września 2022r., znak sprawy: [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu, orzekający organ II instancji wyjaśnił, iż w przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego I instancji prowadził postępowanie w sprawie pawilonu małej gastronomii, przy ul. [...] w B. dz. nr [...], wzniesionego na podstawie decyzji Naczelnika M. B. z dnia [...].12.1987 r., znak: [...] o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Wojewody K.-P. z dnia [...].12.2004 r., znak: [...].
Tym samym w razie zrealizowania obiektu budowlanego w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, która została wyeliminowana z obrotu prawnego, wprawdzie inwestorowi nie można zarzucić samowoli budowlanej, ale w ocenie organu odwoławczego powstaje stan, w którym obiekt nie ma legalnej dokumentacji projektowej; należy więc prowadzić postępowanie w oparciu o art. 50-51 Prawa budowlanego, nakazać inwestorowi dokonania czynności doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem oraz zobowiązać do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Pomimo, iż przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nie wskazuje, iż do obiektów już ukończonych ma zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego to w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęło się, iż przepis ten ma zastosowanie w postępowaniu, o którym mowa wyżej. Art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nie stanowi przeszkody, aby doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem polegało na przedłożeniu dodatkowego projektu budowlanego, jego ocenie i ewentualnym zatwierdzeniu. Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem może polegać również na tym, że po zakończeniu budowy, jeżeli wyeliminowano pozwolenie na budowę i zatwierdzony projekt budowlany, sporządzony zostanie projekt budowlany zamienny z uwzględnieniem wykonanych robót budowlanych. Chodzi bowiem o to, że po zakończeniu budowy, właściciel obiektu budowlanego lub jego zarządca ma obowiązek przechowywać dokumentację obiektu, która obejmuje pozwolenie na budowę wraz z projektem budowlanym. W sytuacji zatem, gdy stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego w części, po wykonaniu obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych), powstaje stan, w którym wykonane roboty budowlane w części są odstępstwem od projektu budowlanego dla danej inwestycji w zakresie, w jakim projekt ten nadal jest zatwierdzony. Taka sytuacja oznacza zaś, że może być stosowany odpowiednio przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który pozwala, po nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, dokonanie następnie ustaleń, ocen i rozstrzygnięć, o których mowa wart. 51 ust. 4 i 6 Prawa budowlanego. To, czy będzie miał odpowiednie zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, czy art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego, zależy od okoliczności rozpoznawanej sprawy (wyrok WSA w Krakowie z dnia 27.07.2017 r., sygn. akt II SA/Kr 618/17).
W myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu do dnia 18.09.2020r.) - przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
W związku z powyższym, po powzięciu informacji o złożeniu wniosku do Urzędu Miejskiego w B. przez K. G. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego budynku, zdaniem organu odwoławczego należy uznać, iż wystąpiło zagadnienie wstępne po rozpatrzeniu którego, organ odwoławczy rozstrzygnie o możliwości zatwierdzenia przedłożonego projektu zamiennego.
Odnosząc się do treści zażalenia skarżących, to w świetle powyższych faktów oraz przepisów prawa, organ odwoławczy uznał je za nieuzasadnione na tym etapie postępowania administracyjnego.
W skardze do Sądu G. T. i M. W.–T. zarzucili naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez błędną wykładnię, niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż występuje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, od którego zależy rozstrzygnięcie postępowania, a nadto naruszenie art. 12 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Jednocześnie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz uchylenie poprzedzającego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2022r. (znak sprawy: [...].MS) i przekazanie sprawy do dalszego prowadzenia przez organ I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Dodatkowo strona skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z następujących dokumentów:
. postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B.
z dnia [...] lipca 2022 r. (znak sprawy: [...]),
. postanowienia K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru
Budowlanego w B. z dnia [...] września 2022 r. (znak sprawy: WINB-
WOP.7722.65.2022.PJ),
. decyzji Burmistrza M. B. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., postanowienia K.-P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r.,
. protokołu rozprawy administracyjnej z dnia [...] sierpnia 2016 r.,
. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1218/06,
. sprawozdania K.-P. Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru
Budowlanego w B. z kontroli przeprowadzonej w trybie uproszczonym
Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2020 r. co do faktu niezasadności zawieszenia przedmiotowego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co do faktu możliwości zakończenia sprawy w inny sposób, bez konieczności zawieszania postępowania, a także co do faktów wskazanych w treści uzasadnienia niniejszej skargi.
