II SA/Bd 1094/16

II SA/Bd 1094/16 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2017-02-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-09-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Anna Klotz /przewodniczący sprawozdawca/
Elżbieta Piechowiak
Grzegorz Saniewski
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 2244/17 - Wyrok NSA z 2019-06-28
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 2031
art. 12 ust. 4a
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
Dz.U. 2015 poz 2031
art. 18 ust. 1
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę.
Uzasadnienie
Gmina S. wniosła skargę na decyzję Wojewody K.-P. z dnia [...] lipca 2016r. nr: [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 7, art. 10 § 1, art. 28, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz art. 12 ust. 4a i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031), utrzymana została w mocy decyzja Starosty M. z dnia [...] lutego 2016r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną.
Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach sprawy.
Na wniosek Burmistrza S., decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., znak: [...] , Starosta M. orzekł o zatwierdzeniu podziału nieruchomości położonych w S. i zobowiązał Spółdzielnię Mieszkaniową w M. do wydania na rzecz Gminy S. nieruchomości zajętych pod pas drogowy, tzn. działek oznaczonych nr [...],[...],[...] i [...] w terminie 30 dni od dnia, w którym przedmiotowa decyzja stanie się ostateczna. Powyższa decyzja uprawomocniła się dnia [...] lutego 2008 r.
Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...] Starosta M. ustalił odszkodowanie na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej w M., jako dotychczasowego użytkownika wieczystego, w kwocie [...] za działki oznaczone nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, dla których Sąd Rejonowy w M. prowadzi księgę wieczystą nr [...] oraz działkę [...] o pow. [...] ha dla której Sąd Rejonowy w M. prowadzi księgę wieczystą nr [...].
Gmina S. złożyła odwołanie od powyższej decyzji zarzucając jej naruszenie art. 12 ust. 4b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 107 § 1 k.p.a.
Wojewoda K.-P. nie uwzględnił odwołania, wskazując w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], że w dniu uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości dnia [...] lutego 2008 r. i w dniu wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działki oznaczone nr [...],[...], [...] i [...] czyli [...] sierpnia 2008 r. obowiązywały przepisy art. 12 i art. 18 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2006 r. Nr 220, poz. 1601). Zgodnie z brzmieniem art. 18 ust. 1 - wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4, ustala się według stanu nieruchomości i jej wartości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ I instancji. Do ustalenia wartości nieruchomości mają zastosowanie odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. W odniesieniu do lokali mieszkalnych ustalona wartość odszkodowania nie może pogorszyć warunków mieszkaniowych dotychczasowego właściciela.
Mając na uwadze brzmienie ówczesnego art. 12 ust. 4, Wojewoda stwierdził, że przedmiotowe działki z mocy prawa stały się własnością Gminy S. z dniem [...] lutego 2008 r. Ponadto zgodnie z ówczesnym art. 12 ust. 6, Spółdzielnia Mieszkaniowa w M. mogła użytkować przedmiotowe nieruchomości do czasu uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym, pomimo obowiązku wydania przedmiotowych nieruchomości w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, Spółdzielnia Mieszkaniowa w M. mogła nadal użytkować działki oznaczone nr [...] do czasu uzyskania pozwolenia na budowę przez inwestora.
Wojewoda zwrócił również uwagę na nowelizację przepisów w ustawie z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, która została opublikowana w Dzienniku Ustaw z 26 sierpnia 2008 r. Nr 154, poz. 958 i na podstawie art. 8 weszła w życie z dniem 12 września 2008 r. Zgodnie z jej art. 6 ust. 3 w postępowaniu dotyczącym ustalania wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Natomiast art. 1 stanowił o zmianach w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Tym samym do sprawy odszkodowawczej wszczętej w dniu [...] sierpnia 2008 r. zastosowanie miały przepisy znowelizowanej ustawy, a w późniejszym okresie ustawa ogłoszona w Dzienniku Ustaw z 2015 r., poz. 2031.
Organ odwoławczy wskazał na treść aktualnych oraz obowiązujących w dniu wydania decyzji Starosty M. z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...] , kluczowych dla niniejszej sprawy, przepisów art. 12 i 18 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.
