II SA/Bd 1108/17

II SA/Bd 1108/17 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2017-11-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-09-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Ewa Kruppik-Świetlicka /sprawozdawca/
Leszek Kleczkowski /przewodniczący/
Urszula Wiśniewska
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 2448/18 - Postanowienie NSA z 2022-04-28
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art.60
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
Dz.U. 2015 poz 349
art.1 ust.1
Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kleczkowski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kruppik-Świetlicka (spr.) Sędzia WSA Urszula Wiśniewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Stanisława Majkut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2017r. sprawy ze skargi R. Sp. z o.o. w R. C. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami oddala skargę
Uzasadnienie
W dniu [...] czerwca 2015r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji
i Modernizacji Rolnictwa w G. wpłynął wniosek spółki o przyznanie płatności na rok 2015, w którym wnioskodawca ubiegał się m.in. o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, zwanej dalej "płatnością ONW", do działek rolnych o łącznej powierzchni 4,01 ha.
Decyzją z dnia [...] października 2016r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. odmówił spółce przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2015 z uwagi na to, że [...] Sp. z o.o. znalazła się w łańcuchu wzajemnych powiązań osobowych, organizacyjnych, biznesowych i własnościowych świadczących o stworzeniu sztucznych warunków
w celu osiągnięcia korzyści sprzecznych z uregulowaniami prawnymi Unii Europejskiej, które to działania traktowane są jako obejście prawa. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013, bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego wsparcia.
W złożonym odwołaniu spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podnosiła, że w sposób samodzielny i niezależny prowadzi gospodarstwo rolne, spełniając zarazem warunki do przyznania płatności ONW na 2015r. Jej zdaniem
w przedmiotowej sprawie nie doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznej z celami wsparcia.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2017r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ podał, że w sprawie bezsporne jest, iż T. K.
i M. H. w okresie od 2004r. do 2011r., działając jako członkowie zarządu poszczególnych podmiotów, zarejestrowali w ewidencji producentów łącznie 39 spółek z ograniczoną odpowiedzialnością. Zgodnie z danymi z Krajowego Rejestru Sądowego (stan na 4 kwietnia 2016r.) udziałowcami ww. podmiotów byli wyłącznie: T. K., M. H. oraz utworzone przez nich spółki. Spośród 39 spółek, wniosek
o przyznanie płatności na rok 2015 złożyło 29 spółek, o przyznanie płatności ONW – 16 spółek, o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach PROW 2007-2013 – 11 spółek, o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach PROW 2014-2020 – 8 spółek. Ponadto, z wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2015 wystąpili oddzielnie jako producenci rolni T. K. i M. H. Niespornym jest również fakt, że siedzibą wszystkich spółek (zgodnie z danymi w ewidencji producentów) na dzień złożenia wniosków o przyznanie płatności na rok 2015 był R. Ch. ([...]). Ten sam adres jako adres korespondencyjny wskazywał również T. K.. W części spółek w trakcie prowadzonych postępowań o przyznanie płatności na rok 2015 (począwszy od grudnia 2015r.) dokonano zmian w rejestrze przedsiębiorców oraz ewidencji producentów polegających na zmianie siedziby. Z akt sprawy wynika również, że na dzień złożenia wniosku we wszystkich spółkach obowiązywała samodzielna reprezentacja przez członka zarządu, zaś zarząd spółek składał się z dwóch osób: T. K.
i M. H., bądź z jednej osoby – T. K..
Wskazując na treść art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 organ podał, że osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Organ wskazał, że ww. przepis ustanawia generalną klauzulę pozwalającą organom administracji publicznej przeciwdziałać obejściu prawa przez podmioty celem uzyskania przez nie korzyści wbrew intencjom ustawodawcy. Organ zaznaczył, że takie sztuczne stworzenie warunków może polegać na multiplikacji podmiotów, tj. na tworzeniu wielu podmiotów powiązanych przez tę samą osobę lub osoby, które w kolejnych latach przenoszą między sobą posiadanie gruntów w taki sposób, by uzyskać płatności większe, aniżeli te, które przysługiwałyby, gdyby takich działań nie przeprowadzono. Wobec powyższego, aby można było mówić o sztucznych warunkach w myśl art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, niezbędne jest istnienie dwóch przesłanek – obiektywnej i subiektywnej. Przesłanka obiektywna dotyczy ustalenia, że nie może zostać osiągnięty cel danego wsparcia, subiektywna zaś – że przez stworzenie takich sztucznych warunków wnioskodawca zamierzał uzyskać wyłącznie korzyść sprzeczną z tym celem.
W ocenie organu odwoławczego, w rozpatrywanej sprawie występuje zarówno element obiektywny, jak i subiektywny, co stanowi podstawę do stwierdzenia, że doszło do sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania wsparcia. Element obiektywny polegał na stworzeniu przez te same osoby (T. K. i M. H.) wielu spółek wnioskujących o płatności rolnośrodowiskowe i płatności rolno-środowiskowo-klimatyczne do deklarowanych przez nie działek rolnych o obszarach kwalifikujących je w przedziałach o wysokich stawkach płatności, co umożliwiło obejście zasady degresywności, zakazu łączenia pakietu 1 z pakietem 2 oraz zakazu realizacji jednocześnie programu rolnośrodowiskowego z programen rolno-środowiskowo-klimatycznym. Z kolei przeprowadzona analiza tworzenia spółek, analiza udziałowców, zarządów (reprezentantów), siedzib, deklarowanych działek i ich powierzchni, położenia użytkowanych nieruchomości rolnych, wymiany działek ewidencyjnych, struktury poszczególnych gospodarstw, zakupu usług rolniczych oraz zatrudniania pracowników, zdaniem organu, wykazała istnienie przesłanki subiektywnej.
Organ w powyższym zakresie podał, że Europejski Trybunał Obrachunkowy (ETO) dokonał kontroli 12 spółek za rok 2014. Z ustaleń kontroli wynika, że 7 spośród nich zadeklarowało działki w ramach pakietu 1, a pięć w ramach pakietu 2. Ww. spółki zadeklarowały łącznie 850,26 ha w ramach pakietu 1, 300,06 ha w ramach pakietu 2
i 20,21 ha w ramach pakietu 3.1. Z kolei w wyniku ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji wynika, że w roku 2015 na 39 spółek 11 złożyło wnioski o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach PROW 2007-2013, zaś 8 o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej. Spośród 11 spółek ubiegających się
o płatności rolnośrodowiskowe, 10 realizowało m.in. pakiet ekologiczny, zaś jedna pakiet rolnictwo zrównoważone. Łącznie spółki zadeklarowały w ramach wariantu 2.1 – 588,69 ha, wariantu 2.3 – 158,94 ha, wariantu 1.1 – 189,10 ha. Z kolei w ramach płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej 8 spółek wystąpiło o płatność w ramach wariantu 4.7 – 27,95 ha, w ramach wariantu 4.8 – 14,20 ha, w ramach wariantu 4.11 – 40,80 ha, w ramach wariantu 5.4 – 15,10 ha oraz w ramach wariantu 5.4 – 15,10 ha. T. K. jako osoba fizyczna w roku 2015 również ubiegał się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej m.in. z tytułu realizacji pakietu rolnictwo zrównoważone (315,90 ha). Z kolei M. H. jako osoba fizyczna w roku 2015 ubiegała się
o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej m.in. w ramach wariantów 2.1 (44,88 ha), 2.3 (33,74 ha).