. zwrócenie się przez Sąd do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o udostępnienie akt postępowania prowadzonego pod sygnaturą [...].MS, a następnie o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z tychże akt, co do faktu niezasadności zawieszenia przedmiotowego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co do faktu możliwości zakończenia sprawy w inny sposób, bez konieczności zawieszania postępowania, a także co do faktów wskazanych w treści uzasadnienia skargi.
Zdaniem skarżących, bezspornym w niniejszej sprawie jest, iż Wojewoda K.-P. decyzją z dnia [...].12.2004 r. (znak WRR/DT.7144-48/04) stwierdził nieważność decyzji Naczelnika M. B. z dnia [...].12.1987 r. [...] dotyczącej pozwolenia na budowę na rzecz K. G., która potwierdzona została wyrokiem NSA w Warszawie z dnia [...].09.2007 r., sygn. akt: II OSK 1218/06.
Ponadto zwrócono uwagę, że organy wyższego rzędu wielokrotnie wskazywały Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. , iż konsekwencją stwierdzenia nieważności wyżej wskazanej decyzji, jest konieczność podjęcia przez ten organ czynności zmierzających do uregulowania faktycznego stanu nieruchomości w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Zgodnie ze stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., wyeliminowanie z obiegu prawnego na skutek przeprowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym decyzji o pozwoleniu na budowę, zobowiązuje właściwy organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem poprzez odpowiednie zastosowanie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 prawa budowlanego (zob. art. 51 ust. 7 prawa budowlanego). Zatem od dnia ostatecznego stwierdzenia nieważności decyzji, organ nadzoru budowlanego powinien prowadzić postępowanie w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt. 1 i 2 oraz ust. 3 prawa budowlanego.
Zdaniem skarżących, w przedmiotowej sprawie czynnościami, które doprowadziłyby do stanu zgodnego z prawem byłyby zamurowanie okien od strony południowo-zachodniej, zamurowanie drzwi do piwnicy i zasypanie schodów do tej piwnicy od strony działki nr 966/5 oraz zamurowanie wywietrzników i usunięcie od strony północno-zachodniej przewodu elektrycznego, natomiast wydanie przez Burmistrza M. B. decyzji o warunkach zabudowy, nie może być uznane za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził (str. 3 zaskarżonego postanowienia), że "doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem może polegać również na tym, że po zakończeniu budowy, jeżeli wyeliminowano pozwolenie na budowę i zatwierdzony projekt budowlany, sporządzony zostanie projekt budowlany zamienny z uwzględnieniem wykonanych robót budowlanych", co zdaniem skarżących oznacza, że organ mówi jedynie o możliwości załatwienia sprawy w dany sposób, a nie o tym, że takie działanie warunkuje wydanie decyzji przez organ nadzoru budowlanego. PINB w B. ma możliwość rozstrzygnięcia sprawy bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy Burmistrza M. B. .
Tymczasem organ nadzoru budowlanego ma obowiązek rozpoznać sprawę bez zbędnej zwłoki, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydawania decyzji. W niniejszej sprawie zdaniem skarżących jest wiadome, że zwracanie się do innych organów, w tym Burmistrza M. B. jest bezcelowe, albowiem postępowanie naprawcze w tym konkretnym przypadku nie może być związane z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja taka nie będzie mogła zostać wydana z uwagi na fakt, iż może być ona wydana jedynie w stosunku do budynków, których budowa jest planowana, a na pewno niezrealizowana. Uzgodnienia takich warunków nie otrzyma owa decyzja ze strony K.-P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Organ ten wielokrotnie wypowiadał się, iż takiego uzgodnienia nie można dokonać w stosunku do budynków istniejących, a z takim budynkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
W przeszłości toczyło się już przed Burmistrzem M. B. tożsame postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla pawilonu handlowego zlokalizowanego na dz. nr [...] przy ul. [...] w B. (znak sprawy Urzędu Miejskiego w B. : BU.6730.62.2016). Postępowanie to dotyczyło pawilonu należącego do Państwa [...], a nie pawilonu Pana Gutowskiego (którego to pawilonu niniejsza sprawa dotyczy), jednak pawilony te położone są na jednej działce, mają wspólne ściany konstrukcyjne, wobec czego w ocenie skarżących bezsprzecznym pozostaje, że w niniejszej sprawie nie może zapaść inne orzeczenie niźli to, które zapadło w ramach postępowania o sygn. BU.6730.62.2016.