W ocenie organu drugiej instancji, nietrafny jest zarzut wskazujący na rażące naruszenie art. 12 ust. 4b ustawy o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a polegający na uchybieniu 30-dniowemu terminowi do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Organ wskazał, że w orzecznictwie przyjmuje się, że ten termin ma charakter procesowy i może być niezachowany, jeżeli jest to skutkiem prowadzonego postępowania, w którym organ podejmuje prawem nakazane czynności, a ich natura prowadzić musi do przekroczenia tego terminu, bo ma ono usprawiedliwione podstawy. Konieczność zachowania przepisów prawa związanych z wyborem rzeczoznawcy majątkowego i opracowaniem ekspertyzy (operatu) usprawiedliwiają przekroczenie terminu wskazanego w art. 12 ust. 4b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania inwestycji (wyroki: NSA z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1621/12, WSA w Lublinie z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II SAB/Lu 328/13).
W kwestii zarzutu naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak przywołania w podstawie prawnej decyzji art. 12 ust. 4b i 4f ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Wojewoda K.-P. podzielił pogląd WSA we Wrocławiu wyrażony w wyroku z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 142/14. Zgodnie z powyższym orzeczeniem osnowa decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 12 ust. 4a ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych powinna zawierać wszystkie elementy istotne stosunku prawnego, którego dotyczy, to jest kwotę odszkodowania, oznaczenie podmiotu uprawnionego do jego otrzymania, ale także oznaczenie podmiotu zobowiązanego do zapłaty. Organ stwierdził, że decyzja Starosty M. z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...] zawiera wszystkie elementy decyzji administracyjnej.
Wojewoda K.-P. uznał za bezzasadny zarzut podnoszony w odwołaniu o błędzie w ustaleniach faktycznych, polegających na nieuwzględnieniu faktu, iż Spółdzielnia Mieszkaniowa w M. nie wydała na rzecz Gminy S. działek oznaczonych nr [...] w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Fakt wydania lub brak wydania nieruchomości nie wpływa w jakikolwiek sposób na możliwość wydania decyzji odszkodowawczej. Co więcej, zgodnie z postanowieniem NSA z dnia 9 listopada 2012 r., sygn. akt I OW 145/12, posługując się wykładnią funkcjonalną Wojewoda uznał, że wyrażona w art. 12 ust. 4a ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w odniesieniu do odszkodowań za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne reguła, według której organem właściwym jest organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji, odnosi się także do odszkodowań za ograniczenie praw do nieruchomości.
W ocenie Wojewody, w przedmiotowej sprawie zebrano wystarczający materiał dowodowy. Starosta M. wydając przedmiotową decyzję prawidłowo ocenił operat szacunkowy sporządzony w sprawie.
Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że termin do wydania decyzji odszkodowawczej określony w art. 12 ust. 4b ustawy o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie był przedłużany zgodnie z art. 35 i 36 k.p.a., wskazując jednocześnie, że termin ten ma charakter procesowy i może być niezachowany. Za takim stanowiskiem przemawia również fakt, że przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nie uzależniają udzielenia zezwolenia na inwestycję od zgody właściciela działki, na której inwestycja ta jest planowana. Przejęcie nieruchomości lub jej części następuje bowiem z mocy prawa, jednak za odszkodowaniem. Co za tym idzie, brak w obrocie prawnym decyzji odszkodowawczej na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej w M. prowadziłby do naruszenia ww. ustawy i prowadziłoby do pokrzywdzenia podmiotu, który utracił użytkowanie wieczyste przedmiotowych działek.
Gmina S. zaskarżyła w całości decyzję Wojewody [...] do tut. Sądu, wniosła o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. Starosty M., znak: [...] w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej w M. i umorzenie niniejszego postępowania ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji celem jej ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W zarzutach skargi wskazano na:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031 ), poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, iż Starosta M. nie uchybił terminowi na wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania, mimo iż wydanie decyzji nastąpiło po 8 latach, a zatem ze znacznym przekroczeniem terminu, co w konsekwencji spowodowało naliczenie odszkodowania według wartości nieruchomości z dnia, w którym nastąpiło ustalenie wysokości odszkodowania w 2016 r., a nie według wartości nieruchomości w 2008 r., kiedy powinna zostać wydana decyzja ustalająca odszkodowanie;
2. naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie:
• art. 7 k.p.a., poprzez nieprawidłowe rozpatrzenie materiału dowodowego i w konsekwencji ustalenie stanu faktycznego niezgodnie z rzeczywistością, a mianowicie uznanie, że Starosta M. miał prawo do prowadzenia postępowania mającego na celu ustalenie odszkodowania na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej w M. przez 8 lat i nieuwzględnienie faktu wcześniejszego rozpoczęcia w tej samej sprawie dwóch postępowań w 2007 i 2008 r., które do chwili obecnej nie zostały zakończone;
• art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i błędne uznanie, iż Starosta M. zgodnie z prawem przez kilka lat prowadził postępowanie o ustalenie odszkodowania na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej w M. i mógł bez wskazania przyczyn zwłoki nie zachować terminu na wydanie decyzji,
• art. 107 § 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż Starosta M. nie miał obowiązku wskazania w podstawie prawnej decyzji przepisu, który uprawniałby Starostę M. do ustalenia odszkodowania na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej w M.;
• błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieuwzględnieniu faktu, iż Spółdzielnia Mieszkaniowa w M. nie wydała na rzecz Gminy S. nieruchomości zajętych pod pas drogowy, tzn. działek oznaczonych nr [...] w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna.
