II SA/Bd 1127/22

II SA/Bd 1127/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2025-07-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Joanna Brzezińska /sprawozdawca/
Joanna Janiszewska - Ziołek /przewodniczący/
Mariusz Pawełczak
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 145 par. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 1 lipca 2025 r. sprawy ze skargi D. M. na postanowienie Wojewody z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] marca 2022 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz D. M. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z 26 września 2020r. [...] Wojewoda Kujawsko-Pomorski, rozpoznając zażalenie D. M. (Skarżącej) orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia Starosty [...] z 29 marca 2022r. odmawiającego wznowienia postępowania prowadzonego w sprawie projektu budowlanego zamiennego dla inwestycji polegającej na przebudowie drogi gminnej w miejscowości M. – działka nr ew. [...], obręb M. gm. C..
Rozstrzygnięcie wydane zostało w następujących okolicznościach sprawy.
Miasto i Gmina C. 9 sierpnia 2019r. złożyło zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę dla przebudowy drogi gminnej w miejscowości M. – działka ew. nr [...] w gminie C.. Zaświadczeniem z 19 sierpnia 2019r. Starosta W. poinformował inwestora o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu wobec ww. zgłoszenia.
28 grudnia 2021 r. D. M. złożyła do Starosty wniosek o wznowienie postępowania w sprawie projektu budowlanego zamiennego dla powyższej inwestycji, ewentualnie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu w charakterze strony.
Postanowieniem z 29 marca 2022 r. Starosta W. [...], na podstawie art. 149 § 3 , art. 147 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania w sprawie określonej we wniosku wskazując, że specyfika postępowania prowadzonego w wyniku zgłoszenia jest to, że jedyna strona postepowania jest inwestor. Nie toczyło się tak że odrębne postepowanie w sprawie zainicjowanej projektem budowlanym zamiennym
Skarżąca nie podzieliła tego stanowiska i w zażaleniu na powyższe postanowienie zarzuciła między innymi że postepowanie nie powinno toczyć się w trybie zgłoszenia lecz uzyskania pozwolenia na budowę bowiem inwestycja narusza jej prawo własności jako właściciela sąsiedniej nieruchomości.
Wojewoda Kujawsko-Pomorski we wskazanym na wstępie postanowieniu z 26 września 2023 r. zaakceptował stanowisko organu I instancji. Wskazał, że zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych stanowi procedurę uproszczoną w której nie jest zasadniczo wydawana decyzja administracyjna, w konsekwencji czego nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania wznowieniowego. Z treści art. 145 § 1 k.p.a. wprost wynika bowiem że postępowanie wznawia się w sprawach zakończonych decyzją ostateczną. Pogląd ten wyrażany jest również w orzecznictwie sadów administracyjnych.
W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy D. M., reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, wniosła o jego uchylenie oraz uchylenie rozstrzygnięcia organu I instancji. Wniosła też o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Zaskarżonemu postanowieniu Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy to jest:
1. art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 149 § 1-3 k.p.a. poprzez odmówienie wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego przebudowy drogi gminnej,
2. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez uchylenie się od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz od załatwienia sprawy – w szczególności poprzez niewyjaśnienie, na jakich działkach planowana jest realizacja inwestycji.
Skarżąca zarzuciła nadto naruszenie prawa materialnego – art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29-31 Prawa budowlanego przez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. prowadzenie postępowania w "trybie zgłoszeniowym", podczas gdy z uwagi na charakter planowanych robót budowlanych, konieczne było przeprowadzenie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie.
Postanowieniem z 12 kwietnia 2023 r. Sąd zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd uznał bowiem, że rozstrzygniecie sprawy zależy od prawomocnego zakończenia sprawy, w której tutejszy Sąd wyrokiem z 8 lipca 2021 r. sygn. II SA/Bd 548/21 oddalił skargę D. M. na analogiczne postanowienie w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie pierwotnego zgłoszenia budowy spornej inwestycji dotyczącej przebudowy drogi gminnej.
Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2024 r. sygn. III OSK 520/22 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną skarżącej od powyższego wyroku.
W następstwie powyższego postanowieniem z 8 maja 2025 r. tutejszy Sąd podjął zawieszone postępowanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 936 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie.
W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził naruszenie przez organy administracji przepisów prawa, które uzasadniało uchylenie postanowień jako wydanych przedwcześnie, bez dostatecznego wyjaśnienia całości okoliczności sprawy – rzeczywistej treści żądania strony skarżącej.