Organy wyższego rzędu wielokrotnie wskazywały Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. , iż sprawa ta winna zostać załatwiona w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego, tj. nakazującego doprowadzenie stanu faktycznego do stanu zgodnego z prawem, który to artykuł nie wyłącza możliwości nałożenia na inwestora wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Zdaniem skarżących, w sprawie możliwe i konieczne jest jej załatwienie poprzez zamurowanie okien od strony południowo-zachodniej, zamurowanie drzwi do piwnicy i zasypanie schodów do tej piwnicy od strony działki nr 966/5 oraz zamurowanie wywietrzników i usunięcie od strony północno-zachodniej przewodu elektrycznego, zgodnie z protokołem rozprawy administracyjnej z dnia [...] sierpnia 2016 r. Organ nadzoru budowlanego może więc rozstrzygnąć sprawę i wydać decyzję bez konieczności zawieszania postępowania do czasu wydania przez Burmistrza M. B. decyzji o warunkach zabudowy. Takie działanie nie może być uznane za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Skarżący podkreślili, że mają interes prawny w rozstrzygnięciu przedmiotowego postępowania, albowiem jak wynika z akt sprawy pawilon należący do Pana Gutowskiego, którego dotyczy niniejsza skarga, stanowi integralną część pozostałych dwóch pawilonów, z których jeden należy do G. T. i M. W.. Rozstrzygnięcie tejże sprawy ma bezpośredni wpływ na własność Skarżących, a to z kolei z uwagi na posiadanie wspólnych ścian konstrukcyjnych pawilonów. Okoliczność ta udowodniona jest i wynika z treści pism znajdujących się w aktach sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, o czym stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zatem w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych, sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast braku wskazanych uchybień skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, w granicach tak określonej kognicji kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że rozstrzygnięcie to jest zgodne z prawem.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie uczyniono postanowienie K. - P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2022 r., znak sprawy: [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...].07.2022 r., znak: [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie pawilonu małej gastronomii zlokalizowanego na dz. nr [...] przy ul. [...] w B. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, tj. do czasu wydania decyzji o warunkach zabudowy przez Burmistrza M. B. .
Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowi więc przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., który zobowiązuje organ prowadzący postępowanie do jego zawieszenia, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, a więc poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Nie chodzi przy tym o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga zatem istnienia między rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Postępowanie może zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11, publ: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). Zagadnieniem prejudycjalnym w znaczeniu omawianego przepisu może być zatem jedynie taka kwestia, która bezwzględnie uzależnia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego jej rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd (por. wyroki NSA z 28 września 2022 r., sygn. akt II OSK 2930/19, z dnia 28 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 3082/18, CBOSA).
Organ zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu nie może jednak kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, czego oczekują skarżący, wskazując na analogiczne rozstrzygnięcia dotyczące pawilonu p. [...] lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie indywidualnej sprawy dotyczącej konkretnego podmiotu.
