II SA/Bd 1096/17

II SA/Bd 1096/17 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2017-11-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-09-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Halina Adamczewska-Wasilewicz /sprawozdawca/
Jarosław Szulc
Mirella Łent /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 2354/18 - Postanowienie NSA z 2022-04-28
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art 60
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
Dz.U. 2013 poz 361
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8
Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 608 art. 4 ust. 1
Rozporzadzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz  uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.)
Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 4 ust. 3
Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 81, art. 89, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirella Łent Sędziowie: sędzia WSA Jarosław Szulc sędzia WSA Halina Adamczewska – Wasilewicz (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Anna Krenz-Winiecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2017 r. sprawy ze skargi R. sp. z o.o. w R. C. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej oddala skargę
Uzasadnienie
W dniu [...]. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji
i Modernizacji Rolnictwa w G. wpłynął wniosek spółki o przyznanie płatności na rok 2015, w którym wnioskodawca ubiegał się m.in. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) z tytułu realizacji następujących pakietów/wariantów: pakiet 2 - "rolnictwo ekologiczne" w wariantach: 2.1 "uprawy rolnicze z certyfikatem zgodności" na powierzchni 79,52 ha użytków rolnych i 2.3 "trwałe użytki zielone z certyfikatem zgodności" na powierzchni 3,05 ha użytków zielonych, pakietu 4 - "Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000" w wariancie 4.1 "ochrona siedlisk lęgowych ptaków" na powierzchni 11,61 ha użytków zielonych oraz pakietu 5 - "Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000" w wariancie 5.1 "ochrona siedlisk lęgowych ptaków" na powierzchni 9,24 ha użytków zielonych.
Decyzją z dnia [...]. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. odmówił spółce przyznania płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013 na rok 2015 z uwagi na to, że spółka znalazła się w łańcuchu wzajemnych powiązań osobowych, organizacyjnych, biznesowych i własnościowych świadczących o stworzeniu sztucznych warunków
w celu osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań przepisów prawnych Unii Europejskiej, które to działania traktowane są jako obejście prawa. Organ pierwszej instancji w tym zakresie wskazał, że zgodnie z art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z dnia
20 grudnia 2013r., str. 549 ze zm.), dalej: "rozporządzenie nr 1306/2013", bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Zdaniem organu pierwszej instancji, stworzenie sztucznych warunków polegało na utworzeniu wielu spółek, w tym skarżącej, powiązanych ze sobą osobowo, organizacyjnie i ekonomicznie, w celu uzyskania korzyści sprzecznej z celami wsparcia, poprzez obejście zasady degresywności oraz łączenia pakietu 1 z pakietem 2.
W złożonym odwołaniu spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Skarżąca podniosła, że w sposób samodzielny i niezależny prowadzi gospodarstwo rolne, spełniając zarazem warunki do przyznania płatności. Tym samym
w przedmiotowej sprawie nie doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznej z celami wsparcia.
Decyzją z dnia [...]. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ podał, że w sprawie bezsporne jest, iż T. K.
i M. H. w okresie od 2004r. do 2011r., działając jako członkowie zarządu poszczególnych podmiotów, zarejestrowali w ewidencji producentów łącznie 39 spółek z ograniczoną odpowiedzialnością. Zgodnie z danymi z Krajowego Rejestru Sądowego (stan na [...].) udziałowcami ww. podmiotów byli wyłącznie: T. K., M. H. oraz utworzone przez nich spółki. W żadnej spółce udziały
nie zostały objęte przez inny podmiot czy osobę fizyczną. Na 39 spółek z o.o.
w 20 udziały bezpośrednio przysługiwały T. R. zaś w 7 spółkach bezpośrednio M. H.. W istocie wszystkie wymienione wyżej spółki należą do tych samych osób fizycznych, a więc T. K. i M. H., którzy są wspólnikami tych spółek bezpośrednio lub pośrednio przez inne spółki, których są wspólnikami również bezpośrednio lub pośrednio przez inne spółki. Spośród 39 spółek, wniosek o przyznanie płatności na rok [...] złożyło 29 spółek, w tym o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach PROW 2007-2013 - 11 spółek, o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach PROW 2014-2020 - 8 spółek. Ponadto, z wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2015 wystąpili oddzielnie jako producenci rolni T. K. i M. H.. Niespornym jest również fakt, że siedzibą wszystkich spółek (zgodnie z danymi w ewidencji producentów) na dzień złożenia wniosków o przyznanie płatności na rok 2015 był R. C. ([...] R. C., ul. [...]). Ten sam adres jako adres korespondencyjny wskazywał również T. K.. W części spółek w trakcie prowadzonych postępowań o przyznanie płatności na rok 2015 (począwszy od grudnia 2015r.) dokonano zmian w rejestrze przedsiębiorców oraz ewidencji producentów polegających na zmianie siedziby. Z akt sprawy wynika również, że na dzień złożenia wniosku we wszystkich spółkach obowiązywała samodzielna reprezentacja przez członka zarządu, zaś zarząd spółek składał się z dwóch osób: T. K. i M. H., bądź z jednej osoby - T. K.. W części spółek w toku prowadzonych postępowań o przyznanie płatności na rok 2015 doszło do zmiany składu zarządu.
Wskazując na treść art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 organ podał, że osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających
z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Organ wskazał, że ww. przepis ustanawia generalną klauzulę pozwalającą organom administracji publicznej przeciwdziałać obejściu prawa przez podmioty celem uzyskania przez nie korzyści wbrew intencjom ustawodawcy. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ zaznaczył, że takie sztuczne stworzenie warunków może polegać na multiplikacji podmiotów, tj. na tworzeniu wielu podmiotów powiązanych przez tę samą osobę lub osoby, które
w kolejnych latach przenoszą między sobą posiadanie gruntów w taki sposób, by uzyskać płatności większe, aniżeli te, które przysługiwałyby, gdyby takich działań nie przeprowadzono. Wobec powyższego, aby można było mówić o sztucznych warunkach w myśl art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, niezbędne jest istnienie dwóch przesłanek - obiektywnej i subiektywnej. Przesłanka obiektywna dotyczy ustalenia, że nie może zostać osiągnięty cel danego wsparcia, subiektywna zaś - że przez stworzenie takich sztucznych warunków wnioskodawca zamierzał uzyskać wyłącznie korzyść sprzeczną
z tym celem.
W ocenie organu odwoławczego, w rozpatrywanej sprawie występuje zarówno element obiektywny, jak i subiektywny, co stanowi podstawę do stwierdzenia, że doszło do sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania wsparcia. Element obiektywny polegał na stworzeniu przez te same osoby (T. K. i M. H.) wielu spółek wnioskujących o płatności rolnośrodowiskowe i płatności rolno-środowiskowo-klimatyczne do deklarowanych przez nie działek rolnych o obszarach kwalifikujących je w przedziałach o wysokich stawkach płatności, co umożliwiło obejście zasady degresywności, zakazu łączenia pakietu 1 z pakietem 2 oraz zakazu realizacji jednocześnie programu rolnośrodowiskowego z programem rolno-środowiskowo-klimatycznym. Z kolei przeprowadzona analiza tworzenia spółek, analiza udziałowców, zarządów (reprezentantów), siedzib, deklarowanych działek i ich powierzchni, położenia użytkowanych nieruchomości rolnych, wymiany działek ewidencyjnych, struktury poszczególnych gospodarstw, zakupu usług rolniczych oraz zatrudniania pracowników, zdaniem organu, wykazała istnienie przesłanki subiektywnej.
Organ w powyższym zakresie podał, że Europejski Trybunał Obrachunkowy (ETO) dokonał kontroli 12 spółek za rok 2014. Z ustaleń kontroli wynika, że 7 spośród nich zadeklarowało działki w ramach pakietu 1, a pięć w ramach pakietu 2. Ww. spółki zadeklarowały łącznie 850,26 ha w ramach pakietu 1, 300,06 ha w ramach pakietu
2 i 20,21 ha w ramach pakietu 3.1. Z kolei w wyniku ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji wynika, że w roku 2015 na 39 spółek [...] złożyło wnioski o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach PROW 2007-2013, zaś 8 o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej. Spośród 11 spółek ubiegających się
o płatności rolnośrodowiskowe, 10 realizowało m.in. pakiet ekologiczny, zaś jedna pakiet rolnictwo zrównoważone. Łącznie spółki zadeklarowały w ramach wariantu 2.1 - 588,69 ha, wariantu 2.3 - 158,94 ha, wariantu 1.1 - 189,10 ha. Z kolei w ramach płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej 8 spółek wystąpiło o płatność w ramach wariantu 4.7 - 267,95 ha, w ramach wariantu 4.8 - 14,20 ha, w ramach wariantu 4.11- 40,80 ha, w ramach wariantu 5.4 - 15,10 ha oraz w ramach wariantu 5.4 - 15,10 ha. T. K. jako osoba fizyczna w roku 2015 również ubiegał się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej m.in. z tytułu realizacji pakietu rolnictwo zrównoważone (315,90 ha). Z kolei M. H. jako osoba fizyczna w roku 2015 ubiegała się
o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej m.in. w ramach wariantów 2.1 (44,88 ha), 2.3 (33,74 ha).
Organ podkreślił, że gdyby został złożony jeden wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, to z uwagi na konieczność stosowania modulacji w danych pakietach (1 i 2), wnioskujący otrzymałby płatność w dużo mniejszej wysokości niż
w sytuacji niezastosowania modulacji. Jak wynika z wyliczeń organu pierwszej instancji, gdyby w 2015r. został złożony jeden wniosek rolnośrodowiskowy w ramach rolnictwa zrównoważonego płatność rolnośrodowiskowa mogłaby wynieść [...] zł (dla powierzchni gruntów ornych - 1097 ha), natomiast w ramach rolnictwa ekologicznego dla upraw rolniczych po okresie przestawiania – [...] zł. Przy czym należy zaznaczyć, że nie można jednocześnie realizować pakietu 1 i 2 oraz programu rolnośrodowiskowego oraz rolno-środowiskowo-klimatycznego. Tymczasem z akt sprawy wynika, iż wnioskowana suma płatności dla wszystkich wniosków złożonych na rok 2015 we wnioskach rolnośrodowiskowych i rolno-środowiskowo-klimatycznych na 2015r. wyniosła [...] zł.
Odnosząc się do kwestii prowadzenia przez poszczególne spółki działalności rolniczej organ podał, że ze zgromadzonych dowodów wynika, iż zarówno T. K., jak i M. H., tworzyli spółki kapitałowe, które następnie rozpoczęły produkcję rolną na gruntach rolnych stanowiących własność ww. osób fizycznych, ewentualnie innych spółek. Umowy dzierżawy formalnie były zawierane między odrębnymi podmiotami (spółkami z o.o. i osobami fizycznymi/osobami prawnymi). Uwzględniając jednak reprezentację spółek, organ stwierdził, że po obu stronach działały te same osoby. Jest to kolejna okoliczność wskazująca na występujące powiązania ekonomiczne między T. K., M. H. oraz tworzonymi przez te osoby spółkami. Zdaniem organu odwoławczego, takie ukształtowanie stanu faktycznego posiadania gruntów rolnych miało na celu wykazanie prowadzenia przez poszczególne spółki działalności rolniczej, co w dalszej kolejności umożliwiało obejście regulacji przepisów obowiązujących rozporządzeń w zakresie przyjętych ograniczeń. Powyższe pozwala zatem przyjąć, że działania takie noszą znamiona sztucznego wykreowania określonych elementów stanu faktycznego, w celu uzyskania wyższych płatności.
W ocenie organu, nie bez znaczenia w przedmiotowej sprawie jest również to,
że mimo rozproszenia położenia gruntów deklarowanych przez spółki (grunty położone są na terenie czterech województw: kujawsko-pomorskiego, warmińsko-mazurskiego, pomorskiego i mazowieckiego) siedzibą wszystkich spółek - na dzień złożenia wniosków w sprawie przyznania płatności na rok 2015 - był R. C. ([...] R. C., ul. [...]). Siedziba spółek była zatem oddalona o kilkadziesiąt, a nawet kilkaset kilometrów, od użytkowanych gruntów rolnych. W części z podmiotów, w trakcie prowadzonych postępowań o przyznanie płatności na rok 2015, dokonano zmian w rejestrze przedsiębiorców polegających na zmianie siedziby, jednak w opinii organu odwoławczego, z uwagi na moment ich dokonania, należało uznać je za pozorne i dokonane wyłącznie na użytek niniejszego postępowania.
Organ podał także, że w toku postępowania dokonano również analizy zatrudnienia przez spółki pracowników. Z analizy tej wynika, że zatrudnienie w spółkach na umowę zlecenie (głównie) oraz umowę o pracę w latach 2014-2015 otrzymali m.in.: K. W., K. W., J. S., J. O., K. M., K. K., S. K.. Tytułem przykładu organ podał, że J. O. w 2015 roku jednocześnie była zatrudniona w 10 spółkach w celu kierowania gospodarstwem, zarządzania firmą i prowadzenia produkcji. Zdaniem organu, w zakresie zatrudnienia można zatem stwierdzić nieprzypadkową zbieżność osób, form, czasu i celu zatrudnienia. Powyższe stanowi kolejną obiektywną okoliczność, która świadczy o powiązaniach funkcjonalnych zachodzących między spółkami kierowanymi przez T. K. i M. H..
W ocenie organu odwoławczego, w rozpatrywanej sprawie dokonano niespornych ustaleń faktycznych na okoliczność utworzenia przez T. K. oraz M. H. kilkudziesięciu spółek z o.o. ubiegających się o płatności rolno-środowiskowe, rolno-środowiskowo-klimatyczne oraz płatności ONW. Wykazano również powiązania osobowo-kapitałowe z uwzględnieniem funkcji pełnionych przez ww. osoby oraz okoliczności umownego przenoszenia posiadania gruntów rolnych. Wskazane powyżej obiektywne okoliczności zasadnie dowodzą, że spółki z o.o. zostały zawiązane w celu podzielenia posiadanego areału ziemi na mniejsze gospodarstwa bądź uniknięcia zwiększenia areału już posiadanego, aby w ten sposób obejść przepisy ustanawiające limity oraz zakazy łączenia określonych pakietów.
Zdaniem organu, w rozpatrywanej sprawie strona nie przedstawiła żadnych racjonalnych wyjaśnień, popartych obiektywnymi dowodami, że powołanie tak wielu spółek było spowodowane obiektywnymi okolicznościami, które uzasadniałyby stwierdzenie, że ubiegający się o płatność nie zamierzał wyłącznie uzyskać korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Skarżąca spółka nie zakwestionowała skutecznie ustaleń organu pierwszej instancji stwierdzających istnienie powiązań
o charakterze osobowym (członkowie zarządu), majątkowym (udziałowcy), ekonomicznym (wzajemna wymiana dóbr i usług, przekazywanie gruntów rolnych)
i organizacyjnym (wspólna siedziba, korzystanie w przeważającej mierze z tych samych dostawców, pracowników). Powyższe pozwala na ustalenie istnienia zamierzonej koordynacji działań przez T. K. i M. H., polegających na zgłaszaniu gruntów do płatności przez tworzone przez nich spółki w celu uzyskania korzyści wynikających z systemu wsparcia rozwoju obszarów wiejskich. Korzyści te miały wynikać z uzyskania większych płatności w związku ze zgłoszeniem wniosków przez kilkadziesiąt mniejszych podmiotów. Sens ekonomiczny utworzenia kilkudziesięciu powiązanych podmiotów zawierał się wyłącznie w tym, aby w taki sposób zwiększyć rozmiar płatności poprzez obejście przepisów wprowadzających modulacje bądź degresywność płatności. Nie było przy tym w rozpoznawanej sprawie żadnych obiektywnych okoliczności wskazujących na inne racjonalne uzasadnienie utworzenia przez T. K. oraz M. H. kilkudziesięciu spółek, które dzieliły między siebie posiadane grunty. W szczególności nie wykazano korzyści ekonomicznych, które miałyby wynikać z utworzenia i działania kilkudziesięciu podmiotów, niemających wystarczających środków produkcji i zlecających wykonywanie prac polowych. W rozpatrywanej sprawie nie można również mówić ani o sprofilowaniu produkcji, ani jej wyodrębnieniu względem położenia gruntów rolnych.
Reasumując, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji
i Modernizacji Rolnictwa w T. stwierdził, że przyjęcie przez organ pierwszej instancji, iż w przedmiotowej sprawie nastąpiło sztuczne tworzenie warunków w celu uzyskania korzyści finansowej, co pozostaje w sprzeczności z celami prawa wspólnotowego i ma na celu ominięcie przepisów, jest w pełni zasadne. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. prawidłowo uznał, że powyższe działanie strony wyczerpało przesłanki zapisane w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Powyższe skutkowało odmową przyznania stronie płatności.
W skardze spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
1) art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez organ, iż warunki wymagane do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami prawodawstwa i nałożenie przewidzianej w nim sankcji pomimo braku zaistnienie przesłanek, podczas gdy spółka nie stworzyła sztucznych warunków wymaganych do uzyskania płatności i realizowała jako samodzielny podmiot cele określone w art. 4
i art. 36 lit. a) ppkt iv i art. 37 i art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia
20 września 2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277
z 21 października 2005r., str.l, ze zm.), dalej: "rozporządzenie nr 1698/2005" oraz
art. 27 oraz pkt 5.3.2.1.4 załącznika II do rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006
z dnia 15 grudnia 2006r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 368/15 z 23 grudnia 2006r.), dalej: "rozporządzenie
nr 1974/2006" i powinna otrzymać płatności rolnośrodowiskową za rok 2015;
2) art. 4 ust 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia
18 grudnia 1995r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.312,s.1 z dnia 23 grudnia 1995r. ze zm.), dalej: "rozporządzenie
nr 2988/95" poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez organ, iż spółka podjęła działania chcąc pozyskać korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego, gdyż stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania tej korzyści, podczas gdy skarżąca nie stworzyła sztucznych warunków wymaganych do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej i realizowała jako samodzielny podmiot cele określone
w przepisach prawa wspólnotowego, a zatem powinna otrzymać płatności za rok 2015;
3) § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej
w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013r., poz. 361 ze zm.), dalej: "rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015r." poprzez jego niezastosowanie, mimo że w okolicznościach sprawy zaktualizowały się wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki do przyznania skarżącej pomocy;
4) art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE)
nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE.L.2013.347.608 ze zm.), dalej: "rozporządzenie
nr 1307/2013" poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez organ, iż spółka nie stanowi odrębnego podmiotu, który miałby status rolnika, podczas gdy skarżąca jest samodzielnym podmiotem prowadzącym działalność rolniczą jako spółka kapitałowa, płacącym podatki, posiadającym pracowników, odrębny zarząd właściwy wyłącznie dla tej spółki, posiadającym pracowników, odrębny zarząd, posiadającym 108,36 ha gruntów rolnych na własność, odrębny majątek (park maszynowy), własną siedzibę,
a zatem jest odrębnym podmiotem który ma status rolnika w myśl niniejszych przepisów;
5) art. 21 ust 1-3 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2016, poz. 1387 ze zm.) poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, odmowę dopuszczenia
i przeprowadzania istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia dowodów wnioskowanych przez stronę, co doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji dowolnych ustaleń faktycznych i błędnego rozstrzygnięcia w formie decyzji
w sprawie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013;
6) art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r., poz. 1257 ze zm.), dalej: "k.p.a." oraz 78 § 1 i 2
w zw. z art. 21 ust. 1-3 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich poprzez poczynienie przez organ w zaskarżonej decyzji dowolnych ustaleń faktycznych, gdyż organ dopuścił w postępowaniu wyłącznie dowody, które potwierdzały jego z góry założoną tezę o stworzeniu sztucznych warunków przez stronę, zaś odmawiał dopuszczenia istotnych dowodów wnioskowanych przez stronę, które wskazywały na niewątpliwą odrębność podmiotu oraz wskazywały na genezę i cel - który nie był sprzeczny z prawem wspólnotowym - powstawania podmiotów na przestrzeni kilkunastu lat;
7) art. 89 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej, gdy niezbędne było przesłuchanie świadków, strony a także pracowników organu na okoliczność celu powoływania spółek oraz kontroli administracyjnej wniosków składanych przez spółkę w poprzednich latach i prowadzeniu przez organ wyjaśnień
w zakresie sztucznych warunków;
8) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego odniesienia się, co do wiarygodności dowodów i określenia ich mocy dowodowej w przedmiotowej decyzji,
co doprowadziło w konsekwencji do dowolnej oceny dowodów przez organ;
9) art. 79 k.p.a. oraz 68 k.p.a. mających istotny wpływ na błędne przeprowadzenie wizji lokalnej, poprzez wadliwe przeprowadzenie dowodu z "wizji lokalnej", nie zawiadomienie w terminie wynikającym z k.p.a. stron, które nie mogły się w sposób prawidłowy przygotować do przeprowadzenia wizji (m.in. zebrać i okazać wszystkich dokumentów, miejsc prowadzenia działalności gospodarczej, okazać kompletnego parku maszynowego) - a przez to diametralnie ograniczono prawa strony - wadliwe sporządzenie protokołu z czynności, w tym błędne dopuszczenie dowodu
z protokołu.
Skarżąca zarzuciła ponadto organowi błędne dopuszczenie dowodu z protokołu kontroli w ramach EFPROW, z powodu niezapoznania strony z tym protokołem
w czasie umożliwiającym stronie w trybie przesłuchania do odniesienia się do zarzutów i ustaleń przedmiotowej kontroli.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy
z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie
w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
Warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za rok 2015 określają przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. 2013r., poz. 361 ze zm.,) wydanego na podstawie delegacji zawartej
w art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (jednolity tekst: Dz. U. z 2013 r., poz. 173).
Regulacje te odnoszą się do finansowania wydatków w ramach wspólnej polityki rolnej (WPR), w tym wydatków na rozwój obszarów wiejskich, określonych
w Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1306/2013 z dnia
17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią
i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE)
nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 1 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 549; ze zm.)
W odniesieniu do szeregu pojęć użytych w ww. rozporządzeniu, w tym pojęcia "rolnik" czy "gospodarstwo rolne", mają zastosowanie definicje określone
w Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1307/2013 z dnia
17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE)
nr 73/2009 Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 608; zm.: Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 865, z 2014 r. Nr 181, str. 1, Nr 280, str. 1, Nr 281, str. 1 i Nr 367, str. 16, z 2015 r. Nr 135, str. 8, z 2016 r. Nr 28, str. 2 i str. 8 i Nr 130, str. 16 oraz z 2017 r. Nr 167, str. 1.
Rolnikiem w rozumieniu art. 4 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 jest osoba fizyczna lub prawna bądź grupa osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, której gospodarstwo rolne jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym Traktatów, określonym
w art. 52 TUE w związku z art. 349 i 355 TFUE, oraz która prowadzi działalność rolniczą.
Gospodarstwo rolne oznacza zaś wszystkie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej i zarządzane przez rolnika, znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego;
Prawodawstwo unijne zawiera też normy odnoszące się do przypadków obchodzenia prawa, wprowadzając sankcje w postaci przyznania płatności
w zmniejszonym wymiarze, zwrotu przyznanej płatności oraz odmowy przyznania płatności. Normę, o której mowa w ostatnim z wymienionych przypadków zawiera
art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia
13 grudnia 2013r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią
i monitorowania.
Zgodnie z treścią art. 60 rozp., bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających
z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Jest to norma konkretna, sankcjonująca określone okoliczności
i z uwagi na jej usytuowanie w akcie stanowiącym rozporządzenie, ma ona bezpośrednie zastosowanie w prawodawstwie krajowym. Fakt, że akt ten nie zawiera definicji "stworzenia sztucznych warunków" nie uprawnia do twierdzenia, że stanowi jedynie klauzulę generalną. Klauzule generalne pełnią głównie rolę wskazówek interpretacyjnych natomiast ten przepis pełni funkcję normatywną i nadaje się do bezpośredniego stosowania. Przytoczony przepis stosuje się od dnia 1 stycznia 2014r.
Według definicji zawartej w cytowanym już rozporządzeniu Parlamentu i Rady (UE) Nr 1307/2013 "sektorowe prawodawstwo rolne", o którym mowa w art. 60, to wszelkie mające zastosowanie akty przyjęte w ramach WPR na podstawie art. 43 TFUE, a także, w stosownych przypadkach, wszelkie akty delegowane lub wykonawcze przyjęte na podstawie takich aktów.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny, czy zgromadzony materiał dowodowy stwarzał podstawy do przyjęcia, że doszło do stworzenia przez stronę skarżącą sztucznych warunków, o których mowa w artykule 60 wyłącznie w celu uzyskania nienależnych w takiej sytuacji płatności, o które ubiegała się spółka.
W rozpoznawanej sprawie Spółka złożyła pierwszy wniosek o przyznanie płatności w 2011r., rozpoczynając 5-letnie zobowiązanie środowiskowe. Odmowa zaś dotyczy wniosku o płatność na 2015r. z powołaniem się na klauzulę dotyczącą przypadków obchodzenia prawa.
Do rozkodowania zwrotu "stworzenie sztucznych warunków do uzyskania korzyści" pomocne jest odwołanie się do regulacji art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE)
Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. WE L 25/8 z 28.01.2011) i wykładni tego przepisu dokonanej przez Trybunał Sprawiedliwości UE, gdyż idea tego przepisu odpowiada regulacji wyrażonej w art. 60 Rozporządzenia nr 1306/2013. Pozwala to na przyjęcie, że wykładnia ta stanowi punkt odniesienia do innych przepisów stanowiących
o tworzeniu przez podmioty wnioskujące o pomoc finansową sztucznych warunków.
W takich przypadkach implikuje to konieczność odmowy przyznawania płatności, gdyż stworzenie sztucznych warunków w celu obejścia przepisów prawa i otrzymania płatności ze środków finansowych UE pozostaje w sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym.
Trybunał Sprawiedliwości UE dokonał wykładni przepisu art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 w wyroku z dnia 12 września 2013r. sygn. akt C-434/12.
Aby można było mówić o sztucznych warunkach w myśl art. 60 rozporządzenia
Nr 1306/2013, niezbędne jest istnienie dwóch przesłanek - obiektywnej i subiektywnej. Przesłanka obiektywna dotyczy ustalenia, że nie może zostać osiągnięty cel danego wsparcia, subiektywna zaś - że przez stworzenie sztucznych warunków wnioskodawca zamierzał uzyskać wyłącznie korzyść sprzeczną z tym celem.
Jak wskazywał ETS w przywołanym wyroku (C-434/12), w odniesieniu do elementu subiektywnego: "w tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na takich elementach jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami".
W ocenie organów doszło do stworzenia sztucznych warunków, w celu uzyskania korzyści sprzecznej z celami wsparcia. Polegało to na powoływaniu kolejnych spółek prawa handlowego w celu osiągnięcia dodatkowych bądź wyższych płatności.
W ocenie sądu organ prawidłowo ustalił, że w sprawie doszło do wystąpienia przesłanki subiektywnej i wykreowania obiektywnych okoliczności, uniemożliwiających realizację celu regulacji prawnych, przewidzianych dla żądanych płatności (przesłanka obiektywna) tj. uzyskania korzyści wynikających z obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń dopłat wskutek zadeklarowania do dopłat wielu gospodarstw o mniejszej powierzchni. Przez stworzenie zaś bezpośrednich więzi pomiędzy kilkudziesięcioma podmiotami ubiegającymi się o takie same płatności doszło do koordynacji działań podejmowanych w ramach powiązanych ze sobą podmiotów i ich zmowie w dążeniu do uzyskania korzyści.
Stworzenie wielu spółek przez te same osoby (T. K. i M. H.) wnioskujących o płatności rolnośrodowiskowe oraz płatności rolno-środowiskowo-klimatyczne do deklarowanych przez te osoby działek rolnych o obszarach kwalifikujących je w przedziałach o wysokich stawkach płatności (w roku 2015 wnioskowało 19 spółek), umożliwiało obejście zasady degresywności, zakazu łączenia pakietu 1 z pakietem 2, a także zakazu realizacji jednocześnie programu rolnośrodowiskowego z programem rolno-środowiskowo-klimatycznym. Tym samym została spełniona dyspozycja przesłanki obiektywnej, bowiem zasada degresywności
i zakazu łączenia określonych płatności stanowiła cel obwiązującej regulacji.
Płatność rolnośrodowiskowa do każdego hektara jest uzależniona od wielkości gospodarstwa i maleje wraz z jego wzrostem (zasada degresywności). Zgodnie
z przepisami rozporządzenia krajowego dotyczącego programu rolnośrodowiskowego nie można też jednocześnie realizować pakietu 2 - rolnictwo ekologiczne i pakietu 1 - rolnictwo zrównoważone. Ponadto pakiet 2 nie może być łączony z pakietem 8 - ochrona gleb i wód. Nadto w jednym gospodarstwie nie można realizować programu rolnośrodowiskowego oraz programu rolno-środowiskowo-klimatycznego.
Gdyby został złożony jeden wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, a jest to możliwe w związku z obowiązującą definicją rolnika, cytowaną na wstępie, to
z uwagi na konieczność stosowania modulacji w danych pakietach (1 i 2), wnioskujący otrzymałby płatność w dużo mniejszej wysokości, niż w sytuacji niezastosowania modulacji. Jak wynika z wyliczeń organu I instancji, gdyby w 2015r. został złożony jeden wniosek rolnośrodowiskowy w ramach rolnictwa zrównoważonego, płatność rolnośrodowiskowa mogłaby wynieść [...] zł (dla powierzchni gruntów ornych - 1097 ha), natomiast w ramach rolnictwa ekologicznego dla upraw rolniczych po okresie przestawiania - [...] zł. Przy czym nie można jednocześnie realizować pakietu
1 i 2 oraz programu rolnośrodowiskowego oraz rolno-środowiskowo-klimatycznego. Tymczasem wnioskowana suma płatności dla wszystkich wniosków złożonych na rok 2015 we wnioskach rolnośrodowiskowych i rolno-środowiskowo-klimatycznych na 2015 roku wyniosła [...] zł. W tych warunkach działanie wnioskodawcy uniemożliwiało osiągnięcie celu wynikającego z sektorowego prawodawstwa rolnego.
Na gruncie zgromadzonego materiału dowodowego nie ulega wątpliwości że pomiędzy powołanymi kilkudziesięcioma spółkami istnieją powiązania organizacyjne, osobowe, ekonomiczne i funkcjonalne, co pozwala stwierdzić, iż podmioty te zostały utworzone w celu pobierania pomocy finansowej wypłacanej przez ARiMR.
W uzasadnieniu decyzji organy szczegółowo opisały i przeanalizowały powiązania personalne w każdej ze spółek.
Wykorzystanie utworzonych spółek, składu osobowego wspólników, sposobu reprezentacji członków zarządów, deklarowanych wariantów płatności oraz deklarowanych powierzchni, położenia użytkowanych nieruchomości rolnych, wymiany działek ewidencyjnych, struktury poszczególnych gospodarstw, zakupu usług rolniczych oraz zatrudniania pracowników pozwolił na ustalenie istnienia również przesłanki subiektywnej.
Jako wspólnicy występują wyłącznie: T. K., M. H. oraz spółki
z ograniczoną odpowiedzialnością, zarejestrowane przez nich w ewidencji producentów ARiMR od roku 2004. W żadnej spółce, jak ustalił organ, na podstawie KRS udziały nie zostały objęte przez inny podmiot gospodarczy, czy osobę fizyczną. Z KRS na dzień
[...]. wynika, że na 39 spółek z o.o. w 20 udziały bezpośrednio przysługiwały T. K., zaś w 7 spółkach bezpośrednio M. H.. Wszystkie powołane i wymienione w uzasadnieniu decyzji spółki należą więc do tych samych osób fizycznych, a więc T. K. i M. H., którzy są wspólnikami tych spółek bezpośrednio lub pośrednio przez inne spółki, w których są wspólnikami. Mają oni tym samym skoordynowany wpływ na zarządzanie powołanymi podmiotami co znajduje odzwierciedlenie w zarządzie tych podmiotów.
Skład zarządu spółek i sposób reprezentacji w latach 2009-2014 (częściowo także 2015 rok), umożliwiał T. K. oraz M. H. podejmowanie decyzji oraz zaciąganie zobowiązań związanych z prowadzeniem działalności rolniczej w odniesieniu do 39 spółek. Niewątpliwie więc stworzony układ własnościowy
i zarządzający pozwalał na koordynację działań między spółkami. Słuszna w tych warunkach jest konstatacja organu, że w świetle istniejących powiązań, utworzone
w latach 2009-2011 spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, w tym skarżąca stanowią jeden organizm gospodarczy, zarządzany przez tę samą grupę osób, a odrębność utworzonych osób prawnych (spółek) ma jedynie charakter formalnoprawny
(z punktu widzenia przepisów prawa handlowego, każda spółka z ograniczoną odpowiedzialnością jest odrębnym podmiotem prawa, posiadając osobowość prawną). Ustalone wielorodzajowe powiązania dowodzą, że powołano kolejne spółki w celu obejścia prawa. To zaś wyklucza uznanie, że każda z nich prowadziła niezależną działalność rolniczą. Umowy spółek zmierzały wyłącznie do stworzenia sztucznych
i pozornych warunków do prowadzenia działalności nakierowanej na osiągnięcie korzyści.
W oczywisty sposób organ wykazał, że T. K. i M. H. byli podmiotami konsolidującymi działania poszczególnych spółek, wykorzystywanych do ubiegania się o płatności, w sposób stanowiący sprzeniewierzenie się warunkom danego rodzaju płatności.
O świadczenia rolnośrodowiskowe może ubiegać się rolnik. Osoba prawna jaką jest spółka także może zostać uznana za rolnika w świetle definicji sformułowanej
w art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr [...], gdy prowadzi samodzielnie gospodarstwo rolne a na nim działalność rolniczą. Niezależnie zaś od istniejącej swobody układania stosunków gospodarczych i wyboru formy prowadzenia działalności, jak wynika z definicji art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia 1307/2013, rolnikiem jest również grupa osób fizycznych lub prawnych, która zarządza gospodarstwem, tj. wszystkimi jednostkami produkcyjnymi na terenie kraju. Aby ustalić kto jest rolnikiem - podmiot indywidualny czy zespół podmiotów, należy ocenić jak są realizowane funkcje zarządcze, jak jest zbudowane zaplecze techniczne i organizacyjne i jakie są zasady działania podmiotu czy grupy podmiotów. Zgodnie bowiem z definicją gospodarstwa (art. 4 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1307/2013) należy brać pod uwagę wszystkie jednostki produkcyjne bez względu na ich położenie na terenie kraju. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy skarżąca spółka wraz z pozostałymi spółkami tworzyły jednostki produkcyjne składające się na sprawnie działający jeden organizm, zarządzane przez grupę osób fizycznych -T. K. i M. H. (obecnie małżonków).
Tworzenie spółek z o.o. następowało nie tylko w wyniku trwałego nabycia gruntów rolnych nie występujących w dotychczas istniejących spółkach (np. od Agencji Nieruchomości Rolnych), ale również z wyodrębnienia gruntów istniejących już spółek, prowadzących działalność rolniczą i realizujących programy rolnośrodowiskowe lub gruntów T. K. oraz M. H..
T. K. jak i M. H. tworzyli spółki kapitałowe, które następnie rozpoczęły produkcję rolną na gruntach rolnych stanowiących własność tych osób fizycznych, ewentualnie innych spółek. Umowy dzierżawy formalnie były zawierane między odrębnymi podmiotami (spółkami z o.o. i osobami fizycznymi/osobami prawnymi). Biorąc jednak pod uwagę stosunki kapitałowe i zasady reprezentacji spółek dochodziło de facto do nawiązywania stosunków prawnych z samym sobą i silnych powiązań ekonomicznych między T. K./ M. H. oraz tworzonymi spółkami.
W ramach powołanych spółek oraz gospodarstw T. K. oraz M. H. dochodziło także do przekazywania gruntów. Jak przeanalizował organ
w poszczególnych latach, od roku 2009 do 2015, te same działki ewidencyjne deklarowane były przez różne podmioty, przy czym niektóre działki ewidencyjne deklarowane były kolejno nawet przez trzy lub cztery podmioty: T. K., M. H. lub którąś ze spółek, w której te osoby były udziałowcami lub w których osoby te były prezesami lub członkami zarządu. Tytułem przykładu organ wskazał, że działka nr [...] była użytkowana m.in. przez następujące podmioty: T. K. - 2007 (pow. 2,85 ha), [...] Sp. o.o. - 2008-2012 (pow. od 0,5 ha - 2,85 ha), "K. " Sp. z o.o. - 2005-2008 (pow. od 2,85 ha do 139,99 ha), [...]
Sp. z o.o. - 2014 - 2015 (pow. 0,57 ha), [...] Sp. z o.o. - 2009-2014 (pow. 41,04 ha).
Słusznie zatem organ uznał, że takie ukształtowanie stanu posiadania
i użytkowania gruntów rolnych miało na celu wykazanie prowadzenia przez poszczególne spółki działalności rolniczej, ale jednocześnie umożliwiało obejście przepisów - obowiązujących rozporządzeń w zakresie przyjętych ograniczeń. To pozwala przyjąć, że działania takie nosiły znamiona sztucznego wykreowania określonych elementów stanu faktycznego i z całą pewnością spółki nie były tworzone
z uwagi na geograficzne położenie gruntów rolnych, gdyż poszczególne spółki deklarowały grunty zlokalizowane w czterech województwach, zaś w ramach jednego województwa w ramach jednego lub kilku powiatów.
Spółki z o.o. zostały zawiązane w celu podzielenia posiadanego areału ziemi na mniejsze gospodarstwa bądź uniknięcia zwiększenia areału już posiadanego przez istniejące podmioty celem obejścia przepisów ustanawiających limity oraz zakazy łączenia określonych pakietów. Bez wpływu na wynik przedmiotowego postępowania ma okoliczność, iż działki co do których skarżąca wystąpiła o przyznanie płatności na rok 2015 zostały zakupione od ANR (poza jedną), gdyż w istocie podjęte działania miały na celu ustalenie maksymalnej powierzchni użytkowanego areału w taki sposób, aby stworzyć warunki do otrzymania płatności (rolnośrodowiskowej) bez zastosowania stawek degresywnych.
W opisane działania mające na celu obejście przepisów prawa wpisywały się też powiązania spółek o charakterze gospodarczy czy też infrastrukturalnym.
Jak ustalił organ, poszczególne spółki ponosiły rodzajowe ciężary związane
z prowadzeniem produkcji rolnej, w tym koszty zakupu materiału siewnego, nawozów, środków ochrony roślin, oleju napędowego, podatku rolnego, co dokumentują faktury VAT na zakup towarów i usług agrotechnicznych. Tworzone podmioty gospodarcze np. skarżąca nie posiadały w pełni wystarczających środków produkcji (maszyn, urządzeń) umożliwiających prowadzenie autonomicznej produkcji rolnej. Z akt sprawy wynika również, że spółki, w tym skarżąca zaopatrywały się w środki ochrony roślin oraz nawozy sztuczne w dużej mierze w firmie [...] Sp. z o.o., zaś w przypadku zakupu oleju napędowego w firmie Przedsiębiorstwo Handlowo-Transportowe "[...]" Sp. z o.o. Powyższe świadczy
o tym, że osoby zarządzające ww. spółkami podejmując decyzję o wyborze dostawcy, np. oleju napędowego czy środków ochrony roślin, kierowały się kompleksowym zaopatrzeniem prowadzonej przez nich działalności rolniczej w szerokim znaczeniu,
a więc bez podziału na poszczególne spółki. Ta zbieżność, co słusznie zauważył organ jest nieprzypadkowa, gdyż zakup produktów czy usług dla wielu spółek od jednego podmiotu jest korzystniejszy finansowo. Niewątpliwie też funkcjonowanie pod jednym adresem pozwalało na lepszą koordynację działań i lepsze przystosowane do obsługi gospodarstwa rolnego.
W tych warunkach trudno racjonalnie uzasadnić powoływanie kolejnych spółek w innym celu, niż na potrzeby uzyskania płatności. Pojedyncze podmioty nie posiadały, albo w niewystarczającym zakresie posiadały maszyny, urządzenia czy budynki służące do przechowywania urządzeń czy zbiorów. Jako podmioty gospodarczo niesamodzielne nie odpowiadały więc definicji rolnika. Funkcjonowały one wspólnie jako jeden organizm.
Ustalone powiązania o wielorodnym charakterze dowodzą, że powołano kolejne spółki w celu obejścia prawa. To zaś wyklucza uznanie, że każda z nich prowadziła niezależną działalność rolniczą. Umowy spółek zmierzały wyłącznie do stworzenia sztucznych i pozornych warunków do prowadzenia działalności nakierowanej na osiągnięcie korzyści.
Ustaleń tych nie podważa wskazywane przez pełnomocnika realizowanie przez spółkę opracowanego przez doradcę rolnośrodowiskowego programu rolnośrodowiskowego, utrzymanie gruntów rolnych zgodnie z normami, ani też certyfikacja produkcji ekologicznej ze strony Jednostki Certyfikującej. Organ nie twierdzi, że założeniem inicjatorów było wyłączenie realizacji przez poszczególne podmioty odrębnych zobowiązań rolnośrodowiskowych. Organ podkreślił, że każda ze spółek realizuje tylko jeden z wykluczających się pakietów, co jest wyrazem formalnego poszanowania warunków określonych w obowiązujących przepisach, ale pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych przepisach, zniweczony jest cel wynikający z odrębnych przepisów, co stanowi o obiektywnej przesłance stworzenia sztucznych warunków. Organ nie zarzucił skarżącej wprost naruszenia prawa. Istotą sztucznych warunków jest działanie polegające na obejściu prawa, a nie jego naruszeniu. Zarzut organu nie dotyczy też samego powołania nowych spółek, ale takiego ich wykorzystania i formy prowadzenia działalności rolniczej, która prowadzi do uzyskania płatności w wyższej, niż dopuszczalna kwota czy obchodzenia prawa w celu uzyskania płatności, której jako samodzielny podmiot nie można było uzyskać i można było uzyskać w mniejszej wysokości. Takie działania nie mogą być uznane za pozostające w zgodzie z celem i sensem przepisów regulujących wspieranie rolników gospodarujących w m.in. programie rolnośrodowiskowym.
Istnienie powiązań o charakterze osobowym, majątkowym (udziałowcy), ekonomicznym (wzajemna wymiana dóbr i usług, przekazywanie gruntów rolnych)
i organizacyjnym (wspólna siedziba, korzystanie w przeważającej mierze z tych samych dostawców, pracowników), jak słusznie podkreślił organ pozwala na ustalenie istnienia zamierzonej koordynacji działań przez T. K. i M. H. polegających na zgłaszaniu gruntów do płatności przez tworzone przez nich spółki w celu uzyskania korzyści wynikających z systemu wsparcia rozwoju obszarów wiejskich. Korzyści te miały wynikać z uzyskania większych płatności w związku ze zgłoszeniem wniosków przez kilkadziesiąt niniejszych podmiotów. Sens ekonomiczny utworzenia kilkudziesięciu powiązanych podmiotów, zawierał się wyłącznie w tym, aby w taki sposób zwiększyć rozmiar płatności przez obejście przepisów wprowadzających modulacje bądź degresywność płatności.
Organ słusznie uznał, że nie było żadnych obiektywnych okoliczności wskazujących na inne racjonalne uzasadnienie utworzenia przez T. K. oraz M. H. kilkudziesięciu spółek, które dzieliły między siebie posiadane grunty. W szczególności nie wykazano jakichkolwiek korzyści ekonomicznych, które miałyby wynikać z utworzenia i działania kilkudziesięciu podmiotów, nie mających wystarczających środków produkcji i zlecających wykonywanie prac polowych. Tym samym, podejmowane przez T. K. oraz M. H. decyzje
w zakresie określania profilu produkcji reprezentowanej przez siebie spółki były nastawione w szczególności na otrzymanie jak najwyższej kwoty dotacji, w tym płatności rolnośrodowiskowej. Organ zobrazował to na przykładzie rachunku zysków
i strat za lata 2014 - 2015. Na tej podstawie ustalono, iż w obydwu latach na działalności podstawowej (rolniczej) skarżąca osiągnęła stratę w wysokości odpowiednio [...] zł i [...] zł. Dopiero po uwzględnieniu dotacji
w wysokości odpowiednio [...] zł i [...] zł (pozostałe przychody były niewielkiej wysokości) spółka osiągnęła zysk w wysokości [...] zł i [...] zł. Planując wydatki oraz inwestycje na kolejne lata Zarząd Spółki uwzględniał wpływy
z tytułu dotacji, które stanowią (w oparciu o przedłożone ww. dowody) największy udział w przychodach spółki. W tych okolicznościach przedstawione przez skarżącą okoliczności uzasadniające inne, niż nastawione na osiągnięcie maksymalnych wpływów z tytułu płatności powody powołania spółek i twierdzenia o ich autonomiczności w podejmowaniu przez każdą ze spółek niezależnych decyzji gospodarczych, było nieprzekonywujące. W żadnym razie nie przekonują względy zdrowotne, rodzinne czy spadkowe.
Zasadniczy cel powołania spółek oraz zasady ich działalności są sprzeczne
z celem przepisów regulujących wspieranie rolników. Rozproszenie gruntów w żaden sposób nie uniemożliwia prowadzenia jednego gospodarstwa rolnego, położonego
w kilku województwach - w przypadku skarżącej w dwóch województwach.
Sposób funkcjonowania powołanych przez T. K. oraz M. H. 39 spółek to niewątpliwie wynik celowego działania nastawionego wyłącznie na ominięcie obostrzeń wynikających z przepisów modulacyjnych, mających zastosowanie do płatności rolnośrodowiskowych.
Nieprzekonywujące jest twierdzenie skarżącej, że "spółki były tworzone celem prowadzenia niezależnej działalności gospodarczej popartej prawem polskim
i kodeksem prawa handlowego" już choćby z tego względu, że większość spółek nie posiada kompletnej infrastruktury technicznej oraz wyposażenia technicznego umożliwiającego samodzielne prowadzenie produkcji. Wskazano, że skarżąca posiadała jedynie ciągnik rolniczy i brony. Słusznie organ wskazał, że o ile samo korzystanie z obcych usług agrotechnicznych przez poszczególne spółki nie jest niczym budzącym wątpliwości, to już fakt, iż wiodącymi usługodawcami jest T. K. oraz M. H., stanowi obiektywny dowód na okoliczność występowania powiązania ekonomicznego oraz skoordynowania działalności podmiotów zarządzanych przez T. K. oraz M. H..
Nie dyskwalifikuje tego ustalenia fakt posiadania rachunku bankowego, umowy na obsługę rachunkową, faktury VAT, deklaracje na podatek, umowy z jednostką certyfikującą. Organ nie kwestionował statusu spółki, prawa do jej powołania, wpisu do ewidencji producentów , nadanego numeru producenta rolnego i funkcjonowania
w obrocie, podkreślił jednak, że prowadzona działalność rolnicza nie była działalnością samodzielną i niezależną od pozostałych podmiotów zarządzanych przez T. K. i M. H..
Podkreślany przez skarżącą i znajdujący oparcie w przepisach prawa handlowego cel działalności spółki, nakierowany na osiągnięcie zysku napotyka jednak na ograniczenia. Działanie dla optymalizacji zysku jest możliwe o ile nie narusza innych norm lub nie prowadzi do obejścia przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie granice działania zgodne z prawem zostały przekroczone nie tyle w związku z naruszeniem obowiązujących norm lecz ich obejściem.
ARiMR jest zobowiązana do weryfikowania, czy nie doszło do stworzenia sztucznych warunków gdy producent rolny występuje o przyznanie określonego wsparcia finansowego.
W odniesieniu do pozytywnych decyzji Kierownika BP ARiMR w G. za lata poprzednie, słusznie organ odwoławczy wskazał, iż każdy wniosek o przyznanie płatności wszczyna nowe, odrębne postępowanie administracyjne i organ nie jest związany wynikami postępowań z lat poprzednich.
Wobec zarzucanego naruszenia art. 4 ust. 3 Rady (WE, Euratom) Nr 2988/95 oraz art. 60 rozporządzenia PE i Rady (UE) Nr 1306/2013 słusznie organ II instancji wskazał, że odwołująca spółka odnosi się wyłącznie do celów prawa unijnego określonych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005r. zupełnie pomijając cele prawa krajowego. Odczytanie celów obowiązujących przepisów powinno uwzględniać nie tylko przepisy prawa unijnego, ale również przepisy prawa krajowego. W przypadku płatności rolnośrodowiskowych przepisy rozporządzenia MRiRW z 26 lutego 2009 roku jak i rozporządzenia MRiRW z dnia 13 marca 2013 roku ustalają zasadę: mniejsza łączna powierzchnia działek deklarowanych do płatności - wyższa stawka płatności (odpowiednio § 14 ust. 2 i § 20 ust. 1).
Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów materialnoprawnych ani formalnych.
W zakresie zarzutów formalnych dotyczących naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zwrócono uwagę na m.in. wielokrotne stosowanie obstrukcji procesowej polegającej na nieprzeprowadzeniu wniosków dowodowych składanych przez stronę, w tym przesłuchania świadków, przeprowadzenia rozprawy administracyjnej oraz uzupełniającego przesłuchania strony.
Zarzut taki mógłby być zasadny o ile wpływałby na wynik rozstrzygnięcia. Takiego wpływu nie było. Fakt, że organ odmówił dopuszczenia dowodów w sprawie odnoszących się do stanu zdrowia oraz stanu rodzinnego T. K., procesu likwidacyjnego Grupy Producenckiej [...] [...] Sp. z o.o., działalności nierolniczej prowadzonej przez odwołującą spółkę, protokołów z kontroli na miejscu, przesłuchania T. K., M. H., K. K., K. M. oraz przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem reprezentantów spółki nie miał wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Dokumenty dotyczące stanu zdrowia oraz stanu rodzinnego dotyczą okoliczności nie mających znaczenia dla sprawy.
W ramach badania elementu subiektywnego należało rozważyć, czy przez stworzenie sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności ubiegający się o nią zmierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. Jak słusznie stwierdzono, kłopoty zdrowotne raczej prowadzą do ograniczenia działalności gospodarczej, a nie do powoływania kolejnych spółek. Natomiast sprawy rodzinne (przewidywane konflikty) i spadkowe dotyczą zdarzeń przyszłych i niepewnych z punktu widzenia przesłanek art. 60. Istotna była ocena okoliczności i celu powstania wielu podmiotów.
Słusznie organ podkreślił, że protokoły z kontroli na miejscu w ocenie organu odwoławczego nie mają znaczenia dla sprawy, gdyż dotyczyły one weryfikacji powierzchni działek rolnych czy też realizacji planu działalności rolnośrodowiskowej,
a więc okoliczności, których organy ARiMR nie kwestionują. Tym bardziej nie miały i nie mają znaczenia dokumenty dotyczące likwidacji GP [...] [...] Sp. z o.o., czy też dokumenty dotyczące działalności pozarolniczej odwołującej spółki.
T. K., jak i M. H. zostali przesłuchani przez organ I instancji (protokół przesłuchania z dnia [...] r.), jak również złożyli do akt sprawy
z własnej inicjatywy pisemne obszerne wyjaśnienia. Osoby te wskazały przyczyny
i genezę zawiązywania spółek. Dodatkowe przesłuchanie na te same okoliczności tych osób prawidłowo uznano za bezzasadne.
Odnośnie braku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej słusznie organ odwoławczy wskazał, że nie wystąpiły okoliczności określone w art. 89 k.p.a., a ponadto wniosek o przeprowadzenie rozprawy został złożony już po przesłuchaniu T. K. i M. H., po przeprowadzeniu oględzin siedzib spółek oraz po zgromadzeniu wielu innych dowodów w odpowiedzi na kierowane do spółki wezwania do złożenia wyjaśnień oraz wydane postanowienia o dopuszczeniu dowodów.
Jak słusznie zaznaczył organ w tym postępowaniu nie stosuje się art. 81 Kpa, co oznacza, że można oprzeć rozstrzygnięcie na dowodach, co do których strona się nie wypowiedziała. Strona nie kwestionuje prawidłowości merytorycznej (treści) graficznie przedstawionych deklaracji za rok 2015, ani też żadnej innej konkretnej informacji pochodzącej z systemu, wykorzystanej w zaskarżonej decyzji. Udostępnione stronie przez ARiMR złączniki graficzne wraz z wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2015 zostały podpisane przez T. K. i złożone w BP w G. w dniu
[...] r. bez zgłoszenia uwag, a zatem strona już na etapie złożenia wniosku nie podnosiła zarzutu braku wiarygodności przedłożonych załączników graficznych (bazujących na ortofotomapie).
Ustosunkowując się do nieprawidłowego zdaniem strony przeprowadzenia wizji lokalnej w siedzibach poszczególnych spółek, co skutkowało naruszeniem art. 79 i 68 Kpa organ odwoławczy słusznie wskazał, że zarzut jest niezasadny, choć faktycznie zawiadomienie o przeprowadzeniu wizji lokalnej doręczono w dniu [...]., zaś wizja została przeprowadzona w dniu [...]. Tym samym nie został zachowany 7 - dniowy termin przewidziany w Kpa, jednak w odniesieniu do terminu [...]., strona ani w dniu przeprowadzenia wizji lokalnej, ani w uwagach do protokołu z wizji lokalnej nie podnosiła, że powyższe narusza uprawnienia przysługujące stronie. W odwołaniu od decyzji pełnomocnik podniósł, że doszło do naruszenia 7 - dniowego terminu, jednak nie zarzucił, że powyższe doprowadziło do uniemożliwienia wzięcia w niej udziału, czy też uniemożliwiło, czy też ograniczyło przygotowanie się do niej. Należy jednak podkreślić, że w wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu [...]. brali udział zarówno T. K. jak
i M. H.. Niezachowanie przez organ terminu 7-dniowego ma znaczenie, gdy
w związku z niezachowaniem terminu do przygotowania się do czynności dowodowych powstały konkretne skutki, np. w postaci niewyjaśnienia określonych okoliczności istotnych dla sprawy, czy też braku czynnego udziału strony w czynnościach (por. wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2011 r., II OSK1853/10, LEX nr 1152072).
Zarzucono również zbyt późne ujawnienie stronie dowodu z protokołu z kontroli Europejskiego Trybunału Obrachunkowego, lecz organ II instancji wyjaśnił, że Kierownik BP ARiMR w G. wydając decyzję w sprawie opierał się na całym zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, w którym raport ETO stanowił jedynie niewielki jego fragment w dodatku ograniczony zakresem kontroli. Odnosząc się do momentu, w którym nastąpiło włączenie raportu z ETO do materiału dowodowego organ odwoławczy wskazał, że postanowienie o dopuszczeniu tego dowodu zostało wydane w dniu [...]., zaś decyzja została wydana w dniu [...]., a więc strona miała możliwość zapoznania się z tym raportem jak również możliwość ustosunkowania się do zawartych w nim stwierdzeń, tym bardziej, że w dniu [...]. pełnomocnik strony własnoręcznie na oryginale zawiadomienia
o możliwości zapoznania się z aktami zebranymi w sprawie oświadczył, iż nie wnosi uwag, a także, iż w terminie 7 dni uzupełni treść materiału dowodowego. W tych warunkach także ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.
Zdaniem Sądu, organ zgromadził w sprawie obszerny materiał dowodowy, który poddał wyczerpującej ocenie. Rozpatrując ten materiał, nie pominięto żadnych istotnych dowodów. Za pomocą logicznej, wspartej okolicznościami sprawy argumentacji, organ wykazał bezpodstawność twierdzeń strony. Okoliczność, że ocena zebranego
w sprawie materiału dowodowego jest dla strony niekorzystna, nie oznacza, że decyzja będąca przedmiotem skargi jest nieprawidłowa. Podniesiony przez skarżącą zarzut przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów byłby uzasadniony, gdyby organ rzeczywiście pominął istotne dowody dla rozstrzygnięcia sprawy, włączył do podstawy ustaleń dowody nieujawnione, naruszył reguły prawidłowego logicznego rozumowania, uchybił wskazaniom wiedzy lub życiowego doświadczenia. Zdaniem Sądu, żadnym regułom czy wskazaniom w tym względzie organ nie uchybił. Dokonana ocena dowodów nie wykracza poza granice swobodnej oceny dowodów. Organ wskazał przy tym na przyczynę odmiennej od spółki oceny zgromadzonych dowodów, a oceny tej dokonał w powiązaniu z pozostałymi dowodami. Nadto, w oparciu o art. 107 § 3 k.p.a., Dyrektor ARiMR przytoczył zarówno zastosowane przepisy prawne, jak i wskazując na ich treść odwołał się do konkretnych elementów stanu faktycznego sprawy.
Sąd oddalił, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., wniosek dowodowy zawarty
w skardze o przeprowadzenie dowodu z pisma Dyrektora Departamentu Płatności Bezpośrednich z [...] r., uznając, że dowód ten nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ zawierał tylko wskazanie ogólnych warunków i celów niezbędnych do uzyskania płatności dla poszczególnych działań.
Skoro decyzja poddana sądowej weryfikacji w sprawie odpowiada prawu, skarga podlegała oddaleniu, stosownie do dyspozycji art. 151 p.p.s.a.
J. Szulc M. Łent H. Adamczewska – Wasilewicz