II SA/Bd 1118/06

II SA/Bd 1118/06 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2007-02-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2006-12-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grażyna Malinowska-Wasik /przewodniczący/
Grzegorz Saniewski
Wiesław Czerwiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1104/07 - Wyrok NSA z 2008-10-02
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Dnia 27 lutego 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grażyna Malinowska - Wasik Sędziowie: sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 27 lutego 2007 roku sprawy ze skargi T. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] 2006 r., nr SKO [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] 2006 r. Nr [...], po rozpoznaniu odwołania T. O. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] 2006 r. znak [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie 130 garaży blaszanych oraz dwóch zjazdów z ulicy D. i z ulicy B. na terenie działek nr [...] położonych przy ul. D. – Z. we W.
W uzasadnieniu decyzji wskazano na treść art. 59 ust. 1, 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Bez zachowania wymogów wskazanych w tych przepisach ustawodawca nie dopuszcza wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wskazano, że teren, na którym planowana jest inwestycja, nie jest objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i brak obowiązku uchwalenia planu miejscowego.
Podkreślono, że z analizy funkcji oraz cech i zagospodarowania terenu, w tym protokołu oględzin i dokumentacji fotograficznej, na wszystkich działkach graniczących z działkami występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, szeregowa i bliźniacza wraz z towarzyszącymi jej budynkami gospodarczymi, budynki usługowe i handlowe. Planowane przedsięwzięcie inwestycyjne skarżącego znajduje się w samym centrum pewnej całości urbanistycznej, którą stanowi zespół budynków jednorodzinnych. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie ulega wątpliwości, że budowa zespołu garaży blaszanych pozostaje w sprzeczności z istniejącą funkcją sąsiedniego terenu, jak też nie uwzględnia wymagań społecznych (co potwierdzają protesty okolicznych mieszkańców) i kompozycyjno – estetycznych. Nie spełnia ona wymogu określonego w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W ocenie SKO uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest logiczne i spójne oraz odpowiada przepisom art. 107 § 3 K.p.a. W przedmiotowym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, odmowa ich ustalenia nie skutkuje obowiązkiem wykupu przez gminę nieruchomości objętej wnioskiem. Wbrew temu co podnosi skarżący, lokalizacja zespołu 130 blaszanych garaży we wskazanym we wniosku miejscu nie jest możliwa chociażby wydawała się uzasadniona z punktu widzenia skarżącego. W przedmiotowym postępowaniu bada się bowiem zgodność planowanej inwestycji z przepisami prawa, w tym ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Skargę na powyższą decyzję złożył T. O., reprezentowany przez pełnomocnika.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, 8 i 107 § 2 i 3 K.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na wadliwie przeprowadzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla obszaru sąsiadującego z terenem lokalizacji inwestycji, która to analiza nie odpowiada wymogom wynikającym z art. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji I i II instancji.
W uzasadnieniu skargi wskazano na unormowania normatywne związane z analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wskazano na treść art. 7 K.p.a. Podniesiono, że organ administracji publicznej winien zgromadzić w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, a następnie jego całokształt wyczerpująco rozpatrzeć, by następnie prawidłowo ustalić faktyczną podstawę decyzji i w końcu wydać rzetelne rozstrzygnięcie. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, istotnych dla rozstrzygnięcia stanowi także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które ma istotny wpływ na wynik sprawy i obliguje sąd administracyjny do uchylenia decyzji. Decyzja administracyjna nie może być wydana w sposób dowolny. Zgodnie z orzeczeniem Sądu Najwyższego (23.11.1994 r. III ARN 55/94), jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czyli nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.) zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.).
W ocenie skarżącego analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która miała istotny wpływ na wydanie decyzji, została sporządzona w sposób wadliwy i nierzetelny. Prezydent Miasta W. ograniczył się w niej do stwierdzenia jednym zdaniem, że w wyznaczonym obszarze analizy znajdują się budynki jednorodzinne oraz towarzyszące tej zabudowie budynki gospodarcze i garażowe, budynki usługowo – handlowe, budynek biurowy oraz w dalszej odległości kilka budynków mieszkalnych wielorodzinnych z własnymi miejscami postojowymi, wobec czego stwierdził, że wnioskowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji terenu i jest sprzeczna z zasadą dobrego sąsiedztwa. Takie potraktowanie sprawy jest niedopuszczalne. Analiza nie odniosła się do parametrów, gabarytów, formy architektonicznej obiektów zlokalizowanych w analizowanym terenie. Załączony dokument nie można nazwać analizą. Zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji została oparta na dowolności. Ponieważ w sprawie nie podjęto starań by stan faktyczny wyjaśnić w sposób rzetelny, należy stwierdzić, że decyzja została wydana w oparciu o nieobiektywne ustalenia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wzięło pod uwagę nakazu uwzględnienia słusznego interesu obywateli i interesu strony, sformułowanego w art. 7 K.p.a. Organ administracji publicznej ma obowiązek uwzględnić ten interes z urzędu i powinien on być wskazówką interpretacyjną dla prawa materialnego. Organ nie działał zgodnie z normą wyrażoną w art. 7 K.p.a. i nie miał na względzie interesu społecznego, a tym bardziej słusznego interesu obywatela. Skarżący jest właścicielem terenu, a przysługujące mu prawo własności daje mu możliwość korzystania z niego, rozporządzania nim i pobierania z niego pożytków. Organ nie wziął tego pod uwagę. Decyzja podjęta przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, wyrażoną w art. 8 K.p.a.
Uzasadnienie decyzji jest sprzeczne z wymogami art. 107 § 2 i 3 K.p.a. Nie zawiera bowiem dostatecznej analizy materiału dowodowego w sprawie. Nie wskazuje ono także dlaczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze właśnie w taki a nie inny sposób zinterpretowało analizę sporządzoną przez Prezydenta Miasta W., która nie dowodzi wcale, że planowana inwestycja nie stanowiłaby kontynuacji terenu. Naturalnym jest, że w takiej okolicy powstają parkingi i garaże.
W ocenie pełnomocnika skarżącego, teren należący do T. O. spełnia warunki dobrego sąsiedztwa. Opierając się na analizie funkcji sporządzonej przez Prezydenta Miasta nie sposób stwierdzić, że zamierzona funkcja mogłaby zburzyć ład przestrzenny. W pobliżu znajdują się garaże, a ryzyko ekonomiczne leży po stronie skarżącego i jego ocena nie leży w dyspozycji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Niezasadne jest stwierdzenie, że budowa garaży pozostaje w sprzeczności z istniejącą funkcją sąsiedniego terenu i nie będzie jego kontynuacją. Wręcz przeciwnie – budowa garaży w okolicy domków jednorodzinnych i wielorodzinnych stanowi niejako uzupełnienie funkcjonalne terenu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. W ocenie SKO nie można dopatrzeć się naruszenia § 3 rozporządzenia. Określenie cech zabudowy, tj. gabarytów, formy architektonicznej budynków znajdujących się w sąsiedztwie obszaru analizowanego ma znaczenie tylko wtedy, gdy konieczne jest dla ustalenia parametrów dla nowej zabudowy. Gdy nowa zabudowa nie stanowi kontynuacji funkcji terenu określenie innych parametrów będących wyznacznikami dla nowej zabudowy mija się z celem. Ocena, czy planowana inwestycja mieści się w funkcji dotychczasowego zagospodarowania czy też jest z nią w sprzeczności, jest kwestią oceny, a nie ustalenia stanu faktycznego. Zlokalizowanie 130 garaży w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej nie może być traktowane jako funkcja służąca takiej zabudowie i jest wręcz sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i to bez względu na przyjętą formę architektoniczną czy gabaryty istniejącej zabudowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Rację ma skarżący, gdy twierdzi, że jako właściciel terenu ma prawo podejmować na niej różnorodne inwestycje. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1998 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Jedną z wielu ustaw mających wpływ na wykonywanie prawa własności jest ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z art. 4 tej ustawy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji niż inwestycje celu publicznego ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei art. 6 ust. 2 tej ustawy wskazuje, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Prawo własności nie jest zatem prawem bezwzględnym, a możność podejmowania inwestycji przez skarżącego jest ograniczona przez obowiązujące przepisy. Art. 7 K.p.a. nakazujący załatwienie sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, nie zawiera stwierdzenia dającego prymat interesowi społecznemu czy interesowi obywateli. Pojęcie interesu społecznego jest zrelatywizowane, a art. 2 pkt 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jednym z nielicznych przepisów zawierających definicję Interesu publicznego. Przy ocenia naruszenia przepisu art. 7 K.p.a. należy mieć na względzie, że wszystkie organy władzy publicznej działają na podstawie przepisów prawa i w ich granicach. Korzystać ze swoich uprawnień można w sposób zgodny z prawem.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe (w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, jak w powyższej sprawie) jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wskazanych w punktach 1 do 5 tego przepisu.
Z kolei § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wskazuje, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie następujących warunków:
1/ co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,
2/ dostępu do drogi publicznej,
3/ istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu,
4/ przeznaczenia gruntów,
5/ zgodności z przepisami odrębnymi.
Postępowanie w sprawie określenia warunków zabudowy wszczyna się na wniosek zainteresowanego (art. 41 ust. 1 cytowanej ustawy). Wniosek taki winien zawierać określoną treść, o jakiej mowa w przepisie art. 41 ust. 2. Tym samym wniosek ten zakreśla przedmiot postępowania. Nie można zatem podzielić poglądu skarżącego, że organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy ma obowiązek wskazać cechy, do których trzeba dostosować nową zabudowę poprzez prawidłowe sporządzenie stosownej analizy.
Wbrew poglądowi skarżącego percepcja treści zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku pozwala na ustalenie jaka jest przyczyna rozstrzygnięcia sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na wyniki i wnioski wynikające z przeprowadzonej analizy, zgodnie z przepisami § 3 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury.
Nie jest trafny zarzut niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy ani też zarzut, że decyzja została wydana w oparciu o nieobiektywne ustalenia. W zakresie objętym przedmiotem postępowania okoliczności sprawy zostały wyjaśnione w sposób prawidłowy. Oparto się na dokumentacji fotograficznej, oględzinach terenu i mapach. Skarżący nie wskazuje, jakie jeszcze okoliczności miałyby być wyjaśnione. Nie można także uznać, że analiza ta została sporządzona w sposób wadliwy i nierzetelny. Wadliwość i nierzetelność tej analizy skarżący upatruje w tym, że analiza ta nie odniosła się do parametrów, gabarytów, formy architektonicznej obiektów zlokalizowanych w analizowanym terenie. Jest oczywiste, że analiza ma określony cel i musi się odnosić do przedmiotu postępowania, jakim w tym wypadku jest pobudowanie 130 garaży. Porównanie zatem gabarytów, formy architektonicznej i parametrów domków jednorodzinnych, które dominują na analizowanym terenie, nie ma żadnego odniesienia do przedmiotu postępowania. Jak wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę, który to pogląd Sąd podziela, określenie cech zabudowy tj. gabarytów, formy architektonicznej budynków znajdujących się w sąsiedztwie obszaru analizowanego ma znaczenie tylko wtedy, gdy konieczne jest dla ustalenia parametrów dla nowej zabudowy. Innymi słowy, gdyby skarżący chciał na spornym terenie pobudować domki jednorodzinne, to znaczenie miałyby podane cechy.
Jeżeli wniosek o ustalenia warunków zabudowy dotyczył możliwości pobudowania 130 garaży, to przede wszystkim należało udzielić odpowiedzi na pytanie, czy ta budowa stanowi kontynuację dotychczasowej funkcji. Jest to przede wszystkim kwestia oceny, na tle zastanych okoliczności faktycznych. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy ustala zasady tzw. dobrego sąsiedztwa. Przepis ten wskazuje na konieczność uwzględnienia, przy określeniu wymagań dla nowej zabudowy, kontynuacji dotychczasowej funkcji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie stwierdziło, że we wszystkich działkach graniczących z działkami, na których inwestor planuje inwestycję, występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, szeregowa i bliźniacza wraz z towarzyszącymi jej budynkami gospodarczymi i garażowymi, budynki usługowe i handlowe. Jest to zatem funkcja mieszkaniowa, handlowa i w pewnym zakresie usługowa. Wbrew poglądom skarżącego jest to stwierdzenie adekwatne do zebranych dowodów i stwierdzonych faktów oraz oparte o materiał dowodowy.
Sąd podziela wniosek, ze budowa zespołu 130 garaży blaszanych pozostaje w sprzeczności z istniejącą funkcją sąsiedniego terenu. Przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. W ocenie sądu żądanie porównania gabarytów, parametrów i formy architektonicznej domków jednorodzinnych do planowanych garaży jest nieadekwatne.
Zaskarżona decyzja jest spójna z materiałem dowodowym i przystaje w pełni do rzeczywistości oraz została poczyniona w oparciu o obiektywne ustalenia.
Uzasadnia to, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalenie skargi.