Organ podkreślił, że gdyby został złożony jeden wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, to z uwagi na konieczność stosowania modulacji w danych pakietach (1 i 2), wnioskujący otrzymałby płatność w dużo mniejszej wysokości niż
w sytuacji niezastosowania modulacji. Jak wynika z wyliczeń organu pierwszej instancji, gdyby w 2015r. został złożony jeden wniosek o przyznanie płatności ONW obejmujący całą powierzchnię 626,86 ha, to pomoc finansowa z tyt. ONW mogłaby zostać przyznana do powierzchni nie większej niż 300 ha, z uwzględnieniem degresywności wynikającej z § 2 ust. 6 przywołanego powyżej rozporządzenia oraz zgodnie z regułą wyrażoną w przepisie § 4 ust. 1, który stanowi, że kwotę płatności ONW oblicza się biorąc pod uwagę użytki rolne położone na obszarach ONW, dla których obowiązują stawki podstawowe. Pomoc finansowa mogłaby zatem wynosić maksymalnie 29.126,34 zł. Obliczając płatność ONW odrębnie dla każdego z 17 podmiotów szacowana na podstawie deklarowanych wartości pomoc finansowa z tyt. ONW na 2015 r. wyniosłaby łącznie 95.180,63 zł (czyli ponad 3x więcej). Na szesnaście spółek ubiegających się w 2015 r. o przyznanie płatności ONW w żadnej powierzchnia zadeklarowana do płatności nie przekroczyła progu 100 ha. Jedynie w przypadku 2 spółek został przekroczony próg 75 ha (limit dla płatności ONW w ramach PRO W 2014-2020).
Odnosząc się do kwestii prowadzenia przez poszczególne spółki działalności rolniczej organ podał, że ze zgromadzonych dowodów wynika, iż zarówno T. K., jak i M. H., tworzyli spółki kapitałowe, które następnie rozpoczęły produkcję rolną na gruntach rolnych stanowiących własność ww. osób fizycznych, ewentualnie innych spółek. Umowy dzierżawy formalnie były zawierane między odrębnymi podmiotami (spółkami z o.o. i osobami fizycznymi/osobami prawnymi). Uwzględniając jednak reprezentację spółek, organ stwierdził, że po obu stronach działały te same osoby. Jest to kolejna okoliczność wskazująca na występujące powiązania ekonomiczne między T. K., M. H. oraz tworzonymi przez te osoby spółkami. Zdaniem organu odwoławczego, takie ukształtowanie stanu faktycznego posiadania gruntów rolnych miało na celu wykazanie prowadzenia przez poszczególne spółki działalności rolniczej, co w dalszej kolejności umożliwiało obejście regulacji przepisów obowiązujących rozporządzeń w zakresie przyjętych ograniczeń. Powyższe pozwala zatem przyjąć, że działania takie noszą znamiona sztucznego wykreowania określonych elementów stanu faktycznego, w celu uzyskania wyższych płatności.
W ocenie organu, nie bez znaczenia w przedmiotowej sprawie jest również to,
że mimo rozproszenia położenia gruntów deklarowanych przez spółki (grunty położone są na terenie czterech województw: [...]) siedzibą wszystkich spółek – na dzień złożenia wniosków w sprawie przyznania płatności na rok 2015 – był R. Ch. ([...]). Siedziba spółek była zatem oddalona o kilkadziesiąt, a nawet kilkaset kilometrów, od użytkowanych gruntów rolnych. W części z podmiotów, w trakcie prowadzonych postępowań o przyznanie płatności na rok 2015, dokonano zmian w rejestrze przedsiębiorców polegających na zmianie siedziby, jednak w opinii organu odwoławczego, z uwagi na moment ich dokonania, należało uznać je za pozorne i dokonane wyłącznie na użytek niniejszego postępowania.
W ocenie organu odwoławczego, w rozpatrywanej sprawie dokonano niespornych ustaleń faktycznych na okoliczność utworzenia przez T. K. oraz M. H. kilkudziesięciu spółek z o.o. ubiegających się o płatności rolno-środowiskowe, rolno-środowiskowo-klimatyczne oraz płatności ONW. Wykazano również powiązania osobowo-kapitałowe z uwzględnieniem funkcji pełnionych przez ww. osoby oraz okoliczności umownego przenoszenia posiadania gruntów rolnych. Wskazane powyżej obiektywne okoliczności zasadnie dowodzą, że spółki z o.o. zostały zawiązane w celu podzielenia posiadanego areału ziemi na mniejsze gospodarstwa bądź uniknięcia zwiększenia areału już posiadanego, aby w ten sposób obejść przepisy ustanawiające limity oraz zakazy łączenia określonych pakietów.
Zdaniem organu, w rozpatrywanej sprawie strona nie przedstawiła żadnych racjonalnych wyjaśnień, popartych obiektywnymi dowodami, że powołanie tak wielu spółek było spowodowane obiektywnymi okolicznościami, które uzasadniałyby stwierdzenie, że ubiegający się o płatność nie zamierzał wyłącznie uzyskać korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Skarżąca spółka nie zakwestionowała skutecznie ustaleń organu pierwszej instancji stwierdzających istnienie powiązań
o charakterze osobowym (członkowie zarządu), majątkowym (udziałowcy), ekonomicznym (wzajemna wymiana dóbr i usług, przekazywanie gruntów rolnych) i organizacyjnym (wspólna siedziba, korzystanie w przeważającej mierze z tych samych dostawców, pracowników, etc.), z tej samej obsługi rachunkowej, prawnej, które to powiązania należy traktować jako postać zamierzonej koordynacji faktycznie realizowanej przez T. K. i M. H..
Reasumując, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji
i Modernizacji Rolnictwa w T. stwierdził, że przyjęcie przez organ pierwszej instancji, iż w przedmiotowej sprawie nastąpiło sztuczne tworzenie warunków w celu uzyskania korzyści finansowej, co pozostaje w sprzeczności z celami prawa wspólnotowego i ma na celu ominięcie przepisów, jest w pełni zasadne. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. prawidłowo uznał, że powyższe działanie strony wyczerpało przesłanki zapisane w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Powyższe skutkowało odmową przyznania stronie płatności.
W skardze spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
1) art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez organ, iż warunki wymagane do uzyskania płatności ONW zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami prawodawstwa i nałożenie przewidzianej w nim sankcji pomimo braku zaistnienie przesłanek, podczas gdy spółka nie stworzyła sztucznych warunków wymaganych do uzyskania płatności i realizowała jako samodzielny podmiot cele określone w artykule 31 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm.) i powinna otrzymać płatności ONW za rok 2015;
2) art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez organ, iż spółka podjęła działania chcąc pozyskać korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego, gdyż stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania tej korzyści, podczas gdy skarżąca nie stworzyła sztucznych warunków wymaganych do uzyskania płatności ONW
i realizowała jako samodzielny podmiot cele określone w przepisach prawa wspólnotowego, a zatem powinna otrzymać płatności za rok 2015;
3) § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 364 ze zm.), dalej: "rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015r." poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż spółka nie spełniła przesłanek do uzyskania płatności ONW podczas gdy, spółka będąc samodzielnym podmiotem wpisanym do ewidencji producentów, posiadającym powyżej 1 ha użytków rolnych położonych na obszarach ONW, zobowiązała się do kontynuowania działalności rolniczej na obszarach ONW oraz jest są rolnikiem aktywnym zawodowo w rozumieniu art. 9 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, a zatem spełniła wszystkie kryteria ażeby otrzymać płatności ONW za rok 2015;
4) art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, dalej: "rozporządzenie nr 1307/2013" poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez organ, iż spółka nie stanowi odrębnego podmiotu, który miałby status rolnika, podczas gdy skarżąca jest samodzielnym podmiotem prowadzącym działalność rolniczą jako spółka kapitałowa, płacącym podatki, posiadającym pracowników, odrębny zarząd właściwy wyłącznie dla tej spółki, posiadającym na własność 142,97 ha gruntów rolnych, posiadającym samodzielny park maszynowy, własną siedzibę, a zatem jest odrębnym podmiotem który ma status rolnika w myśl niniejszych przepisów;
5) art. 27 ust 1-2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. 2017, poz. 562 ze zm.) poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, odmowie dopuszczenia i przeprowadzania istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia, dowodów zawnioskowanych przez stronę, co doprowadziło organ do poczynienia
w zaskarżonej decyzji dowolnych ustaleń faktycznych i błędnego rozstrzygnięcia w formie decyzji odmawiającej przyznania płatności ONW;
6) art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r., poz. 1257 ze zm.), dalej: "k.p.a." oraz 78 § 1 i 2 w zw. z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r., poz. 562 ze zm.) poprzez poczynienie przez organ w zaskarżonej decyzji dowolnych ustaleń faktycznych, gdyż organ dopuścił w postępowaniu wyłącznie dowody, które potwierdzały jego z góry założoną tezę o stworzeniu sztucznych warunków przez stronę, zaś odmawiał dopuszczenia istotnych dowodów wnioskowanych przez stronę, które wskazywały na niewątpliwą odrębność podmiotu oraz wskazywały na genezę i cel – który nie był sprzeczny z prawem wspólnotowym – powstawania podmiotów na przestrzeni kilkunastu lat;
7) art. 89 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej, gdy niezbędne było przesłuchanie świadków, strony a także pracowników organu na okoliczność celu powoływania spółek oraz kontroli administracyjnej wniosków składanych przez spółkę w poprzednich latach i prowadzeniu przez organ wyjaśnień
w zakresie sztucznych warunków;
8) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego odniesienia się, co do wiarygodności dowodów i określenia ich mocy dowodowej w przedmiotowej decyzji,
co doprowadziło w konsekwencji do dowolnej oceny dowodów przez organ;
9) art. 79 k.p.a. oraz 68 k.p.a. mających istotny wpływ na błędne przeprowadzenie wizji lokalnej, poprzez wadliwe przeprowadzenie dowodu z "wizji lokalnej", niezawiadomienie w terminie wynikającym z k.p.a. stron, które nie mogły się
w sposób prawidłowy przygotować do przeprowadzenia wizji (m.in. zebrać i okazać wszystkich dokumentów, miejsc prowadzenia działalności gospodarczej, okazać kompletnego parku maszynowego) – a przez to diametralnie ograniczono prawa strony – wadliwe sporządzenie protokołu z czynności, w tym błędne dopuszczenie dowodu
z protokołu.