Jako przyczynę zawieszenia postępowania organy wskazały uprzednie zakończenie postępowania toczącego się przed Burmistrzem M. B. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego na działce nr [...] przy ul. [...] w B. . Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. prowadząc postępowanie naprawcze w tej sprawie uznał bowiem, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest koniecznym elementem projektu budowlanego zamiennego. W ramach prowadzonego w przedmiotowej sprawie postępowania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego na inwestora nałożony został obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, którego realizacja wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy celem załączenia jej do projektu. Wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy był zatem konsekwencją obowiązku nałożonego w postępowaniu naprawczym.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, iż w razie zrealizowania obiektu budowlanego w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, która została wyeliminowana z obrotu prawnego, wprawdzie inwestorowi nie można zarzucić samowoli budowlanej, ale powstaje stan w którym obiekt nie ma legalnej dokumentacji projektowej. Należy więc prowadzić postepowanie w oparciu a art. 50-51 ustawy, nakazać inwestorowi dokonania czynności doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem oraz zobowiązać do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.
Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane nie odnoszą się wprost do sytuacji, gdy po wykonaniu obiektu budowlanego na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, stwierdzono nieważność tej decyzji w całości lub w części. Artykuł 37 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane odnosi się jedynie do sytuacji, gdy po unieważnieniu pozwolenia na budowę ma nastąpić rozpoczęcie budowy lub jej wznowienie. Z kolei przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego odsyła do odpowiedniego stosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 analizowanej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane (ukończone) w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy. Nie ma więc unormowania, które wprost odnosiłoby się do sytuacji gdy stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę, w oparciu o które została zrealizowana inwestycja. Pomimo tego, nie można rozumieć art. 51 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane w ten sposób, że wyłącza on stosowanie przez organ nadzoru budowlanego innych rozstrzygnięć niż wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz 3 p.b. (przepis art. 51 ust 7 ustawy nie wskazuje, iż do obiektów już ukończonych ma zastosowanie art. 51 ust 1 pkt 3). Skoro regulacja art. 51 ustawy- Prawo budowlane ma zmierzać do doprowadzenia budowy (robót budowlanych) do stanu zgodnego z prawem, to na mocy ust. 7 tego przepisu należy przyjąć, że dopuszczalne jest w tym celu przedłożenie zamiennego projektu budowlanego, dokonanie jego oceny i ewentualne zatwierdzenie go. Stan zgodności z prawem, w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę, można bowiem również uzyskać, gdy sporządzony zostanie projekt budowlany zamienny z uwzględnieniem wykonanych robót budowlanych.
W orzecznictwie wskazywano, (przykładowo pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 27 września 2016r. sygn. II OSK 3116/14), że wyeliminowanie pozwolenia na budowę po zakończeniu inwestycji, której ono dotyczyło powoduje, że z obrotu prawnego znika podstawa prawna potwierdzająca stan legalnego istnienia określonej inwestycji. Również projekt budowlany zatwierdzony tą decyzją przestaje istnieć w obrocie prawnym, co nie pozbawia go wartości jako aktu technicznego. Organ nadzoru nie wydaje ponownie pozwolenia na budowę, gdyż inwestycja została zakończona. Organ nadzoru prowadzi natomiast postępowanie zmierzające do ustalenia, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z przepisami. W dotychczasowym zatem orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że w przypadku takich sytuacji, należy dać prymat wykładni celowościowej, która przemawia za tym, że odpowiednie zastosowanie powinien znaleźć art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 i 5 ustawy - Prawo budowlane. Oznacza to, że może być stosowany odpowiednio przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, który pozwala, po nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, na dokonanie następnie ustaleń, ocen i rozstrzygnięć, o których mowa w art. 51 ust. 4 i 6 tej ustawy. Przepis ten nie wyłącza również możliwości nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Czy taka potrzeba zachodzi, decyzja należy do organu nadzoru budowlanego, który zobowiązany jest do wiążącego przesądzenia tejże kwestii poprzez określenie zakresu wymaganych prac dotyczących zrealizowanych robót budowlanych. Decyzją kończącą określony etap postępowania naprawczego jest decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 lub 2 bądź na mocy art. 51 ust. 4 ewentualnie w oparciu o art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego.
Nałożenie obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego ma miejsce w przypadku istotnych odstępstw, ale najistotniejsze jest, że obowiązek ten nakłada się w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.