Zasadniczy przedmiot sporu w niniejszej sprawie koncentruje się wokół odpowiedzi na pytanie czy dopuszczalne jest wzruszenie skutków przyjęcia przez organ bez sprzeciwu zgłoszenia robót budowlanych (i dalszych konsekwencji) w nadzwyczajnym trybie wznowienia postępowania administracyjnego.
W rozpoznawanej sprawie bowiem D. M. wywodzi, że w sytuacji gdy w postępowaniu budowlanym toczącym się w wyniku zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, wobec którego organ wydał zaświadczenie o niewnoszeniu sprzeciwu – został przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny - przysługuje jej prawo domagania się wznowienia postępowania w sprawie projektu budowlanego zamiennego dla spornej inwestycji (przebudowa drogi gminnej w miejscowości M. Gmina C. [...], obręb [...]. O postępowaniu tym bowiem nie została poinformowana, mimo że przysługuje jej prawo własności nieruchomości obejmującej m.in. działkę nr [...] graniczącą bezpośrednio z terenem inwestycji. Skarżąca zarzuca, że w trakcie realizacji robót budowlanych doszło do przekroczenia granicy jej nieruchomości. Nadto skarżąca podkreśla, że sporna droga objęta zgłoszeniem M. i Gminy C. z dnia [...] sierpnia 2019 r. została wybudowana, a nie jedynie przebudowana. W konsekwencji, zdaniem skarżącej, oznacza to, że inwestor – przed podjęciem robót budowlanych – powinien był uzyskać pozwolenie na budowę.
Stanowisko skarżącej jest niezasadne w ramach kierowanego do Starosty żądania wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego w sprawie robót budowlanych przyjętych przez ten organ w wyniku sprzeciwu w trybie art. 30 Prawa budowlanego.
W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że częściowa niezasadność zasadniczych zarzutów, na których opiera się niniejsza skarga została już przesądzona w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2024 r. sygn. III OSK 520/22, którym oddalono skargę kasacyjną D. M. od wyroku WSA w Bydgoszczy z 8 lipca 2021 r. sygn. II SA/Bd 548/21. Wyrokiem tym tutejszy Sąd oddalił skargę D. M. na postanowienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 23 października 2020 r., utrzymujące w mocy postanowienie Starosty z 22 lipca 2020 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania wywołanego zgłoszeniem Miasta i Gminy C. z 19 sierpnia 2019 r. zamiaru spornej przebudowy drogi gminnej w miejscowości M. na działce nr [...].
Zaskarżone w ww. sprawie rozstrzygnięcie zakończyło ostatecznie postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem skarżącej z 24 lutego 2020 r. o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Wskazać zatem należy, że w myśl art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Z kolei w myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przy czym zważyć jednocześnie należy, że wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (art. 171 p.p.s.a.).
Wobec powyższego podkreślić należy, że zostało już prawomocnie przesądzone w niniejszej sprawie w ww. wyroku NSA, że przyjęcie zgłoszenia przez organ architektoniczno-budowlany w trybie art. 30 P.b. bez sprzeciwu nie stanowi milczącego załatwienia sprawy w rozumieniu art. 122a K.p.a. Wobec tego przy braku wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszonych robót budowlanych, nie można stosować art. 122g K.p.a., a więc nie można było wdrożyć w niniejszej sprawie trybów nadzwyczajnych wznowienia postępowania czy stwierdzenia nieważności wobec sprawy załatwionej tym zgłoszeniem bez wniesienia sprzeciwu. W tym miejscu powołać się należy na uzasadnienie wyroku tutejszego Sądu z 28 lipca 2021 r. sygn. II SA/Bd 548/21. W konsekwencji zostało przesądzone, że w odniesieniu do sprawy załatwionej milcząco wskutek zgłoszenia robót budowlanych (art. 30 ust. 5 Prawa budowalnego) przepisy art. 145 k.p.a. w zw. z art. 1229 k.p.a. nie mogą mieć zastosowania z uwagi na zawarte w Prawie budowlanym odrębne regulacje umożliwiające weryfikację zgodności z prawem robót budowlanych zrealizowanych, czy też zrealizowanych w trybie zgłoszenia.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy także powtórzyć za Naczelnym Sądem Administracyjnym (uzasadnienie wyroku w sprawie II OSK 520/22), że przekonanie skarżącej dotyczące kwalifikacji robót budowlanych i wywiedzione w oparciu o nie zarzuty skargi nie są adekwatne do przedmiotu niniejszej sprawy w aspekcie materialnym, jak i częściowo proceduralnym. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bowiem postanowienie Wojewody utrzymujące w mocy postanowienie Starosty wyłącznie odmawiające wznowienia postępowania w sprawie "wniosku dotyczącego projektu budowlanego zamiennego dla inwestycji polegającej na przebudowie drogi gminnej (...)".