Skarżąca zarzuciła ponadto organowi błędne dopuszczenie dowodu z protokołu kontroli w ramach EFPROW, z powodu niezapoznania strony z tym protokołem
w czasie umożliwiającym stronie w trybie przesłuchania do odniesienia się do zarzutów i ustaleń przedmiotowej kontroli.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR
w G. Nr [...] z dnia [...] października 2016 r. w sprawie odmowy przyznania skarżącej płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2015.
Spór w przedmiotowej sprawie dotyczy ustalenia, czy organy prawidłowo odmówiły skarżącej przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2015 z uwagi na naruszenie klauzuli dotyczącej przypadków obchodzenia prawa wyrażonej w art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r.
w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającym rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE)
nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE
L 347 z 20 grudnia 2013 r., str. 549 ze zm.), zwanym dalej "rozporządzeniem nr 1306/2013" oraz w przepisach wydanych w trybie tego rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.
Skarżąca w złożonym w dniu [...] czerwca 2015 r. wniosku na rok 2015 wystąpiła m.in. o płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami ("płatność ONW"). Powyższe wsparcie uregulowane jest w art. 31 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającym rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013 r., str. 487 ze zm.), zwanym "rozporządzeniem nr 1305/2013", oraz w przepisach wydanych w trybie tego rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że:
"1. Płatności dla rolników na obszarach górskich i innych obszarach
z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami udzielane są rocznie na hektar użytków rolnych w celu zrekompensowania rolnikom wszystkich lub części dodatkowych kosztów i utraconych dochodów związanych z ograniczeniami dla produkcji rolnej na danym obszarze. Dodatkowe koszty i utracone dochody oblicza się przez porównanie z obszarami, które nie charakteryzują się ograniczeniami naturalnymi ani innymi szczególnymi ograniczeniami, biorąc pod uwagę płatności zgodnie z tytułem III rozdział 4 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013. Przy obliczaniu dodatkowych kosztów
i utraconych dochodów państwa członkowskie mogą, w należycie uzasadnionych przypadkach, zróżnicować poziom płatności, uwzględniając: - dotkliwość określonego stałego ograniczenia wpływającego na działalność rolniczą, - system rolniczy.
2. Płatności udziela się rolnikom, którzy podejmują się prowadzić działalność rolniczą na obszarach wyznaczonych zgodnie z art. 32 i którzy są rolnikami aktywnymi zawodowo w rozumieniu art. 9 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013.
3. Wysokość płatności ustala się w przedziale między kwotą minimalną a kwotą maksymalną określonymi w załączniku II. W należycie uzasadnionych przypadkach płatności te mogą zostać zwiększone przy uwzględnieniu szczególnych okoliczności, które należy uzasadnić w programach rozwoju obszarów wiejskich.
4. Państwa członkowskie stosują zasadę degresywności płatności dla gospodarstw rolnych o powierzchni gruntów powyżej określonego progu, który ma zostać określony w programie, z wyjątkiem sytuacji, gdy wysokość wsparcia odpowiada jedynie minimalnej płatności na hektar na rok, jak określono w załączniku II.
W przypadku osoby prawnej lub grupy osób fizycznych lub prawnych państwa członkowskie mogą stosować degresywność płatności na poziomie członków tych osób prawnych lub grup, pod warunkiem że:
a) prawo krajowe przewiduje, że indywidualni członkowie mogą posiadać prawa
i obowiązki porównywalne z prawami i obowiązkami rolników indywidualnych, którzy mają status kierujących gospodarstwem rolnym, szczególnie w zakresie ich statusu ekonomicznego, społecznego i podatkowego; oraz
b) ci indywidualni członkowie przyczynili się do wzmocnienia struktur rolnych danych osób prawnych lub grup.
5. Poza płatnościami przewidzianymi w ust. 2, państwa członkowskie mogą
w latach 2014-2020 udzielać płatności w ramach tego działania beneficjentom na obszarach, które w okresie programowania 2007-2013 kwalifikowały się zgodnie z art. 36 lit. a) ppkt (ii) rozporządzenia (WE) nr 1698/2005. Dla beneficjentów na obszarach, które wskutek nowego wyznaczenia obszarów, o którym mowa w art. 32 ust. 3, nie kwalifikują się już do wsparcia, płatności te są stopniowo zmniejszane w okresie maksymalnie czterech lat. Okres ten rozpoczyna się w dniu zakończenia wyznaczania obszarów zgodnie z art. 32 ust. 3, a najpóźniej w 2018 r. Płatności te rozpoczynają się na poziomie nie wyższym niż 80 % średniej płatności ustalonej w programie na okres programowania 2007-2013 zgodnie z art. 36 lit. a) ppkt (ii) rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, a kończą się najpóźniej w 2020 r. na poziomie nie wyższym niż 20 %. Gdy w wyniku zastosowania stopniowego zmniejszania poziom płatności osiągnie 25 EUR, państwa członkowskie mogą kontynuować płatności na tym poziomie do momentu zakończenia ich wycofywania. Po ukończeniu wyznaczania obszarów, beneficjenci na obszarach, które wciąż się kwalifikują do wsparcia, otrzymują pełne płatności w ramach tego działania".
W przepisach prawa krajowego płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami uregulowane są w ustawie z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 562, dalej: "u.w.r.o.w."). W art. 1 ust. 1 u.w.r.o.w. wskazano, że ustawa określa zadania oraz właściwość organów i jednostek organizacyjnych w zakresie dotyczącym wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, zwanego dalej "programem", określonym w:
a) rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia
17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającym rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013 r. str. 487 ze zm.), zwanym dalej "rozporządzeniem nr 1305/2013", oraz w przepisach wydanych w trybie tego rozporządzenia,
b) rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia
17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią
i monitorowania jej oraz uchylającym rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 549 ze zm.), zwanym dalej "rozporządzeniem nr 1306/2013", oraz w przepisach wydanych w trybie tego rozporządzenia,
c) rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia
17 grudnia 2013 r. ustanawiającym wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającym przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego
i Rybackiego oraz uchylającym rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013 r., str. 320), zwanym dalej "rozporządzeniem nr 1303/2013", oraz
w przepisach wydanych w trybie tego rozporządzenia.
Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.w.r.o.w., pomoc jest przyznawana osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, jeżeli są spełnione warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa
w art. 1 pkt 1, w przepisach ustawy oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1.
Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 45 ust. 1 pkt 1 u.w.r.o.w.
w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U.2015.364) – zwanego dalej: "rozporządzeniem w sprawie płatności ONW", określone zostały szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, zwanej dalej "płatnością ONW".
Zgodnie z § 2 rozporządzenia w sprawie płatności ONW, płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013 r., str. 608 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1307/2013", którego gospodarstwo rolne jest położone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli:
1) spełnia warunki określone w art. 31 ust. 2 rozporządzenia nr 1305/2013;
2) łączna powierzchnia użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, zwanych dalej "użytkami rolnymi", położonych na obszarach górskich lub na innych obszarach charakteryzujących się szczególnymi ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha;
3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków
o przyznanie płatności.
Według ust. 2 płatność ONW jest przyznawana do użytków rolnych:
1) na których jest:
a) położona działka rolna w rozumieniu art. 67 ust. 4 lit. a rozporządzenia
nr 1306/2013, o powierzchni co najmniej 0,1 ha, zwana dalej "działką rolną";
b) prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia
nr 1307/2013;
2) położonych na obszarach ONW.
Według ust. 3 płatność ONW przysługuje do powierzchni użytków rolnych,
o których mowa w ust. 2, będących w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynoszącej nie więcej niż 75 ha,
a w przypadku rolnika realizującego 5-letnie zobowiązanie, o którym mowa w § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach
o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. poz. 329) (brzmienie z 15 marca 2010 r. Dz. U. poz. 219), zwane "5-letnim zobowiązaniem", wynoszącej nie więcej niż 300 ha.
Rolnikiem w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013 jest osoba fizyczna lub prawna bądź grupa osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, której gospodarstwo rolne jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym Traktatów, określonym w art. 52 TUE w związku z art. 349 i 355 TFUE oraz która prowadzi działalność rolniczą. Rozporządzenie w § 3 wprowadza dodatkowe ograniczenia w zakresie procentowej wysokości stawek podstawowych płatności. W ustępach od 1 do 6 stanowi, że:
"1. Wysokość płatności ONW w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn stawek płatności na 1 ha użytków rolnych i powierzchni użytków rolnych, do których przysługuje płatność ONW, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności.
2. Przy ustalaniu wysokości płatności ONW uwzględnia się powierzchnię działek rolnych, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.
3. Płatność ONW jest przyznawana rolnikowi w wysokości:
1) 179 zł na 1 ha - na obszarze ONW typu nizinnego strefy nizinnej I,
2) 264 zł na 1 ha - na obszarze ONW typu nizinnego strefy nizinnej II,
3) 264 zł na 1 ha - na obszarze ONW typu ze specyficznymi utrudnieniami,
4) 450 zł na 1 ha - na obszarze ONW typu górskiego
- stanowiących stawki podstawowe.
4. Płatność ONW jest przyznawana w wysokości:
1) 100% stawki podstawowej - za powierzchnię do 25 ha;
2) 50% stawki podstawowej - za powierzchnię powyżej 25 ha do 50 ha;
3) 25% stawki podstawowej - za powierzchnię powyżej 50 ha do 75 ha.
5. W przypadku rolników realizujących 5-letnie zobowiązanie płatność ONW jest przyznawana w wysokości:
1) 179 zł na 1 ha - na obszarze ONW typu nizinnego strefy nizinnej I,
2) 264 zł na 1 ha - na obszarze ONW typu nizinnego strefy nizinnej II,
3) 264 zł na 1 ha - na obszarze ONW typu ze specyficznymi utrudnieniami,
4) 320 zł na 1 ha - na obszarze ONW typu górskiego
- stanowiących stawki podstawowe.
6. W przypadku rolników realizujących 5-letnie zobowiązanie płatność ONW jest przyznawana w wysokości:
1) 100% stawki podstawowej - za powierzchnię do 50 ha;
2) 50% stawki podstawowej - za powierzchnię powyżej 50 ha do 100 ha;
3) 25% stawki podstawowej - za powierzchnię powyżej 100 ha do 300 ha".
Powyżej zacytowany przepis § 3 realizuje zasadę degresywności, której stosowanie nakazuje art. 31 ust. 4 rozporządzenia 1305/2013. Zasadzie degresywności przyświeca idea, w myśl której: "im większa powierzchnia działki rolnej, tym niższa procentowa wysokość stawki podstawowej".
W ten sposób realizowany jest cel płatności ONW posiadający źródło
w wytycznych rozporządzenia 1305/2013. Według motywu 25 rozporządzenia 1305/2013 płatności dla rolników na obszarach górskich lub na innych obszarach
z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami powinny przyczyniać się, poprzez zachęcanie do dalszego użytkowania gruntów rolnych, do utrzymania terenów wiejskich oraz utrzymania i propagowania zrównoważonych systemów rolniczych. W celu zapewnienia skuteczności takiego wsparcia płatności powinny rekompensować rolnikom utracone dochody i dodatkowe koszty związane
z niedogodnościami danego obszaru. W celu zapewnienia efektywnego wykorzystania zasobów EFRROW wsparcie powinno ograniczać się do rolników aktywnych zawodowo w rozumieniu art. 9 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013. Poza tym, według art. 31 ust. 1 rozporządzenia 1305/2013, celem płatności ONW było zrekompensowanie rolnikom wszystkich lub części dodatkowych kosztów i utraconych dochodów związanych
z ograniczeniami dla produkcji rolnej na danym obszarze.
Naruszenie zasady degresywności pozostaje w sprzeczności z celami sektorowego prawodawstwa rolnego i skutkuje zastosowaniem zacytowanego już
w uzasadnieniu art. 60 rozporządzenia 1306/2013.
Przepis art. 60 rozporządzenia 1306/2013 posiada brzmienie zbliżone do uprzednio obowiązującego art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, zgodnie z którym: "nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia".
Wobec powyższego przy interpretacji pojęcia "stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia", o czym stanowi art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, Skład Sądu rozpoznający przedmiotową sprawę, w ślad za stanowiskiem innych sądów wypracowanym na gruncie wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 (por. wyroki NSA z dnia 25 sierpnia 2017 r. sygn. II GSK 2146/17 publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), posiłkował się stanowiskiem zawartym w wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. C – 434/12 w sprawie Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond 'Zemedelie' - Razplasztatelna agencija, publ. ZOTSiS 2013/9-/I- www.eur-lex.europa.eu- Dz.U.UE.L.2011.25.8: art. 4 ust. 8.- Lex nr 1362597. Trybunał Sprawiedliwości w powyższym wyroku stwierdził, że: "1. Artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Ponadto, sąd ten powinien w szczególności wziąć pod uwagę definicję mikroprzedsiębiorstwa, którego tworzenie i rozwój są celem wsparcia określonego w art. 52 rozporządzenia nr 1698/2005, wynikającą z art. 2 ust. 3 załącznika do zalecenia Komisji 2003/361 w sprawie definicji mikroprzedsiębiorstw oraz małych i średnich przedsiębiorstw. (por. pkt 38, 43; pkt 1 sentencji). 2. Artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku. (por. pkt 48; pkt 2 sentencji)".
Przez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności należy rozumieć sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych, czy też manipulowanie nimi tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale przepisowi dla autora tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu (por. M. Godlewska, Pojęcie nadużycia prawa
w prawie UE (cz. I), Europejski Przegląd Sądowy 2011, nr 6(69), s. 25-26).