Pomimo zatem, iż przepis art. 51 ust 7 ustawy nie wskazuje, iż do obiektów już ukończonych ma zastosowanie art. 51 ust 1 pkt 3, to w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak już wskazano przyjęło się, iż przepis ten ma zastosowanie w postępowaniu o którym mowa wyżej (por; wyroki NSA z 4 lipca 2012 r. II OSK 560/11, z dnia 26 lipca 2013 II OSK 687/12. z dnia 24 lutego 2017 r. II OSK 1586/15).
W przypadku, gdy stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, czy też je uchylono, po wykonaniu obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych) powstaje stan, w którym wykonane roboty budowlane w całości lub w części nie mają oparcia w legalnie istniejącej dokumentacji. Przepis art. 51 ust. 7 p.b. nie stanowi zaś przeszkody, aby doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem polegało na przedłożeniu dodatkowego projektu budowlanego, jego ocenie i ewentualnym zatwierdzeniu. Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i 51 p.b., polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 p.b., doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń, znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego, a polegający na tym, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym albo prawidłowo dokonanym zgłoszeniem.
Stanowiska wyżej prezentowane w pełni podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego szczegółowo wyjaśniły, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której decyzją Wojewody K.-P. z dnia [...].12.2004 r. znak: [...] wyeliminowana została z obrotu prawnego pierwotna decyzja Naczelnika M. B. z dnia [...].12.1987 r., znak: [...] o pozwoleniu na budowę, na podstawie której wzniesiono pawilon małej gastronomii, przy ul. [...] w B. dz. nr [...]. Mając na względzie brak aktualnej dokumentacji projektowej przedmiotowego obiektu, prowadzone jest postępowanie naprawcze w trybie art. 51 Prawa budowlanego, którego celem jest doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Zrealizowana inwestycja, a co za tym idzie dokumentacja projektowa winna być zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. W toku prowadzonego postępowania powyższe podlega weryfikacji przez organ nadzoru budowlanego przed zatwierdzeniem zamiennego projektu budowlanego.
W świetle powyższych rozważań uznać należało, że postępowanie toczące się przed Burmistrzem M. B. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego na działce nr [...] przy ul. [...] w B. stanowi okoliczność obligującą organy administracji do zwieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a
Końcowo podnieść należy, że postępowanie administracyjne jest ciągiem czynności procesowych uregulowanym prawem, podejmowanych przez organy administracyjne oraz inne podmioty postępowania w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Ze względu na celowy charakter postępowania administracyjnego – jego tok powinien opierać się na pewnych racjonalnych założeniach, między innymi winien mieć charakter ciągły, to znaczy toczyć się bez przerwy od momentu wszczęcia postępowania, aż do chwili wydania decyzji przez organ je prowadzący. Oczywiście niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że w określonych sytuacjach nie sposób jest wykluczyć przerwy w toczącym się postępowaniu czy to z przyczyn faktycznych czy – prawnych, stąd w pewnych okolicznościach nieuniknione będzie zastosowanie instytucji zawieszenia postępowania. W konkretnej sprawie, co zostało wykazane wyżej taki właśnie przypadek miał miejsce. Nie zmienia tego przekonanie skarżących, że organ musi wydać negatywną decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy ze względu na analogiczną sytuację faktyczną i prawną dotyczącą sąsiedniego pawilonu. Organ prowadzący postępowanie musi uzyskać decyzję w konkretnej sprawie, dotyczącą konkretnego podmiotu a nie opierać się na prawdopodobieństwie wydania rozstrzygnięcia o określonej treści. Z tego względu Sąd nie uwzględnił złożonych przez skarżących wniosków dowodowych na okoliczności dotyczące sąsiedniej inwestycji. Zadaniem Sądu było ustalenie czy istniała przeszkoda do dalszego prowadzenia postępowania wynikająca z potrzeby uzyskania orzeczenia innego organu. Taka natomiast sytuacja wystąpiła co uzasadniało zawieszenie postępowania.
Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym uzasadnione było treścią art. 119 pkt 3 p.p.s.a. i art. 120 p.p.s.a.