Sąd orzekający w niniejszej sprawie zwraca jednak uwagę na dalszą odmienność okoliczności faktycznych i prawnych pomiędzy sprawą zakończoną postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zainicjowanego spornym zgłoszeniem przebudowy drogi gminnej, a sprawą która jednak mimo częściowo zbieżnej argumentacji skarżącej dotyczy późniejszego wniosku z 28 grudnia 2021 r. złożonego już po rozstrzygnięciu pierwotnego żądania wznowienia postępowania w sprawie projektu budowlanego zamiennego.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie akcentowano, że o ile uruchomienie trybu nadzwyczajnego pozwala na wyeliminowanie skutków prawnych tylko kwalifikowanych naruszeń przepisów prawa, to mechanizmy kontrolne przewidziane w Prawie budowlanym mogą być uruchomione w szerszym zakresie przez organy nadzoru budowlanego, do kompetencji których należy m.in. kontrola zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, w tym badanie prawidłowości postępowań administracyjnych przed organami administracji architektoniczno - budowlanej (art. 84 ust. 1 pkt 1, art. 84a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego).
Stosownie do przepisów art. 48, art. 49b oraz art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego prowadzą postępowania ukierunkowane na badanie zgodności z prawem obiektów budowlanych i robót budowlanych, z możliwością stosowania sankcji rozbiórki bądź nałożenia innych obowiązków w celu ich legalizacji. Co ważne, przedmiotowe postępowania mogą być inicjowane również przez podmioty, których interes prawny podlega ochronie w przypadkach tzw. samowoli budowlanej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 kwietnia 2011 r. II OSK 734/10 wskazał, że dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu w żadnym razie nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie może podjąć postępowania w celu dokonania sprawdzenia, czy inwestycja została wykonana na podstawie zgłoszenia z naruszeniem prawa.
W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora było obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę. Przyjmuje się również, że przesłanką zastosowania art. 48 Prawa budowlanego jest całkowite zignorowane przez inwestora obowiązku pozwolenia na budowę, natomiast w razie samowolnego odstąpienia od warunków określonych w zgłoszeniu zastosowanie znajdzie tryb naprawczy przewidziany w art. 50-51 tej ustawy (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2004 r., OSK 108/4; wyrok NSA z 20 października 2011 r., II OSK 1460/10; wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., II OSK 155/11; wyrok z 28 stycznia 2016 r., II OSK 1310/14; wyrok NSA z 28 lipca 2016 r., II OSK 2864/14, 28 listopada 2018 r. II OSK 2954/16). Należy również zwrócić uwagę na ukształtowany pogląd, że dopuszczalne jest prowadzenie postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego w sytuacji niezłożenia sprzeciwu wobec zgłoszenia zakończenia budowy i przystąpienia do użytkowania, z wyjątkiem przypadku wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (por. wyroki NSA: z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 199/15 i II OSK 201/15, z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2533/14, z dnia 1 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 819/15, z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 831/15; z 8 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1103/14, z dnia 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1313/14, z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1595/16, z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 294/16).
W praktyce orzeczniczej sądy administracyjne rozpoznają sprawy, w których przykładowo inwestor wprawdzie zgłosił wykonanie robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, ale rzeczywistym jego zamiarem było wykonanie robót budowlanych zasadniczo odbiegających od robót objętych zgłoszeniem, co jest traktowane jako forma samowoli budowlanej (por. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, pkt 16, Komentarz do art. 30, opublikowany WK.2016 oraz powołane tam wyroki sądów administracyjnych). Ponadto, trybem naprawczym art. 50-51 Prawa budowlanego objęte są przypadki prowadzenia, bądź zrealizowania robót budowlanych na podstawie dokonanego zgłoszenia, m.in. gdy są wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, lub zagrożenia środowiska, bądź na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3 (art. 50 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego). Przy czym niezgodność w podanym zakresie może wynikać zarówno z faktu niewniesienia sprzeciwu pomimo dokonania przez inwestora nieprawidłowego zgłoszenia, jak również faktu wykonania tych robót w sposób odmienny niż ustalono w prawidłowo dokonanym zgłoszeniu.