W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie, skarżąca wraz z pozostałymi spółkami również zarządzanymi przez T. K. oraz M. H. zwróciła się
o płatność ONW na rok 2015 w warunkach sztucznie stworzonych, w sprzeczności
z celami sektorowego prawodawstwa rolnego, przez co spełniona została przesłanka do zastosowania art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Swoim działaniem spółka naruszyła zasadę degresywności, poprzez obejście § 2 i § 3 rozporządzenia w sprawie płatności ONW, przez co odniosła korzyść uzyskując płatności w najwyższych stawkach procentowych stawki podstawowej.
Wystąpienie elementu obiektywnego polega na tym, że nie został zrealizowany cel przyświecający idei wsparcia rolników małych gospodarstw rolnych, gospodarujących na obszarach górskich lub na innych obszarach z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami. Płatności przewidziane dla powyższej grupy producentów, które miały przyczyniać się do zachęcenia rolników do dalszego użytkowania gruntów rolnych, do utrzymania terenów wiejskich oraz utrzymania
i propagowania zrównoważonych systemów rolniczych, trafiły do producenta rolnego, który przyznawaną pomoc wykorzystywał na sukcesywne zwiększenie majątku poprzez zakup i dzierżawę coraz większej ilości gruntów, w celu pozyskiwania coraz większej ilości płatności w maksymalnych stawkach. Mechanizm pozyskania płatności nie realizował celu zapewnienia wsparcia płatnościami poprzez rekompensatę rolnikom utraconych dochodów i dodatkowych kosztów związanych z niedogodnościami danego obszaru. Sposób pozyskiwania płatności umożliwiał nabywanie kolejnych gruntów pod pozyskanie płatności. Wydzielanie natomiast gospodarstw o małej powierzchni umożliwiało otrzymanie płatności w najwyższych stawkach. W gruncie rzeczy cel określony w uregulowaniach prawa UE nie został osiągnięty.
Spółka, której dotyczy postępowanie, została utworzona tylko w celu pobierania zwiększonych dopłat do gruntów rolnych poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego zarządzanego na dzień złożenia wniosku o płatność ONW wyłącznie przez dwie osoby – T. K. i M. H.. Działanie ww. podmiotu pozostaje
w sprzeczności z motywem 25 rozporządzenia 1305/2013 oraz celem wyrażonym w art. 31 ust. 1 rozporządzenia 1305/2013, według którego płatności ONW miały zrekompensować rolnikom wszystkie lub część dodatkowych kosztów i utraconych dochodów związanych z ograniczeniami dla produkcji rolnej na danym obszarze.
Powyższe obiektywne okoliczności pozwalają na stwierdzenie, że przez mechanizm pozyskiwania płatności nie mógł zostać osiągnięty w przedmiotowej sprawie cel określony w uregulowaniach prawa UE.
Wyrazem wystąpienia elementu subiektywnego jest to, że T. K.
i M. H., w sztucznie stworzonych 39 małych gospodarstwach zarządzali utworzonymi podmiotami i koordynowali poszczególnymi inwestorami ubiegającymi się o pomoc w ramach systemu wsparcia, wykorzystując więź geograficzną, ekonomiczną, funkcjonalną oraz personalną pomiędzy tymi podmiotami.
Podkreślenia wymaga, że o płatność ONW na 2015 r. wystąpiło z wnioskami
17 podmiotów.
W zaskarżonej decyzji organ przeprowadził kalkulację pomocy, którą podmioty te uzyskałyby, gdyby wystąpiły w stosunku do posiadanych gruntów z jednym wnioskiem
o przyznanie płatności ONW, jako jeden producent rolny. Przy wniosku obejmującym całą powierzchnię 626,86 ha, pomoc finansowa z tytułu ONW mogłaby zostać przyznana do powierzchni nie większej niż 300 ha, z uwzględnieniem degresywności wynikającej z § 2 ust. 6 przywołanego powyżej rozporządzenia oraz zgodnie z regułą wyrażoną w § 4 ust. 1. Pomoc finansowa mogłaby zatem wynosić maksymalnie 29.126,34 zł. Obchodząc zasadę degresywności te same 17 podmiotów składając wnioski o przyznanie płatności ONW na 2015 rok uzyskałoby wsparcie w łącznej wysokości 95.180,63 zł.
Działanie skarżącej wspólnie z ww. podmiotami uzasadnia zastosowanie art. 60 rozporządzenia 1306/2013 względem wnioskowanych płatności.
W ocenie Sądu, na dzień złożenia wniosku skarżąca oraz pozostałe podmioty wnioskujące o płatność ONW formalnie tworzyły samodzielne gospodarstwa, a więc gospodarstwa mające określonego zarządcę, własny numer ewidencyjny, rachunek bankowy. Gospodarstwa te jednak pozostawały ze sobą ściśle powiązane. Wszystkie działania, które miały miejsce od utworzenia spółki oraz w roku 2015 r., kiedy został złożony wniosek o płatność, polegające na sztucznym tworzeniu gospodarstw rolnych
o powierzchni pozwalającej na pozyskaniu najkorzystniejszych stawek procentowych przyznania płatności, stanowiły próbę dostosowania wzajemnych relacji między wszystkimi tymi podmiotami, aby uzyskać maksymalne wnioskowane dofinansowanie. Pomiędzy wszystkimi podmiotami istniały ścisłe powiązania o charakterze osobowym, ekonomicznym oraz funkcjonalnym. Mimo, że podmioty te wystąpiły z oddzielnymi wnioskami o przyznanie płatności na rok 2015, działając formalnie jako samodzielni rolnicy w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013, tak naprawdę tworzyły funkcjonalnie jeden podmiot.
Stanowisko to należy oprzeć na następujących ustaleniach stanu faktycznego:
Otóż siedzibą wszystkich ww. spółek na dzień złożenia wniosków o przyznanie płatności na rok 2015 był R. Ch. ([...]). We wszystkich ww. spółkach obowiązywała samodzielna reprezentacja przez członka zarządu, zaś zarząd spółek składał się z dwóch osób: T. K. i M. H., bądź z jednej osoby – T. K.. Tworzenie spółek z o.o. następowało w wyniku trwałego nabycia gruntów rolnych od Agencji Nieruchomości Rolnych, ale
w dużej mierze z podziału istniejących już spółek lub gruntów T. K. oraz M. H., przekazywania gruntów między spółkami oraz gospodarstwami T. K. oraz M. H. w wyniku zawierania umów dzierżawy. Istniały powiązania ekonomiczne przy ponoszeniu ciężarów związanych z prowadzeniem produkcji rolnej (koszty zakupu materiału siewnego, nawozów, środków ochrony roślin, oleju napędowego, podatku rolnego, przez cały okres prowadzenia produkcji rolnej - faktury VAT na zakup usług agrotechnicznych przez spółki od Gospodarstwa rolnego T. K. oraz Usługi dla Gospodarstw Rolnych M. H., sprzedaż płodów rolnych oraz zwierząt gospodarskich między spółkami). Tworzone spółki nie posiadały wystarczających środków produkcji (maszyn, urządzeń). Skarżąca korzystała zarówno z usług świadczonych przez firmy T. K. i M. H., jak i usług wykonywanych sprzętem rolniczym przez firmę A. sp. z o.o. z siedzibą
w K. przy [...] oraz "CH." sp. z o.o.
z L. W skarżącej spółce, jaki i w pozostałych spółkach istniała zbieżność zatrudniania tych samych pracowników, zarówno co do form, czasu i celu zatrudnienia przez T. K. i M. H..
Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy kreuje rzeczywistość, w której spółka nie była samodzielnym posiadaczem gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodziły deklarowane do płatności działki rolne. Spółka reprezentowana była przez zarząd, którego prezesem był T. K., który w tej sprawie, jak i w wielu pozostałych utworzonych podmiotach był w zasadzie posiadaczem jednego, spójnego gospodarstwa rolnego, podzielonego pomiędzy poszczególne podmioty. Prowadził on działalność rolną wykonywaną w sposób zorganizowany, ciągły i na własny rachunek, uzyskiwał dochody i ponosił wydatki.
Analiza akt sprawy potwierdza, że skarżąca spółka występując o przyznanie płatności na 2015 r. nie prowadziła samodzielnie, jako rolnik w rozumieniu art. 9 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, rzeczywistej działalności rolniczej. Potwierdzeniem jest okoliczność utworzenia w latach 2004-2011. 39 spółek, ubiegających się
o płatności, zarządzanych przez te same osoby. W dniu wpisu spółki do rejestru KRS
w skład zarządu wchodziły te same osoby co na dzień złożenia wniosku o płatność ONW na 2015 r. – T. K. i M. H.. Okoliczności te były obiektywne
i pozwalały na ocenę możliwości spełnienia celu zamierzonego przez system wsparcia EFRROW.
Ustalenia stanu faktycznego znajdują odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy i zostały obszernie opisane w wydanych decyzjach przez organy. Brak jest w tej sytuacji potrzeby ponownego szczegółowego przedstawiania stanu faktycznego, ponieważ Sąd za prawidłowe uznaje ustalenia, jakie w przedmiocie stanu faktycznego przyjęły organy ARiMR i traktuje je jak własne.
W ocenie Sądu, organy zebrały kompletny materiał dowodowy i na jego podstawie poczyniły prawidłowe, trafne ustalenia faktyczne dotyczące nie tylko sposobu tworzenia spółek, ale i porozumień w sprawie przeniesienia posiadania deklarowanych do płatności działek na przestrzeni lat, aż do 2015 r. Przeanalizowały szczegółowo przedstawione w sposób tabelaryczny w uzasadnieniu decyzji organu I instancji istniejące powiązania osobowe, majątkowe, pełnione przez T. K.
i M. H. funkcje w spółkach, rejestrację tworzonych podmiotów na przestrzeni lat 2004-2015 pod kątem siedziby spółek tożsamych. Konsekwencją stworzenia wielu podmiotów było przyznanie do jednego gospodarstwa wielokrotnie wyższego wsparcia, niż wynikałoby to z przepisów. Złożenie jednego wniosku przez T. K. czy M. H. o przyznanie płatności w poszczególnych pakietach, skutkowałoby bowiem otrzymaniem płatności w dużo mniejszej wysokości, niż kiedy składaliby oni kilkadziesiąt odrębnych wniosków. Warunki i tryb udzielania przedmiotowej pomocy na 2015 r. spowodowały, że mniejsze gospodarstwa otrzymały wyższą pomoc. Podział dużego gospodarstwa na mniejsze działki przekazane w posiadanie różnym producentom rolnym przekładało się wprost na znaczący wzrost pomocy ONW. Ominięcie przepisów dotyczących modulacji płatności powodowało przyznanie ich sprzecznie z celami wsparcia rolników gospodarujących w niekorzystnych warunkach.
W wyniku przeprowadzonej analizy materiału dowodowego zebranego
w rozpatrywanej sprawie dokonano niespornych ustaleń faktycznych na okoliczność utworzenia przez T. K. oraz M. H. kilkudziesięciu spółek z o.o. ubiegających się o płatności rolnośrodowiskowe oraz rolno-środowiskowo-klimatyczne, a także płatności ONW, w szczególności wykazano powiązania osobowo-kapitałowe
z uwzględnieniem funkcji pełnionych przez te osoby oraz okoliczności umownego przenoszenia posiadania gruntów rolnych.
Ustaleń tych nie podważa wskazywane przez pełnomocnika realizowanie przez spółkę, opracowanego przez doradcę rolnośrodowiskowego, programu rolnośrodowiskowego, utrzymanie gruntów rolnych zgodnie z normami, ani też certyfikacja produkcji ekologicznej ze strony Jednostki Certyfikującej. Organ nie twierdzi, że założeniem inicjatorów było wyłączenie realizacji przez poszczególne podmioty odrębnych zobowiązań rolnośrodowiskowych. Organ podkreślił, że każda ze spółek realizuje tylko jeden z wykluczających się pakietów, co jest wyrazem formalnego poszanowania warunków określonych w obowiązujących przepisach, ale pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych przepisach, zniweczony jest cel wynikający z odrębnych przepisów, co stanowi o obiektywnej przesłance stworzenia sztucznych warunków. Istotą sztucznych warunków jest działanie polegające na obejściu prawa, a nie jego naruszeniu. Zarzut organu nie dotyczy samego powołania nowych spółek, ale takiego ich wykorzystania i formy prowadzenia działalności rolniczej, która prowadzi do uzyskania płatności w wyższej, niż dopuszczalna kwota czy obchodzenia prawa w celu uzyskania płatności, której jako samodzielny podmiot nie można było uzyskać i takie działania nie mogą być uznane za pozostające w zgodzie z celem i sensem przepisów regulujących wspieranie rolników gospodarujących w ramach płatności ONW.
W tej sytuacji, wymienione okoliczności, w szczególności mechanizm tworzenia spółek przez tę samą grupę osób, które to podmioty występowały o te same płatności oraz zamierzona koordynacja pomiędzy tymi podmiotami, pozwalały, w ocenie Sądu uznać, że zostały spełnione oba elementy, o których mowa w wyroku TSUE z dnia
12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, tj. obiektywny i subiektywny, stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności z uzyskaniem korzyści sprzecznie z celami sektorowego prawodawstwa rolnego. W konsekwencji, organy dokonały prawidłowej wykładni art. 60 rozporządzenia 1306/2013.
Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi należy stwierdzić, że nie zasługują one na uwzględnienie.
Sąd w przedmiotowej sprawie stwierdza bezzasadność zarzutu naruszenia art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Organ prawidłowo uznał, że doszło do stworzenia sztucznych warunków wymaganych do uzyskania płatności ONW w sprzeczności
z celami sektorowego prawodawstwa rolnego. Istniała podstawa do zastosowania klauzuli wynikającej z powyższego przepisu. Organ odmawiając przyznania płatności na rok 2015 skutecznie zadziałał przeciw obejściu prawa przez podmioty celem uzyskania przez nie korzyści wbrew intencjom ustawodawcy.
Zarzut naruszenia art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 pozostaje w związku
z kolejnym zarzutem skargi dotyczącym naruszenia art. 4 ust. 3 rozporządzenia WE 2988/1995, który to przepis stanowi, że działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego, mającymi zastosowanie w danym przypadku, poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.
Wbrew stanowisku skarżącej, stwierdzenie w przedmiotowej sprawie, że skarżący dopuścił się działania, w myśl przesłanek z art. 60 rozporządzenia 1306/2013, doprowadziło do sztucznego stworzenia warunków w celu uzyskania korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa unijnego skutkowało nieprzyznaniem płatności ONW na rok 2015.
Rozstrzygnięcie organu o odmowie przyznania płatności ONW na 2015 r. znajduje umocowanie właśnie w art. 4 ust. 3 rozporządzenia WE 2988/1995, co czyni niezasadnym zarzut skargi nakierowany na naruszenie tego przepisu.
Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.
Spełnienie formalnych warunków wniosków o płatność pozostaje w sprzeczności
z celem, jakiemu służyć ma przyznanie pomocy, w tym zasady degresywności, zapewniającej większe wsparcie mniejszym gospodarstwom rolnym. Naruszenie tej zasady niweczy cel wsparcia, jakim jest zrównoważony rozwój obszarów wiejskich uregulowany w przepisach prawa unijnego i krajowego. Zastosowanie stawek degresywnych w działaniach realizowanych w ramach PROW (pomoc ONW, program rolnośrodowiskowy) miało realizować cel PROW, tj. zrównoważony rozwój obszarów wiejskich poprzez udzielanie umiarkowanej wysokości wsparcia dużym podmiotom wykorzystującym tzw. efekt skali, co z kolei ma na celu zmniejszanie rozwarstwienia społecznego, wyrównywania szans, przeciwdziałania marginalizacji i dyskryminacji. Tworzenie, w sposób sztuczny, wielu podmiotów zarządzanych przez jedną grupę osób fizycznych i podział większej powierzchni gospodarstwa umożliwia ominięcie przepisów modulacyjnych i uzyskanie większej kwoty płatności niż w przypadku, gdyby o płatności ubiegał się jeden podmiot do całej powierzchni gospodarstwa. Takie działanie jest niewątpliwie sprzeczne z celem systemu wsparcia, jakim jest zrównoważony rozwój obszarów wiejskich. "Multiplikowanie" spółek przez dwie osoby (powstało 39 spółek) w różnych konfiguracjach własnościowych, z całą pewnością powoduje uzyskanie znacznie większej kwoty płatności. Tworzenie, w sposób sztuczny, wielu podmiotów zarządzanych przez jedną grupę osób fizycznych i podział większej powierzchni gospodarstwa umożliwia ominięcie przepisów modulacyjnych i uzyskanie większej kwoty płatności niż w przypadku, gdyby o płatności ubiegał się jeden podmiot do całej powierzchni gospodarstwa. W decyzjach zarówno organu I, jak i II instancji wykazano również powiązania osobowo-kapitałowe, z uwzględnieniem funkcji pełnionych przez ww. osoby oraz okoliczności umownego przenoszenia posiadania gruntów rolnych. Dlatego ma rację organ, że wskazane powyżej obiektywne okoliczności dowodzą, że spółki z o.o. zostały zawiązane w celu podzielenia posiadanego areału ziemi na mniejsze gospodarstwa, bądź uniknięcia zwiększenia areału już posiadanego, aby w ten sposób obejść przepisy ustanawiające limity oraz degresywność stawek.
Nie znajduje uzasadnienia zarzut dotyczący naruszenia art. 4 ust. 1 lit a rozporządzenia 1307/2013. Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku wyraził już stanowisko, że spółka może zostać uznana za rolnika w świetle jego definicji sformułowanej w art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013, do którego odsyła § 2 rozporządzenia ONW. Na stanowisko to wpływ miały takie okoliczności, jak osoby pełniące funkcje zarządcze, wyposażenie techniczne i organizacyjne podmiotu, powtarzalność zatrudnienia tych samych pracowników na cząstki etatu w różnych spółkach. Zgodnie z natomiast z definicją gospodarstwa (art. 4 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1307/2013) należy brać pod uwagę wszystkie jednostki produkcyjne bez względu na ich położenie na terenie kraju. Niezależnie zaś od istniejącej swobody układania stosunków gospodarczych i wyboru formy prowadzenia działalności, rolnikiem jest również grupa osób fizycznych lub prawnych, która zarządza gospodarstwem tj. wszystkimi jednostkami produkcyjnymi na terenie kraju.
Zasadnie więc w oparciu o zgromadzone dowody organy obu instancji uznały, iż skarżąca wraz z innymi spółkami tworzy de facto grupę osób prawnych zawiązanych
i zarządzanych przez T. K. i M. H. a wszystkie te podmioty stanowią spójny element jednorodnej masy majątkowej zarządzanej przez te same osoby w sposób zorganizowany, nakierowany na osiągnięcie wspólnego
i zamierzonego celu gospodarczego. Nie stoi temu wnioskowi w opozycji stwierdzenie, że z punktu widzenia przepisów krajowych – prawa handlowego, każda z takich spółek
z ograniczoną odpowiedzialnością jest automatycznie uznawana za odrębny podmiot prawa. Z uwagi na istniejące powiązania osobowe, kapitałowe i gospodarcze
z pozostałymi spółkami, pełnione funkcje, brak samodzielności technicznej
i organizacyjnej, brak wystarczającego zaplecza maszynowego, brak samodzielnego kierownictwa uznać należy, iż skarżąca nie prowadziła działalności rolniczej
w rozumieniu ww. przepisów. Wyodrębnienie nastąpiło tylko pod względem formalnym (wpis do KRS, rachunek bankowy, PKD, ubezpieczenia itp.), co traktować należy
w kategoriach obejścia prawa. Słusznie organ uznał, że w realiach niniejszej sprawy, mamy do czynienia z jednym gospodarstwem i jednym podmiotem spełniającym definicje rolnika - w postaci zmultiplikowanych spółek z ograniczoną odpowiedzialnością oraz osób fizycznych, tj. T. K. i M. H.
W poddanej kontroli Sądu sprawie nie doszło również do naruszenia przepisów prawa procesowego.
Niezasadny zatem jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 27 ust. 1-2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 562). Przywołany przepis stanowi, że w postępowaniu
w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:
stoi na straży praworządności;
jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.
Ponadto w ust. 2 przepisu art. 27 zapisano, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
Z przedstawionej regulacji wynika, że w postępowaniu dotyczącym przedmiotowej płatności, obowiązki organu w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego zostały w istotny sposób zmodyfikowane w stosunku do regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie ma wątpliwości, że obowiązki organu zostały ograniczone do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organ nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy. Ciężar dowodu co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne, spoczywa na stronie. Modyfikacji uległy ponadto obowiązki organów w zakresie zasady informowania wyrażonej w art. 9 k.p.a. oraz zasady zapewniania stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania wyrażonej w art. 10 k.p.a. Także zaskarżona decyzja wbrew argumentom skargi zawiera stanowisko organu i odniesienie do wywodów odwołania. Organ rozpoznał zgłoszone środki dowodowe.
W ocenie Sądu, dowody istotne z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy zostały przez organ dopuszczone w postaci:
- uwierzytelnionej kserokopii części raportu z ustaleń Europejskiego Trybunału Obrachunkowego (ETO) w zakresie płatności dokonanych przez Komisję w ramach EFRROW tytułem wydatków deklarowanych za okres [...] 2014 r. w ramach działania 214 – Program rolnośrodowiskowy PROW 2007-2013,
- uwierzytelnionej kserokopii protokołu z dnia [...] maja 2016 r. z przesłuchania strony – T. K.,
- uwierzytelnionej kserokopii protokołu z dnia [...] maja 2016 r. z przesłuchania strony – M. H..
Organ formalnie odmówił przeprowadzenia wnioskowanych przez stronę dowodów z przesłuchania świadków, przeprowadzenia rozprawy administracyjnej oraz uzupełniającego przesłuchania strony i uzasadnił stanowisko w tym zakresie. Sąd podziela działanie organu, co do powyżej wymienionych dowodów, ponieważ nie miały one istotnego znaczenia dla rozpatrywanej sprawy i wyjaśniały kwestie, które już zostały wyjaśnione.
Nie doszło w tym stanie rzeczy do naruszenia art. 78 k.p.a. Przepis ten stanowi, że żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (§ 1). Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy (§ 2). Zgłoszone przez skarżącą żądania przeprowadzenia dowodów (co do stanu zdrowia oraz stanu rodzinnego T. K., procesu likwidacji P. P. Z. sp. z o.o., protokołów z kontroli na miejscu, przesłuchania T. K., M. H. oraz przesłuchania K. M. (gdyż przyjęto ich oświadczenia na piśmie) oraz rozprawy administracyjnej z udziałem reprezentantów spółki), nie były w stanie podważyć ustalonego przez organy elementu obiektywnego i subiektywnego. Natomiast T. K., jak i M. H. zostali przesłuchani przez organ I instancji, jak również złożyli do akt sprawy, z własnej inicjatywy, pisemne, obszerne wyjaśnienia. W tych dowodach osoby te wskazały przyczyny i genezę zawiązywania spółek. Ponadto, świadkowie w osobach K. K. i K. M., również złożyli pisemne oświadczenia, które zostały włączone do akt sprawy, a które dotyczyły przyczyn i genezy powstania spółek, jak również prowadzonej przez nie działalności.
W ocenie Sądu, sprawa została szczegółowo wyjaśniona przez organy. Na temat genezy tworzenia spółek oraz swojej sytuacji zdrowotnej i rodzinnej T. K. wypowiedział się na wszystkich szczeblach postępowania. Stanowisko w tym zakresie zostało zawarte zarówno w odwołaniu i skardze. W dniu rozprawy pełnomocnicy powtórzyli stanowisko zaprezentowane w skardze. Również T. K. powtórzył argumenty przedstawione w pismach procesowych. Żadna z okoliczności podniesionych przez przedstawicieli skarżącej nie podważyła ustaleń faktycznych dokonanych przez organ w toku postępowania administracyjnego. Dlatego organ miał podstawy do uznania, na podstawie art. 78 k.p.a., że nie podlegają przeprowadzeniu zgłoszone przez stronę wnioski dowodowe, które dotyczą okoliczności już wyjaśnionych innymi dowodami, albo są to okoliczności nie mające znaczenia dla sprawy.
Nie doszło w kontrolowanej sprawie również do naruszenia art. 89 k.p.a. Należy podkreślić, że jurysdykcyjne postępowanie administracyjne ma co do zasady charakter postępowania gabinetowego (wyrok NSA z dnia 21 października 2015 r. sygn. akt
I OSK 2638/14). Rozprawę administracyjną przeprowadza się wyjątkowo w sytuacjach określonych przepisem art. 89 § 2 k.p.a. W sprawach ustalenia płatności ONW ustawodawca nie przewidział obowiązku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej,
a udział w sprawie jednej strony wykluczał "potrzebę uzgodnienia interesów stron". Poza tym przeprowadzanie rozprawy administracyjnej nie zmierzałoby do przyspieszenia lub uproszczenia postępowania i nie było potrzebne do wyjaśnienia sprawy. W piśmiennictwie podnosi się, że sama konieczność wykorzystania określonych w przepisie środków dowodowych dla wyjaśnienia sprawy, wynikająca z zasady prawdy obiektywnej, nie stanowi jeszcze przesłanki rozprawy administracyjnej, gdy nie istnieje potrzeba przeprowadzenia rozprawy dla osiągnięcia takiego celu. Cel ten może zostać osiągnięty także w formie postępowania gabinetowego (G. Łaszczyca: Komentarz do art. 89 k.p.a., teza 5).
Za nieuzasadniony należy również uznać zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji jest wyczerpujące, wszechstronne, a wnioski spójne i logiczne. Organ szczegółowo opisał i ustalił stan faktyczny oraz zawarł uzasadnienie prawne, omawiając wszystkie wskazane w podstawie prawnej przepisy. Organ odniósł się do wszystkich dowodów zebranych w sprawie, uzasadniając, dlaczego jednym dowodom daje wiarę, a innych pozbawia waloru wiarygodności albo, dlaczego odmawia przyjęcia określonych dowodów w poczet dowodów. Ustalenia organów obu instancji znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym w sprawie. Ocena tego materiału jest prawidłowa i logiczna. Organ nie przekroczył granic swobodnej oceny materiału dowodowego. Skarżący, nie przedstawił logicznej, spójnej i przekonywającej argumentacji ani obiektywnych dowodów na poparcie tezy, iż powstanie kilkunastu spółek z ograniczoną odpowiedzialnością i występowanie przez każdą z nich z osobna o płatności było uzasadnione inaczej, niż tylko chęcią zmaksymalizowania pożądanego wsparcia. Organ wydając zaskarżoną decyzję oparł swoje rozstrzygnięcie na rzeczowych źródłach dowodowych (dokumentach).
Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 79 k.p.a. Według tego przepisu, strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem (§ 1). Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (§ 2). Nawet, jeżeli doszło do niezachowania terminu określonego w powyższym przepisie, to istotne jednak jest to, że w rozpatrywanej sprawie wizja lokalna została przeprowadzona w dniu 29 czerwca 2016 r. w siedzibie spółki z udziałem T. K.. Z przeprowadzonych czynności został sporządzony protokół z zachowaniem wymogów wynikających z art. 68 § 2 k.p.a., który z uwagi na konieczność wydrukowania i dołączenia dokumentacji fotograficznej, został sporządzony i przekazany stronie do podpisu dnia 20 lipca 2016 r. Podpisany przez T. K. protokół wpłynął do [...] w G. [...] lipca 2016 r. Natomiast dowód z wizji lokalnej u pozostałych spółek został, na podstawie postanowienia z dnia [...] lipca 2016 r., włączony jako dowód w przedmiotowej sprawie.
W ocenie Sądu, nieuzasadniony jest zarzut błędnego dopuszczenia dowodu
z raportu z ustaleń Europejskiego Trybunału Obrachunkowego. W dniu [...] czerwca
2016 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. postanowieniem dopuścił dowód w postaci uwierzytelnionej kserokopii części (ETO) w zakresie płatności dokonanych przez Komisję w ramach EFRROW tytułem wydatków deklarowanych za okres [...] 2014 r. w ramach działania 214-Program rolnośrodowiskowy PROW 2007-2013. Działanie w powyższym zakresie odpowiada przepisom prawa. Po pierwsze, jest to dokument urzędowy. Korzysta on z domniemania prawdziwości, o czym stanowi art. 76 § 1 k.p.a. Dokumenty urzędowe sporządzone
w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Skarżący nie przedstawił dowodu z przeprowadzenia dowodu przeciwko treści tego dokumentu.
Po drugie, zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględzin.
Zarzut zbyt późnego ujawnienia stronie dowodu z protokołu z kontroli Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nie ma wpływu na wynik sprawy. Akta sprawy potwierdzają, że z dokumentem tym skarżąca została zapoznana. Postanowienie o dopuszczeniu tego dowodu zostało wydane w dniu [...] czerwca 2016 r., natomiast decyzja o odmowie płatności została wydana w dniu [...] października 2016 r. Okres czterech miesięcy był w tych okolicznościach sprawy wystarczający do zapoznania się z powyższym środkiem dowodowym i dawał możliwość ustosunkowania się do zawartych w nim twierdzeń. Poza tym należy wskazać, że ustalenia zawarte w powyższym protokole ETO stanowiły jedynie asumpt do wdrożenia procedur nadzorczych w stosunku do wszystkich podmiotów występujących o płatności, które były powiązane z osobami T. K. i M. H. Protokół ten nie zastępuje
w przedmiotowej sprawie odrębnie prowadzonego postępowania administracyjnego, którego dopiero szczegółowe ustalenia poparte dowodami zgromadzonymi w aktach sprawy stanowiły podstawę do wydania zaskarżonej decyzji.
Odnośnie dowodów opartych o dane i informacje zawarte w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (dalej: "ZSZiK") należy wskazać, że mogą stanowić źródło ustaleń i w sytuacji, gdy nie zostały skutecznie podważone, nie wymagają dalszego postępowania dowodowego. ZSZiK ma umocowanie w ustawie z dnia
18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2015 r. poz. 807). Ustawa powierza utworzenie i prowadzenie tego Systemu Agencji Restrukturyzacji
i Modernizacji Rolnictwa, a więc podmiotowi, którego dokument sporządzony
w przepisanej formie ma moc dokumentu urzędowego. Dlatego za nieuzasadniony należy uznać zarzut niewskazania skąd pochodzą i na ile wiarygodne są ortofotomapy oraz zarzut braku narzędzi do przedstawienia lokalizacji gruntów w sposób zaprezentowany w zaskarżonej decyzji. Ma rację organ wywodząc, że na dane pochodzące ze Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli organ może powoływać się w swoich rozstrzygnięciach, a powyższe nie wymaga umożliwienia stronie wypowiedzenia się, co do tego rodzaju dowodów (por. wyrok NSA z 11 sierpnia 2016 r. II GSK 476/15).
Sąd oddalił, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., wniosek dowodowy zawarty
w skardze o przeprowadzenie dowodu z pisma Dyrektora Departamentu Płatności Bezpośrednich z [...] kwietnia 2017 r. znak [...], uznając, że dowód ten nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ zawierał tylko wskazanie ogólnych warunków i celów niezbędnych do uzyskania płatności dla poszczególnych działań.
Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi.
E. Kruppik-Świetlicka L. Kleczkowski U. Wiśniewska