II SA/Bd 1115/22

II SA/Bd 1115/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-04-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Anna Klotz /przewodniczący/
Katarzyna Korycka
Mariusz Pawełczak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
par. 8 ust. 2
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
Dz.U. 2022 poz 503
art. 15,28
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko - Pomorskiego na uchwałę Rady Gminy Osiek z dnia 14 kwietnia 2022 r. nr XXXIII/206/2022 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 5 pkt 5 lit. j w zakresie słów "drogi publiczne oznaczone symbolami KDD", § 6 pkt 5 lit. a w zakresie słowa "terenu", § 6 pkt 5 lit. b w zakresie słowa "działki" zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie.
Uzasadnienie
1. Dnia 14 kwietnia 2022 r. Rada Gminy Osiek podjęła uchwałę Nr XXXIII/206/2022 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w miejscowości Osiek – obszar Osiek I. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego w dniu 22 kwietnia 2022 r. pod pozycją 2269 i weszła w życie w dniu 7 maja 2022 r.
Wójt Gminy Osiek, zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm. – dalej "u.p.z.p."), w dniu 27 kwietnia 2022 r. przekazał uchwałę wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych Wojewodzie Kujawsko-Pomorskiemu, jako organowi nadzoru, celem oceny jej zgodności z przepisami prawnymi.
2. Pismem z dnia 18 października 2022 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski (dalej: skarżący, organ nadzoru) wniósł na powyższą uchwałę skargę do tut. Sądu domagając się stwierdzenia jej nieważności w części tj. § 5 pkt 5 lit. j w zakresie "drogi publiczne oznaczone symbolem KDD" oraz § 6 i załącznika Nr 1 w zakresie terenów oznaczonych symbolami: 4MN/U, 6 MN/U. Skarżący zarzucił w niej naruszenie przepisów art. 15 ust. 1 u.p.z.p. i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Uzasadniając powyższą skargę, w pierwszej kolejności skarżący wskazał na brak spójności tekstu uchwały i załącznika Nr 1, tj. załącznika graficznego. Niespójność ta polega na tym, że Rada Gminy Osiek w § 5 pkt 5 lit. j uchwały wprowadziła następujący zapis cyt. "ustala się obsługę komunikacyjną terenów: poprzez (...) drogi publiczne oznaczone symbolami KDD (...)". Z analizy rysunku planu miejscowego (załącznik Nr 1 do przedmiotowej uchwały) dokonanej przez organ nadzoru wynika, że tereny oznaczone symbolami: 9MN, IIMN, 13MN, 15MN, 17MN, 19MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) nie są obsługiwane z drogi publicznej oznaczonej symbolem KDD, co potwierdza niespójność między częścią tekstową planu miejscowego, a jego załącznikiem graficznym. W ocenie skarżącego plan miejscowy jako akt prawa powszechnie obowiązującego na terenie danej gminy nie może budzić wątpliwości interpretacyjnych, natomiast stosownie do art. 15 ust. 1 u.p.z.p. i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. plan miejscowy zawiera część tekstową i graficzną, stanowiącą uzupełnienie i wyjaśnienie tekstu.