Z tych względów należy uznać, że w sprawach zgłoszeń robót budowlanych przyjętych bez sprzeciwu organy nadzoru budowlanego są uprawnione na podstawie przepisów Prawa budowlanego do sprawdzenia legalności obiektów budowlanych i robót budowlanych realizowanych na podstawie zgłoszenia, a w razie stwierdzonych naruszeń prawa - do wdrożenia procedury mającej doprowadzić je do stanu zgodnego z prawem.
W tym zakresie zgodzić się należy z poglądami, że Prawo budowlane zawiera kompleksowe unormowania regulujące w sposób szczególny weryfikację przez organy nadzoru spraw załatwionych na podstawie zgłoszenia, co w konsekwencji wyłącza odpowiednie zastosowanie art. 156 § 1 k.p.a. w związku z odesłaniem zawartym w art. 122g k.p.a. (por. wyroki NSA z 16 grudnia 2020 r. sygn. II OSK 2625/20, 16 grudnia 2020 r. sygn. II OSK 2615/20, z 15 grudnia 2021 r. sygn. II OSK 427/21).
Zauważyć jednocześnie trzeba, że chociaż brak było podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia wniosku skarżącej w trybie wznowienia postępowania przez nią wskazanym skoro przed starosta nie toczyło się żadne postępowanie administracyjne dotyczące projektu budowlanego zamiennego dla spornej inwestycji, wniosek z 18 grudnia 2021 r. w istocie z uwagi na całość jego uzasadnienia wskazuje na wielość żądań i budzi uzasadnione wątpliwości co do co najmniej w części właściwości Starosty .
Sąd zważył, że wobec oczywistych wątpliwości i treści zarzutów, nawet mimo tego, że sformułowanych przez profesjonalnego pełnomocnika, który wszakże również może pozostawać w błędnym przekonaniu co do prawidłowości trybu poddania weryfikacji spornych robót budowlanych i ich kwalifikacji do trybu zgłoszeniowego – wydanie w tej sprawie skarżonych postanowień o odmowie wznowienia postępowania nie załatwia w pełni istoty żądań przedmiotowego wniosku.
I tak wnioskiem z 18 grudnia 2021 r. skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Starosty [...] 1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
o wznowienie postępowania w sprawie projektu budowlanego zamiennego dla inwestycji polegającej na przebudowie drogi gminnej w miejscowości M. (przy barze [...]) Gmina C., dz. nr [...]. ewentualnie, jeżeli postepowanie nie zostało zakończone, o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze strony.
W uzasadnieniu tego wniosku skarżąca podkreśliła, że w trybie dostępu do informacji publicznej uzyskała informacją o sporządzeniu i złożeniu projektu budowlanego zamiennego dla spornej inwestycji, w postępowaniu takim nie brała jednak udziału. Skarżąca, powołując się na prawo własności nieruchomości graniczącej z terenem przebudowy drogi gminnej, zarzucała naruszenie jej prawa własności poprzez wkroczenie przy realizacji robót budowlanych w teren jej nieruchomości. Negowała także roboty budowlane w skazane w projekcie zamiennym i konsekwentnie kwestionowała charakter robót budowlanych jako przebudowy wywodząc, ze doszło do budowy drogi i inwestycja w ogóle nie powinna być realizowana w trybie zgłoszenia, lecz po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Co istotne we wniosku tym również podważono charakter wskazanych w projekcie budowlanym zamiennym odstępstw jako nieistotnych, wywodząc, ze doszło do istotnych odstępstw w rozumieniu art. 36 a Prawa budowalnego.
Podkreślenia wymaga, że większość argumentów i zarzutów uzasadnienia wniosku dotyczy ewidentni zakresu właściwości właściwego organu nadzoru budowlanego, a nie organu administracji architektoniczno-budowlanej.