W uzasadnieniu skargi wskazano, odnośnie zarzutu naruszenia art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031 ze zm.), że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania Starosta M. winien wydać w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Decyzja z dnia [...] stycznia 2008 r., zezwalająca na realizację inwestycji drogowej, stała się ostateczna w dniu [...] lutego 2008 r., a zatem decyzja ustalająca wysokość odszkodowania winna zostać wydana do dnia [...] marca 2008 r. Starosta M. decyzję ustalającą wysokość odszkodowania, wydał dopiero po przeszło 8 latach. Okoliczność ta miała wpływ na wysokość odszkodowania ustalanego na podstawie art. 18 ust. 1 specustawy, ponieważ od kilku lat ceny nieruchomości systematycznie wzrastały. Skarżąca powołała się na pismo Starosty M. z dnia [...] czerwca 2007 r., znak: [...] informujące o braku środków finansowych, zawiadomienie z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak: [...] informujące, że "wszczęte zostało postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za działki nr [...] położone w S. zajęte pod drogę wydzieloną zgodnie z decyzją Starosty M. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. oraz przedłużenie postępowania z uwagi na konieczność uzyskania od Wojewody [...] środków finansowych z dotacji na określenie przez rzeczoznawcę majątkowego wysokości odszkodowania. Okoliczności te, zdaniem skarżącej, potwierdzają bezczynność Starosty w przedmiotowej sprawie.
Starosta M. w toku postępowań wszczętych w 2007 r. i 2008 r. przez 8 lat nie zawiadamiał skarżącej o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, nie podawał przyczyn zwłoki i nie wskazywał nowego terminu zakończenia sprawy. Takie działanie Starosty M., zdaniem skarżącej, należy uznać, za odstąpienie od ustalenia odszkodowania już w 2008 r.
Skarżąca zwróciła uwagę na to, że zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...] Starosta M. po raz kolejny poinformował, że "wszczęte zostało postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki gruntu położone w S. oznaczone w ewidencji gruntów nr: [...] na podstawie ostatecznej decyzji Starosty M. nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., co stanowi w istocie o tym, że organ prowadził trzy postępowania mające na celu ustalenie i wypłatę odszkodowania w przedmiotowej sprawie. Jednakże w przypadku postępowania z 2007 r. i 2008 r. Starosta M. odstąpił od ustalenia odszkodowania. Odszkodowanie zostało ustalone dopiero w 2016 r. po zakończeniu trzeciego postępowania, mimo, iż dwa pierwsze nie zostały prawomocnie zakończone.
Zdaniem skarżącej, niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ wszczyna kolejne postępowanie w tej samej sprawie, mimo, iż w toku są postępowania wcześniej wszczęte i niezakończone prawomocną decyzją.
Gmina S. nie powinna ponosić ujemnych konsekwencji bezczynności i niezgodnego z prawem działania organu zobowiązanego do ustalenia wysokości odszkodowania i być zmuszoną do zapłaty odszkodowania w znacznie wyższej wysokości niż gdyby decyzja ustalająca odszkodowanie wydana została zgodnie z prawem.
Zdaniem skarżącej, Wojewoda [...] w sposób nieprawidłowy nie uwzględnił zarzutu skarżącej, iż decyzja Starosty M. zawiera nieprawidłową podstawę prawną, czym Starosta naruszył art. 107 § 1 k.p.a. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji nie powołano przepisu, który wskazuje w jakim terminie organ winien wydać decyzję (art. 12 ust. 4b), co miało zasadniczy wpływ na ustaloną przez Starostę M. wysokość odszkodowania oraz w podstawie prawnej decyzji nie powołano przepisu, będącego podstawą przyznania odszkodowania na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej w M. (art. 12 ust. 4f.).
Poza tym, Wojewoda [...] w sposób całkowicie nieuzasadniony uznał za bezzasadny zarzut, iż Spółdzielnia Mieszkaniowa w M. nie wydała na rzecz skarżącej działek, za które naliczono odszkodowanie.
W pkt 2 decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r., znak: [...] Starosty M. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, zobowiązano Spółdzielnię Mieszkaniową w M. do wydania na rzecz Gminy S. nieruchomości zajętych pod pas drogowy, tzn. działek oznaczonych nr [...] w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Tymczasem Spółdzielnia Mieszkaniowa w M. nie wydała w określonym powyżej terminie przedmiotowych nieruchomości. Przez cały czas nadal z nich korzystała, w tym sprzedawała garaże znajdujące się na tych nieruchomościach. Fakt niewydania działek przez Spółdzielnię Mieszkaniową w S. mógł być powodem odstąpienia Starosty M. w 2007 i 2008 r. od ustalenia odszkodowania od Gminy S. na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej w M.
W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718.), dalej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.
Przedmiotem oceny Sądu w kontrolowanej sprawie jest decyzja ustalająca odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogę.
Bezsporne w przedmiotowej sprawie jest, że ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., znak: [...], Starosta M. orzekł o zatwierdzeniu podziału nieruchomości położonych w S. i zobowiązał Spółdzielnię Mieszkaniową w M. do wydania na rzecz Gminy S. nieruchomości zajętych pod pas drogowy, tzn. działki oznaczone nr [...] w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja podziałowa stanie się ostateczna. Zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak: [...] Starosta M. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za ww. działki i do wpływu wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej w M. zawartego w piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...] organ nie wydał decyzji ustalającej odszkodowanie. Dopiero decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. znak: [...] Starosta M. ustalił odszkodowanie na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej w M., jako dotychczasowego użytkownika wieczystego, w kwocie [...] (słownie: [...] 00/100) złotych za działki oznaczone nr [...]o pow. [...]ha, [...]o pow. [...]ha, [...]o pow. [...]ha, dla których Sąd Rejonowy w M. prowadzi księgę wieczystą nr [...] oraz działkę [...]o pow. [...]ha dla której Sąd Rejonowy w M. prowadzi księgę wieczystą nr [...].
W związku z wniesioną skargą wyjaśnić należy na wstępie rozważań, że przedmiotem oceny Sądu jest kontrola legalności decyzji o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, a nie bezczynność organu w związku z niewydaniem decyzji o odszkodowaniu w powyższym zakresie.
Uchybienie terminom postępowania wynikającym z art. 35 i 36 k.p.a. świadczy w przedmiotowej sprawie o rażącym naruszeniu zasad postępowania, tj. praworządności, wyrażonej w art. 6 k.p.a. oraz szybkości postępowania, zawartej w art. 12 k.p.a. Zgłoszone w skardze zarzuty dotyczące bezczynności i przewlekłości prowadzonego postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, nie mają wpływu na wynik sprawy.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U.2015.2031) - dalej zwana, jako: "Specustawa".
Przedmiotem sprawy było natomiast odszkodowanie ustalone na postawie przepisów tej ustawy w związku z wywłaszczeniem dokonanym na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) w brzmieniu wynikającym z zastosowania przepisów art. 5 ust. 1 ustawy z 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601) oraz art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958). Ta sprawa została rozstrzygnięta przez Starostę M., jako organ pierwszej instancji. Zastosowanie znalazł również art. 23 tej ustawy, w związku z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Przepis art. 23 Specustawy stanowi, że sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Wywłaszczenie nieruchomości, za które po przeprowadzeniu postępowania zakończonego zaskarżoną decyzja ustalono odszkodowanie, miało miejsce w 2008 r. i podlegało ochronie w myśl art. 21 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że własność podlega ochronie, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.
Bezsporne również jest, że wraz z orzeczeniem o wywłaszczeniu w trybie przepisów Specustawy nie dokonano jednocześnie przyznania odszkodowania na rzecz podmiotu wywłaszczonego i uczyniono to dopiero po 8 latach.
Wobec powyższego, Starosta M. uchybił terminowi zawartemu w art. 12 ust. 4b Specustawy z wydaniem decyzji o ustaleniu odszkodowania. Przepis ten stanowi, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.
Skład Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę podkreśla, że przepis art. 12 ust. 4b Specustawy określa termin procesowy, w którym należy wydać decyzję o ustaleniu odszkodowania. Oznacza to, że uchybienie temu obowiązkowi pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, również w sytuacji, gdy zwłoka w wydaniu decyzji o odszkodowaniu wyniosła, jak przedmiotowej sprawie, 8 lat. O procesowym charakterze terminu z art. 12 ust. 4b Specustawy wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne. Orzecznictwo w tym zakresie jest ugruntowane. Termin 30-dniowy, o jakim mowa w art. 12 ust. 4b Specustawy, jest terminem procesowym, który może ulegać przedłużaniu według reguł określonych w art. 36 § 2 K.p.a. Wynika to z tego, że z reguły przeprowadzenie procedury zmierzającej do ustalenia wysokości odszkodowania będzie wymagało dłuższego czasu. Jako przykłady w orzecznictwie wskazywano na konieczność przeprowadzenia procedury przetargowej, celem wyłonienia rzeczoznawcy majątkowego. Również konieczność sporządzenia samego operatu szacunkowego powoduje przedłużenie postępowania. O procesowym charakterze powyższego terminu wypowiedział się również NSA w wyrokach z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1621/12 oraz z dnia 15 maja 2014 r. I OSK 2440/12, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl. Niewątpliwie pomimo skutku w postaci pozbawiania dotychczasowego właściciela prawa własności może dojść do przedłużenia terminu do wydania decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania i w konsekwencji do późniejszej wypłaty odszkodowania. Nie można więc wykluczać, że w wyniku różnych zdarzeń, w tym zawinionych lub niezawinionych, ale zaistniałych już po wywłaszczeniu, w praktyce może dojść do powstania zwłoki lub opóźnienia w jego wypłacie. Niewątpliwie w przedmiotowej sprawie nastąpiło znaczne (8 lat) opóźnienie w ustaleniu odszkodowania. Nie ma natomiast przepisów, które umożliwiałyby w takiej sytuacji odstąpienie od wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Nie można pominąć faktu, że stroną postępowania w przedmiotowej sprawie jest również Spółdzielnia Mieszkaniowa, której prawo do nieruchomości zostało odjęte poprzez wywłaszczenie i która domaga się ustalenia odszkodowania, czego potwierdzeniem jest pismo tego podmiotu z dnia [...] czerwca 2015 r. (k-1 akt administracyjnych).
Podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 35, art. 36 jest uzasadniony z uwagi na wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania po 8 latach od wydania ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu. Nie może on jednak skutkować umorzeniem wszczętego przez organ postępowania w przedmiotowej sprawie.
Starosta M. miał obowiązek ustalić odszkodowanie w związku z wcześniejszym wywłaszczeniem nieruchomości dokonanym na mocy ostatecznej decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...].
Podniesiony w skardze zarzut wszczęcia przez organ I instancji postępowania zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. (k-14 akt sądowych) i powtórzenie tej czynności w zawiadomieniu z dnia [...] lipca 2015 r. nie ma wpływu na wynik sprawy (k-12 akt administracyjnych).
W ocenie Sądu, wskazane nawet było wystosowanie do stron postępowania pisma informującego o podjęciu czynności w postępowaniu w związku z dokonanym wywłaszczeniem w 2008 r.
W aktach sprawy brak jest dowodów na to, aby zawiadomienie o wszczęciu postępowania przez organ z dnia [...] sierpnia 2008 r. zakończone zostało odrębnym rozstrzygnięciem. Zawiadomienie z dnia [...] lipca 2015 r. należy traktować, jako przypomnienie o prowadzeniu postępowania wszczętego przez Starostę M. zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak: [...].
Organ naruszył zasadę szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Organ nie zachował również terminów określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. Nawet, jeżeli doszło do rażącego naruszenia powyżej wskazanych przepisów, które kształtują istotę zasady szybkości postępowania, nie można uznać, że uchybienia te mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Tak więc odszkodowanie w przedmiotowej sprawie należało ustalić.
Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a., według strony skarżącej polegający na błędnym przyjęciu, że Starosta M. nie miał obowiązku wskazania w podstawie prawnej decyzji przepisu, który uprawniałby Starostę M. do ustalenia odszkodowania na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej w M.
W podstawie prawnej decyzji I instancji organ powołał art. 12 ust. 4a i ust. 5, art. 18 ust. 1 oraz art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2031) w związku art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 3, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.).
Przepis art. 12 ust. 4a Specustawy stanowi, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Z art. 12 ust. 5 tej ustawy wynika, że do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18.
Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 1 Specustawy, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Z art. 23 ww. ustawy wynika, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W ocenie Sądu, organ prawidłowo w podstawie prawnej przywołał te przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, które określają, że orzeczenie w przedmiocie ustalenia odszkodowania wydaje podmiot, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, czyni to w formie decyzji, przy odpowiednim zastosowaniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami przy ustaleniu wysokości i wypłacenia odszkodowania.
Organ zastosował przy ustaleniu odszkodowania zastrzeżenie wynikające z art. 18 ust. 1 Specustawy, ustalając odszkodowanie według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Organ I instancji zastosował art. 12 ust. 5 i art. 23 Specustawy, o czym świadczy powołanie w podstawie prawnej art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 3, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Zgodnie z art. 129 ust. 1 u.g.n., odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 5. Z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. wynika, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.
W przedmiotowej sprawie istniał obowiązek wypłaty odszkodowania w związku z dokonanym wywłaszczeniem, które nastąpiło bez ustalenia odszkodowania. Zgodnie z przywołanym w podstawie prawnej art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania nastąpiło po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.
Organ prawidłowo powołał również przepis określający termin wypłaty odszkodowania w związku wydaniem odrębnej decyzji o odszkodowaniu, co wynika z art. 132 ust. 1a i ust. 2 u.g.n. W sprawach, w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. Do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego.
Wobec powyższego brak powołania w podstawie prawnej art. 124 ust. b Specustawy nie stanowi o naruszeniu art. 107 § 1 k.p.a.
Organ nie dopuścił się błędu w ustaleniach faktycznych. Fakt niewydania przez Spółdzielnię Mieszkaniową w M.na rzecz Gminy S.nieruchomości zajętych pod pas drogowy, tzn. działek oznaczonych nr [...] w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna znajduje umocowanie w art. 12 ust. 6 Specustawy. Przepis ten stanowi, że nieruchomości, o których mowa w ust. 4, mogą być użytkowane nieodpłatnie przez dotychczasowych właścicieli lub użytkowników wieczystych do upływu terminu, o którym mowa w art. 16 ust. 2, zgodnie z którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej określa termin odpowiednio wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń. Termin ten nie może być krótszy niż 120 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.
Reasumując należy stwierdzić, że decyzja ustalająca odszkodowanie za nieruchomość nie została wydana w sprawie w terminie określonym przez ustawodawcę w art. 12 ust. 4b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jednakże powyższe nie zmienia niczego w zakresie konieczności przestrzegania przez organ wydający decyzję o ustaleniu odszkodowania zasady praworządności.
W sprawie prawidłowo ustalono wysokość odszkodowania opierając się na wycenie zawartej w operacie szacunkowym z dnia [...] listopada 2015 r. sporządzonym zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami. Opinia rzeczoznawcy majątkowego mogła stanowić dowód na określenie wartości nieruchomości, będącej przedmiotem sprawy.
Zgodnie z art. 12 ust. 4 Specustawy, jeżeli przeznaczona na pasy drogowe nieruchomość gruntowa stanowiąca własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego została oddana w użytkowanie wieczyste, użytkowanie to wygasa z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Stosownie zaś do art. 12 ust. 4f tej ustawy, odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Prawidłowo organ ustalił odszkodowanie na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej w M. Prawidłowo też Starosta M. zobowiązał Burmistrza S. do wypłaty odszkodowania.
Za zasadny Sąd uznał zarzut naruszenia przepisu art. 12 ust. 4b specustawy poprzez niewydanie decyzji w przewidzianym prawem terminie, jednakże, okoliczność ta nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy. Brak działania we właściwym czasie organu zobowiązanego do wydania decyzji mógł być przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, po wcześniejszym wyczerpaniu środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Kwestia ta nie jest przedmiotem rozpoznania w sprawie.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art.107 § 1 k.p.a. poprzez brak wskazania podstawy prawnej, Sąd stwierdza, że podstawa prawna została prawidłowo przywołana. W przepisach powszechnie obowiązującego prawa istnieje podstawa prawna do wydania decyzji będącej przedmiotem zaskarżenia, a zatem nie ma mowy o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej. Nadto, przepisy, na podstawie których wydano decyzję zostały powołane w uzasadnieniu decyzji, a zatem zarzucane uchybienie nie miało wpływu na prawidłowość decyzji.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej stanowi w art. 21 ust. 2, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Przepisy ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U.2016.198) nie mają wpływu na obowiązek ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na cel publiczny i nie stanowią lex specialis, który uniemożliwiałby stosowanie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718) oddalił skargę.