Następnie skarżący wskazał, że stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalna intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Rada Gminy Osiek w § 6 pkt 5 lit. a, b zaskarżonej uchwały dla terenów oznaczonych symbolami: 4MN/U, 6MN/U (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej) minimalną i maksymalną intensywność zabudowy w stosunku do terenu oraz minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki. Określone przez radę gminy powyższe wskaźniki, nie odpowiadają regulacji ustawowej, bowiem brak jest podstaw do utożsamiania pojęcia "działka budowlana" z pojęciem terenu czy działki i żaden przepis rangi ustawowej nie dał kompetencji radzie gminy, aby w ramach przepisów aktu prawa miejscowego, którym jest przedmiotowa uchwała, stosował dowolnie, przepisy obowiązujących przepisów prawa, określających sposób określenia minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy oraz minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, gdyż wynika to z powołanych wyżej przepisów u.p.z.p. Zatem, Rada Gminy Osiek nie była uprawniona do odmiennego unormowania, czy też doprecyzowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu ustalania minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy oraz minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, skoro ustawodawca uczynił to w przepisach rangi ustawowej. Wskazane wyżej przepisy uchwały stanowią bowiem nie tylko niezgodną z prawem modyfikację przepisów rangi ustawowej, lecz również w sposób nieuprawniony rozszerzają kompetencję organu stanowiącego gminy. W konsekwencji zdaniem skarżącego uznać należy, że Rada Gminy Osiek nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego poprzez określenie minimalnej powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni terenu przez co naruszyła w sposób rażący art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP tj. istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
3. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Osiek odnosząc się do zarzutów wskazał, że obsługa komunikacyjna terenów 9MN, 11MN, 13MN, 15MN, 17MN, 19MN określona w § 5 pkt 5 lit. j została ustalona w projekcie planu miejscowego sprzed uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze. W efekcie braku zgody Ministra na przeznaczenie na cele nierolnicze części spośród wnioskowanych gruntów, zmianie uległ układ komunikacyjny wyznaczony w projekcie planu miejscowego, w wyniku czego drogi publiczne klasy lokalnej (KDL) i klasy dojazdowej (KDD) połączono, tworząc drogę publiczną klasy lokalnej (KDL). W efekcie powyższego, teren oznaczony obecnie symbolem 9MN utracił dostęp do drogi publicznej klasy dojazdowej (KDD), co nie zostało uwzględnione w treści uchwalonego planu miejscowego. Zaistniała sytuacja jest zatem niezamierzonym błędem wynikającym ze zmian projektu planu wynikających czynności proceduralnych wynikających z art. 17 pkt 6 lit c.
Dalej organ wyjaśnił, że art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. niejako definiuje pojęcie intensywności zabudowy oraz powierzchni biologicznej czynnej, w związku z czym nie ma potrzeby stwierdzania nieważności uchwały w zakresie § 6 oraz załącznika Nr 1 w zakresie terenów oznaczonych symbolami 4MN/U, 6MN/U. W ocenie organu zaskarżona uchwała może funkcjonować przy stwierdzeniu nieważności w części dotyczącej § 6 pkt 5 lit a - w zakresie "terenu", § 6 pkt 5 lit b - w zakresie "działki". Skoro u.p.z.p. definiuje omawiane pojęcia, współczynniki będą odnosiły się do "powierzchni działki budowlanej" zgodnie z ustawą. W wyniku częściowego stwierdzenia nieważności wskazanej przez organ, umożliwi się funkcjonowanie zgodnie z u.p.z.p. przedmiotowej uchwały bez konieczności ponownego procedowania planu miejscowego w zakresie terenów 4MN/U oraz 6MN/U. Zdaniem organu omyłki w treści uchwały nie zasługują na uznanie za istotne naruszenie, które to powstaje w sytuacji, gdy dochodzi do stwierdzenia, że przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które byłyby podjęte, gdyby do stwierdzonego uchybienia nie doszło.
Reasumując organ wniósł o oddalenie skargi lub stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w części dotyczącej: § 5 pkt 5 lit. j - w zakresie "drogi publiczne oznaczone symbolem KDD", § 6 pkt 5 lit. a - w zakresie "terenu" oraz § 6 pkt 5 lit. b - w zakresie "działki".
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
4. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
Wskazania również w tym miejscu wymaga, że skarga jest dopuszczalna, bowiem w niniejszej sprawie dochowany został warunek określony w art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 559 ze zm. – dalej "u.s.g."), gdyż upłynął 30-dniowy termin wskazany w art. 91 ust. 1 u.s.g. na stwierdzenie we własnym zakresie przez organ nadzoru nieważności uchwały w kwestionowanej części.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) i art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne działając w oparciu o kryterium zgodności z prawem sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Z treści art. 147 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność tego aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności.
Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. nie określa rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Stosowne regulacje w tym zakresie odnośnie aktów prawa miejscowego w postaci miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zawiera art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w myśl którego istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zaskarżona uchwała została zatem poddana kontroli sądowej w oparciu o kryterium legalności, z uwzględnieniem przesłanek stwierdzenia nieważności aktu planistycznego określonych w art. 28 § 1 u.p.z.p.
5. W skardze organ nadzoru podniósł zarzut istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego z uwagi na brak spójności części tekstowej (§ 5 pkt 5 lit. j) i części graficznej (w zakresie terenów oznaczonych symbolami KDD) oraz poprzez określenie w § 6 pkt 5 lit. a, b uchwały dla terenów oznaczonych symbolami 4 MN/U i 6MN/U minimalną i maksymalną intensywność zabudowy w stosunku do "terenu" oraz minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni "działki".
Odnosząc się do pierwszego z podniesionych zarzutów Sad wskazuje, że z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gminie przysługuje prawo władztwa planistycznego, realizowane w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu zgodnie z przepisami u.p.z.p. Ustawa ta określa procedury uchwalania planu miejscowego, a także merytoryczne treści, które powinny zostać określone w planie obowiązkowo (art. 15 ust. 2) lub w zależności od potrzeb (art. 15 ust. 3 u.p.z.p.). Stosownie do art. 15 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy zawiera część tekstową i graficzną i musi być zgodny z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Natomiast w myśl art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Ponadto stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.
W § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 163, poz. 1587 - dalej "rozporządzenie" mającego zastosowanie w sprawie na mocy przepisu przejściowego, tj. § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – Dz. U. z 2021 r., poz.2404), na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń. Ponadto w myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów
Z treści powyższych regulacji wynika, że plan miejscowy składa się z zarówno z części tekstowej jak i graficznej, która stanowi integralną części planu. Część tekstowa winna znaleźć odzwierciedlenie w części graficznej, która stanowi uzupełnienie i wyjaśnienie tekstu planu. Ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie z uwzględnieniem zarówno części graficznej jak i tekstowej. Z tych względów nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu a częścią graficzną (rysunkiem planu). Natomiast sprzeczność, brak korelacji i spójności między tymi częściami muszą być traktowane w kategorii istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Plan miejscowy jest aktem prawa powszechnie obowiązującego na danym terenie i musi spełniać wysokie wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności. Z tych względów, mimo że ustawodawca jednoznacznie przyznał organom gminy uprawnienie do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, to równocześnie nałożył na nie obowiązek przestrzegania reguł stanowienia prawa. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, powinien więc zawierać regulacje czytelne, jasne, spójne, niewykluczające się wzajemnie i niestwarzające wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury co do przeznaczenia terenu, to może stanowić zagrożenie dla standardów państwa prawa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 3083/13).
Jak wynika z powołanego wcześniej art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "zasad sporządzania miejscowego planu", których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) tego aktu planistycznego, a więc z jego merytoryczną zawartością (część tekstowa i graficzna, pozostałe załączniki do uchwały o uchwaleniu planu), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że w § 5 pkt 5 lit. j zaskarżonej uchwały wskazano m.in. że ustala się obsługę komunikacyjną terenów poprzez drogi publiczne oznaczone symbolami KDD. Tymczasem z części graficznej planu (załącznik Nr 1 do uchwały) wynika, że tereny oznaczone symbolami 9MN, 11MN, 13MN,, 15 MN, 17MN i 19 MN do których odnosi się § 5 zaskarżonej uchwały nie są obsługiwanie z drogi publicznej oznaczonej symbolem KDD. Powoduje to ewidentną sprzeczność między częścią tekstową, a graficzną planu, co narusza art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 8 ust. 2 rozporządzenia. Wskazać bowiem należy, że część graficzna planu powinna stanowić odzwierciedlenie zapisów części tekstowej i musi być z nią niesprzeczna. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1804/15 część graficzna planu jest "uszczegółowieniem" części tekstowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie - z uwzględnieniem zarówno części graficznej, jak i tekstowej. Z tych względów nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu, a rysunkiem planu. Zatem rysunek planu nie może zawierać innych ustaleń niż te, które wynikają z części tekstowej uchwały, a jednocześnie nie może pomijać ustaleń wynikających z części tekstowej dla poszczególnych terenów. Sprzeczność i brak spójności między tymi częściami, w szczególności w zakresie dotyczącym przeznaczenia określonego terenu, muszą być uznane jako istotne naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że skoro pomiędzy obiema obligatoryjnymi częściami planu (tekstową i graficzną) istnieje oczywista rozbieżność, to zasadny jest wniosek organu nadzoru dotyczący konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego wskazanych niezgodności, jako istotnie naruszających zasady sporządzenia planu miejscowego wynikające z art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 8 ust. 2 rozporządzenia. Naruszenia te są naruszeniami istotnymi, gdyż dotyczą niespójności pomiędzy obligatoryjnymi częściami planu.
6. Odnosząc się do drugiego zarzutu wskazać należy, że z regulacji art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wynika, że w planie określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Z kolei w myśl § 4 pkt 6 rozporządzenia ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.
Przepisy rozporządzeń jako aktów wykonawczych do ustaw i aktów powszechnie obowiązujących powinny być uwzględniane przy tworzeniu aktów prawa miejscowego, w tym miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Podkreślić w tym miejscu należy jednak, że art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. zmieniony został przez art. 1 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 130, poz. 871) zmieniającej ustawę z dniem 21 października 2010 r. Wówczas art. 15 ust. 2 pkt 6 otrzymał brzmienie: "zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów." W wyniku kolejnej nowelizacji (art. 5 ustawy z dnia 23 października 2013 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw Dz. U. poz. 1446) art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. otrzymał obecne brzmienie. W ślad za przeprowadzonymi nowelizacjami nie przeprowadzono zmiany korespondującego z przepisem ustawy § 4 pkt 6 rozporządzenia. Wobec tego wskazania wymaga, że zgodnie z art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa są także akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Przepisy rozdziału III Konstytucji RP wyraźnie wskazują hierarchię aktów prawnych. W świetle tych przepisów ustawa jest aktem prawnym hierarchicznie wyższym od rozporządzeń i aktów prawnych organów samorządu terytorialnego. Ustanowiony w ustawie zasadniczej zamknięty katalog źródeł prawa skonstruowany jest jednocześnie w oparciu o zasadę hierarchiczności. Z zasady tej wynika, że umocowanie do wydawania aktów niższego rzędu musi wynikać z aktów wyższego rzędu, przy czym przepisy zawarte w aktach niższego rzędu nie mogą naruszać przepisów zamieszczonych w aktach wyższego rzędu. Hierarchiczna budowa systemu źródeł prawa obliguje do przyjęcia dyrektywy interpretacyjnej, w myśl której, w razie kolizji między normami prawnymi, przepisy prawa zawarte w akcie wyższego rzędu stosuje się przed przepisami prawa zawartymi w akcie niższego rzędu. Hierarchiczność źródeł prawa wyklucza możliwość stosowania norm hierarchicznie niższych regulujących te same kwestie w sposób odmienny. Skoro w dacie podejmowania aktu prawa miejscowego, przepisy ustawy miały na skutek nowelizacji odmienną regulację niż akt niższego rzędu bowiem rozporządzenie w przepisie § 4 pkt 6 operuje pojęciami "działki lub terenu", to oczywistym jest, że pierwszeństwo w tym zakresie mają przepisy ustawy.
Mając powyższe na uwadze rację należy przyznać skarżącemu, że Rada Gminy w § 6 pkt 5 lit. a, b zaskarżonej uchwały ustalając minimalną i maksymalną intensywność zabudowy oraz minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej posłużyła się pojęciami "działki" i "terenu" zamiast pojęciem "działki budowalnej" wprost wskazanym w treści art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. W ocenie Sądu jednak doprowadzenie zapisów uchwały do stanu zgodnego z prawem nie wymagało wbrew stanowisku organu nadzoru stwierdzenia nieważności całego § 6 i załącznika Nr 1 w zakresie terenów oznaczonych symbolami 4MN/U, 6MN/U do kwestionowanej uchwały. Należy zauważyć, że wyeliminowanie z treści § 6 pkt 5 lit a słowa "terenu" oraz § 6 pkt 5 lit. b słowa "działki" pozwala na zachowanie zarówno sensu tych postanowień oraz spowoduje, że zakwestionowane powyżej współczynniki będą odnosiły się do "powierzchni działki budowalnej" zgodnie z regulacją ustawową zawartą w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.
Reasumując biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa przez normy zawarte § 5 pkt 5 lit. j w zakresie słów "drogi publiczne oznaczone symbolami KDD", § 6 pkt 5 lit. a w zakresie słowa "terenu" oraz § 6 pkt 5 lit. b w zakresie słowa "działki" zaskarżonej uchwały skutkującego stwierdzeniem ich nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. W pozostałym zakresie, skargę jako niezasadną oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.