Nie budzi wątpliwości, że podanie należy rozpoznawać nie z uwagi na jego tytuł lecz treść, i gdy nie jest jednoznaczne w tym zakresie organ administracji, wobec treści przepisów art. 7, art. 8 § 1, art. 9 winien wyjaśnić wnioskodawcy jakie to wątpliwości i wezwać do wyjaśnienia mając na uwadze uzasadniony interes strony. W niniejszej sprawie Starosty tylko pozornie i zgoła wadliwie wezwał wnioskodawcę, w trybie art. 50 § 1 K.p.a. (?) do usunięcia w terminie 7 dni "braku formalnego wniesionego pisma przez sprecyzowanie żądania" (pismo z 26 stycznia 2022 r. ).
W wezwaniu tym Starosta wskazał, że charakter pism budzi wątpliwości co do jego kwalifikacji, wyjaśniając, że postępowanie w sprawie zgłoszenia robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę oparte jest na przepisach art. 29 P.b., jest prowadzone w trybie szczególnym. Specyfiką tego postępowania jest to że stroną jest tylko inwestor. Organ pouczył jednocześnie, że nieusunięcie braków w terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania.
Stwierdzić po pierwsze przyjdzie, że wniosek skarżącej z 18 grudnia 2021 r. nie zawiera, w ocenie Sądu, żadnego braku formalnego, i spełnia wymogi formalne podania w rozumieniu art. 63 k.p.a. Na tego rodzaju braki nie wskazał organ w swoim wezwaniu. Tymczasem w myśl art. 64 § 1 i § 2 k.p.a. jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania. Jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.
Po wtóre organ skierował do pełnomocnika wnioskodawczyni niejednoznaczne wezwanie na podstawie art. 50 § 1 k.p.a., który z pewnością nie mógł mieć zastosowania w okolicznościach tej sprawy, gdy dopiero wyjaśniał rzeczywistą treść żądania wniosku. W myśl bowiem wskazanego art. 50 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może wzywać osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez pełnomocnika, na piśmie, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonywania czynności urzędowych.
Jednocześnie organ wbrew ww. przepisom k.p.a. nie wyjaśnił czy w ogóle inwestor złożył projekt budowlany zamienny i w jakim trybie, ani też tego, że wobec podnoszonych argumentów właściwym do rozstrzygnięcia w tym przedmiocie jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. W tym kontekście przywołać należy również przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, które mogłyby przyczynić się do realnej możliwości doprecyzowania czy też wyjaśnienia przynajmniej w części istoty wniosku skarżącej kwestionującej tryb i charakter robót budowlanych objętych wcześniejszym zgłoszeniem Urzędu Gminy przebudowy fragmentu drogi gminnej. W myśl bowiem przepisu art. 65 § 1 k.p.a. jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. W ust. 2 ustawodawca zastrzegł, że podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. Z kolei zgodnie z art. 66 § 1 k.p.a. jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości. Równocześnie zawiadomi wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu, i poinformuje go o treści § 2. Do zawiadomienia stosuje się odpowiednio przepis art. 65 § 1a. W myśl § 2 odrębne podanie złożone zgodnie z zawiadomieniem, o którym mowa w § 1, w terminie czternastu dni od daty doręczenia zawiadomienia uważa się za złożone w dniu wniesienia pierwszego podania. Aby jednak ustalić, czy przepisy te winny mieć zastosowanie w sprawie przedmiotowego wniosku konieczne było uprzednie jasne i adekwatne do okoliczności faktycznych i prawnych sprawy wskazanie konkretnych wątpliwości i wówczas wezwanie do sprecyzowania treści wniosku w szczególności co do tego czy wnioskodawca nie zmierza do wszczęcia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych, w zakresie w jakim właściwy jest organ nadzoru budowlanego.
W niniejszej sprawie, w istocie działanie Starosty nie odpowiadało powyższym przepisom i obowiązkom organu administracji publicznej, pozorne niejasne wezwanie z pewnością nie mogło wywołać skutków pozwalających ograniczyć się organowi do rozstrzygnięcia jedynie o części żądania. Tym bardziej, że jak wynika z treści zażalenia skarżąca przedłożyła do niego projekt budowlany zamienny dla spornej inwestycji,
z potwierdzeniem jego wpływu do Starosty. Żaden z organów orzekających w sprawie nie wyjaśnił okoliczności tej sprawy w sposób rzetelny, zanim podjął rozstrzygnięcie o odmowie wznowienia postępowania w sprawie projektu budowlanego zamiennego. Na tym etapie postępowania należało już jednak wyjaśnić, czy nie toczy się np. przed organem nadzoru budowlanego jakieś postepowanie w sprawie tej inwestycji, i czy wola skarżącej nie jest zainicjowanie takiego przed właściwym organem nadzoru budowlanego w przedmiocie spornych robót budowlanych, stosownie do przepisów art. 50 – 51, ewentualnie art. 48 Prawa budowlanego.
W uzasadnieniu postanowienia z 29 marca 2022 r. Starosta jednak w ogóle nie odniósł się do istoty żądania, w tym do twierdzenia strony (niezakwestionowanego przez ten organ) o złożeniu przez inwestora do Starosty projektu budowlanego zamiennego dla spornej inwestycji. Nie zostało zatem ustalone w jakim trybie i na jakiej podstawie takowy projekt został do Starosty złożony i jakie są tego konsekwencje. Twierdzenie o braku przymiotu strony w postępowaniu organ I instancji oparł jak w uprzednim postanowieniu na stanowisku związanym z uproszczonym charakterem postępowania ze zgłoszenia robót budowlanych oraz tego że stroną w takim postępowaniu jest wyłącznie inwestor.
O ile zatem przy wąskim ujęciu wniosku skarżącej, uwzględniającym błędne wezwanie do jego sprecyzowania, a jednocześnie przy braku ustalenia jednoznacznie aby przed Starostą toczyło się jakieś odrębne postępowanie administracyjne w sprawie projektu budowlanego zamiennego dla spornej inwestycji - formalnie rozstrzygnięcie o odmowie wznowienia postępowania byłoby w tej sprawie prawidłowe, to w okolicznościach tej sprawy nie można go na tym etapie zaakceptować jako odpowiadające w pełni zasadom i przepisom postępowania administracyjnego.
Zarzuty skargi okazały się niezasadne w tym zakresie, w jakim koncentrują się na kwestionowaniu w istocie prawidłowości przyjęcia zgłoszenia bez wydania decyzji i sprzeciwie. Nie może być w tej sprawie przedmiotem oceny Sądu kwestia charakteru robót budowlanych zrealizowanych przez Miasto i Gminę C.. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem odmowa wznowienia postępowania w drodze postanowienia, podyktowana prawidłowym poglądem organów, iż tryb wznowieniowy nie może zostać zastosowany wobec milczącego przyjęcia zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. W tym kontekście zarzuty skargi kwestionujące charakter dokonanych przez inwestora odstępstw od zgłoszonego projektu budowlanego również nie podlegają ocenie w ramach kierowanego do organu, który przyjął zgłoszenie wniosku "o wznowienie postępowania w sprawie projektu budowlanego zamiennego"
Istotą rozstrzygnięcia organów w niniejszej sprawie nie było to, jak powinny być kwalifikowane roboty budowlane zrealizowane przez Miasto i Gminę C., jak również to czy wobec milczącego przyjęcia zgłoszenia robót budowlanych można stosować tryb wznowieniowy w oparciu o art. 122g K.p.a. Ta druga bowiem okoliczność została już przesądzona we wskazanych wyżej wyrokach WSA w Bydgoszczy oraz NSA.
Wobec powyższego Sąd zważył, że postanowienie Starosty o odmowie wszczęcia postępowania wznowieniowego i utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody zostały wydane przedwcześnie, bez dostatecznego wyjaśnienia woli wnioskującej oraz okoliczności sprawy znanej już organowi z urzędu. Zasadniczo zatem zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku, aczkolwiek Sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcia z powodu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Częściowo zatem zarzuty skargi naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. okazały się zasadne we wskazanym wyżej rozumieniu.
Z tych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., sąd uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Ponownie prowadząc postępowanie Starosta winien ponownie tym razem prawidłowo i w sposób zrozumiały zwrócić się do skarżącej celem wyjaśnienia istoty jej wniosku i ewentualnie ustalić czy wniosek nie zmierzał między innymi do zakwestion9wania legalności robót budowlanych w trybie przepisów ustawy Prawa budowalnego w zakresie właściwości organów nadzoru bdo9wlanego. W takie sytuacji winien postąpić w tej części wniosku stosownie do wskazanych przepisów art. 65 i 66 k.p.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej zwrot niezbędnych kosztów postawania w kwocie 697 zł obejmującej wpis od skargi (200 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty zastępstwa prawnego radcy prawnego stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych.