II SA/Bd 1093/17

II SA/Bd 1093/17 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2017-12-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-09-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Halina Adamczewska-Wasilewicz /przewodniczący/
Mirella Łent
Urszula Wiśniewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 2450/18 - Postanowienie NSA z 2022-04-28
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 608 art. 4,
Rozporzadzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz  uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.)
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8
Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 4 ust. 3
Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
Dz.U. 2013 poz 361
par. 20 ust. 1
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 89, art. 79, art. 68, art. 81, 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędziowie: Sędzia WSA Mirella Łent Sędzia WSA Urszula Wiśniewska (spr.) Protokolant: Referent- stażysta Katarzyna Gołda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi R. Sp. z o.o. w R. C. na decyzję Dyrektora O. R. A. R. i M.R.w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej. oddala skargę
Uzasadnienie
W dniu [...] czerwca 2015 r. do Biura Powiatowego ARiMR w G. wpłynął wniosek R.-C. Sp. z o.o (skarżącej) wraz z załącznikami o przyznanie płatności na rok 2015. We wniosku strona ubiegała się m.in. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) z tytułu realizacji następujących pakietów/wariantów:
- pakietu 2 - "rolnictwo ekologiczne" w wariancie: 2.1 "uprawy rolnicze z certyfikatem zgodności)" na powierzchni 13,51 ha użytków rolnych,
- pakietu 4 – "Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000" w wariancie: 4.1 "ochrona siedlisk ptaków" na powierzchni 98,40 ha użytków rolnych.
Do wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2015 roku T. K. (działający w imieniu R.-C. Sp. z o.o.) dołączył następujące dokumenty: materiał graficzny - 54 sztuk oraz oświadczenie o produkcji metodami ekologicznymi - 1 egz., oświadczenie o zwierzętach zadeklarowanych do płatności – 1 egz.
Decyzją z dnia [...].10.2016 r. Kierownik BP ARiMR w G. odmówił stronie przyznania płatności rolnośrodowiskowej z uwagi na to, że zdaniem organu, Spółka znalazła się w łańcuchu wzajemnych powiązań osobowych, organizacyjnych, biznesowych i własnościowych świadczących o stworzeniu sztucznych warunków w celu osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań przepisów prawnych Unii Europejskiej, które to działania są traktowane jako obejście prawa.
W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie i nieprawidłowości:
1) art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 poprzez zastosowanie przewidzianej w nim sankcji mimo braku zaistnienie przesłanek;
2) art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 poprzez zastosowanie przewidzianej w nim sankcji pomimo braku zaistnienia przesłanek;
3) § 2 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z dnia 13.03.2015 r. poprzez błędne ustalenia w zakresie stanu posiadania przez spółkę gospodarstwa rolnego, przy jednoczesnym zaniechaniu przeprowadzenia dowodów w postaci oględzin, przesłuchania świadków, stron, zaniechaniu rzeczywistego zbadania przestrzennego położenia deklarowanego gospodarstwa oraz nieznajdującym odzwierciedlenia w aktach sprawy przyjęciu tezy o niesamodzielności gospodarczej spółki;
4) art. 4 ust. 1, art. 36 i art. 37 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 mimo, że zarówno cele określone w art. 4, jak i przesłanki określone w art. 36 i 37 (poprawy konkurencyjności rolnictwa, rozwoju i innowacji, poprawy środowiska naturalnego
i terenów wiejskich, poprawy jakości życia) w pełni aktualizują się na gruncie niniejszej sprawy, co nakazywało uwzględnić wniosek spółki o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015;
5) art. 2 lit. a) rozporządzenia PE i Rady (WE) Nr 1166/2008 poprzez nieuznanie, że gospodarstwo rolne spółki jako wyodrębniona pod względem technicznym
i ekonomicznym jednostka, posiadająca oddzielne kierownictwo i prowadząca działalność rolniczą, spełnia definicję wskazaną w w/w przepisie;
6) art. 18 ustawy z dnia 07.03.2007 r. i § 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 13.03.2015 r. poprzez ich niezastosowanie mimo spełnienia warunków do otrzymania płatności;
7) art. 7 Kpa w związku z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 i art. 80 Kpa poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiałów sprawy oraz poczynienie dowolnych ustaleń;
8) art. 89 Kpa poprzez brak przeprowadzenia rozprawy administracyjnej wobec niezbędności przesłuchania świadków, strony, pracowników na okoliczność celu powoływania spółek oraz kontroli administracyjnych wniosków składanych przez spółkę w poprzednich latach i prowadzeniu przez organ wyjaśnień w zakresie sztucznych warunków;
9) art. 107 § 3 Kpa poprzez brak precyzyjnego odniesienia się, co do wiarygodności dowodów i określenia ich mocy dowodowej;
10) art. 8 Kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, co uniemożliwiło dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji,
w szczególności przez brak wskazania, dlaczego organ uznał określone fakty za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;
11) art. 10 § 1 Kpa poprzez pozbawienie strony możności wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem zaskarżonej decyzji, w tym uniemożliwienie zapoznania się z aktami oraz błędne dopuszczenie dowodu w postaci protokołu kontroli w ramach EFPROW, czego implikacją jest uniemożliwienie stronie odniesienie się do zarzutów i ustaleń przedmiotowej kontroli ETO;
12) art. 79 oraz 68 Kpa poprzez wadliwe przeprowadzenie dowodu z wizji lokalnej, niezawiadomienie w terminie wynikającym z Kpa, wadliwe sporządzenie protokołu,
w tym błędne dopuszczenie dowodu z protokołu;
13) art. 78 Kpa poprzez odmowę dopuszczenia dowodów wymienionych
w postanowieniu z dnia [...].10.2016 r., niedopuszczenie dowodu z przesłuchania świadków (K. M., K. K.) oraz dowodu z przesłuchania członków zarządu strony.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2017r. Dyrektor OR ARiMR w T. utrzymał
w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ omówił zasady przyznawania płatności rolnośrodowiskowej. Następnie wskazał, że T. K. i M. H. w okresie od 2004 r. do 2011 r. zarejestrowali w ewidencji producentów 39 spółek z ograniczoną odpowiedzialnością. Zgodnie z danymi z Krajowego Rejestru Sądowego (stan na [...].04.2016 r.) udziałowcami w/w podmiotów byli wyłącznie oni oraz utworzone przez nich spółki. Spośród ww. 39 spółek wniosek o przyznanie płatności na rok [...] złożyło 29 spółek (16 spółek o przyznanie płatności ONW, 11 spółek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach PROW 2007-2013, 8 spółek o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach PROW 2014-2020), w tym skarżąca. Z wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2015, w tym płatności rolnośrodowiskowej wystąpili również T. K. oraz oddzielnie M. H., jako odrębni producenci rolni.
Organ wskazał, że jak wynika z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, siedzibą wszystkich w/w spółek na dzień złożenia wniosków o przyznanie płatności na rok 2015 był R. C. ([...] R. C., ul. [...]). Ten sam adres, jako adres korespondencyjny, wskazywał również T. K.. W części z w/w spółek w trakcie prowadzonych postępowań o przyznanie płatności na rok 2015 (począwszy od grudnia 2015 r.) dokonano zmian w rejestrze przedsiębiorców polegających na zmianie siedziby. Z akt sprawy wynika również, że na dzień złożenia wniosku we wszystkich w/w spółkach obowiązywała samodzielna reprezentacja przez członka zarządu, zaś zarząd spółek składał się z dwóch osób: T. K. i M. H., bądź z jednej osoby - T. K.. W części spółek w toku prowadzonych postępowań o przyznanie płatności na rok 2015 doszło do zmiany składu zarządu.
Ponadto, jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, tworzone spółki nabywały grunty rolne bądź w sposób trwały od podmiotów trzecich (np. od Agencji Nieruchomości Rolnych) bądź w wyniku przekazywania, w formie umów dzierżawy, gruntów T. K., M. H. oraz spółek z o.o. wcześniej utworzonych, już prowadzących działalność rolniczą i realizujących programy rolnośrodowiskowe.
Przechodząc w tym miejscu do skarżącej spółki organ odwoławczy wskazał, że z dokumentów złożonych wraz z wnioskiem o wpis do ewidencji producentów z dnia [...] stycznia 2011 r. wynika, iż R.-C. Sp. z o.o. powstała w dniu [...] grudnia 2010r. - data wpisu w KRS. Dwuosobowy zarząd tworzyli T. K. – prezes zarządu i M. H. - członek zarządu, natomiast udziałowcami były K. Sp. z o.o. posiadająca 80 udziałów o łącznej wartości [...] zł oraz R.-O. Sp. z o.o. posiadająca 20 udziałów o wartości [...] zł. Na podstawie danych KRS (stan na dzień [...] marca 2017 r.) wynika, że w R.-C. Sp. z o.o. zarząd sprawują T. K. oraz M. H., odpowiednio jako prezes zarządu oraz członek zarządu, zaś wspólnikami w R.-C. Sp. z o.o. są: T. K. posiadający 5 272 udziałów, R.-G. Sp. z o.o. posiadająca 3.240 udziałów i R.-O. Sp. z o.o. posiadająca 2.292 udziałów.
Organ przywołał treść art. 60 rozporządzenia PE i Rady (UE) nr [...]
i wyjaśnił, że przepis ten ustanawia generalną klauzulę pozwalającą organom administracji publicznej przeciwdziałać obejściu prawa przez podmioty celem uzyskania przez nie korzyści wbrew intencjom ustawodawcy. Wskazał, że aby można było mówić o sztucznych warunkach w myśl art. 60 ww. rozporządzenia, niezbędne jest istnienie dwóch przesłanek - obiektywnej i subiektywnej. Przesłanka obiektywna dotyczy ustalenia, że nie może zostać osiągnięty cel danego wsparcia, subiektywna zaś - że przez stworzenie takich sztucznych warunków wnioskodawca zamierzał uzyskać wyłącznie korzyść sprzeczną z tym celem.
Oceniając stan faktyczny pod kątem ww. przesłanek organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie występuje zarówno element obiektywny jak
i subiektywny, co stanowi podstawę do uznania, że doszło do sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania wsparcia. Element obiektywny polegał na utworzeniu przez te same osoby (T. K. i M. H.) wielu spółek wnioskujących o płatności rolnośrodowiskowe i rolno-środkowiskowo-klimatyczne do deklarowanych przez nie działek rolnych o obszarach kwalifikujących je w przedziałach o wysokich stawkach płatności (w roku 2015 wnioskowało 19 spółek), co umożliwiało obejście zasady degresywaności, zakazu łączenia pakietu 1 z pakietem 2 oraz zakazu realizacji jednocześnie programu rolnośrodowiskowego z programem rolno-środowiskowo-klimatycznym. Z kolei przeprowadzona analiza tworzenia spółek, analiza udziałowców, zarządów (reprezentantów), siedzib, deklarowanych wariantów oraz ich powierzchni, położenia użytkowanych nieruchomości rolnych, wymiany działek ewidencyjnych, struktury poszczególnych gospodarstw, zakupu usług rolniczych oraz zatrudniania pracowników wykazała istnienie przesłanki subiektywnej.
W oparciu o zgromadzone materiały i ustalenia poczynione w zaskarżonej decyzji, organ I instancji zasadnie, zdaniem organu odwoławczego, skonstatował, iż R.-C. Sp. z o.o. wraz z innymi spółkami tworzy de facto grupę osób prawnych zawiązanych i zarządzanych przez T. K. i M. H.. Organ zaznaczył, że oczywiście z punktu widzenia przepisów krajowych - prawa handlowego, każda z takich spółek z ograniczoną odpowiedzialnością jest automatycznie uznawana za odrębny podmiot prawa. Niemniej jednak dla oceny czy spółka może zostać uznana za rolnika w świetle jego definicji sformułowanej w art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013, a zatem czy prowadzi samodzielnie działalność rolniczą należy brać również pod uwagę inne okoliczności, takie jak osoby pełniące funkcje zarządcze, czy wyposażenie techniczne i organizacyjne takiego podmiotu. Organ wyjaśnił, że zgodnie z definicją gospodarstwa (art. 4 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1307/2013) należy brać pod uwagę wszystkie jednostki produkcyjne bez względu na ich położenie na terenie kraju. Niezależnie zaś od istniejącej swobody układania stosunków gospodarczych i wyboru formy prowadzenia działalności, jak wynika z definicji art. 4 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia nr 1307/2013, rolnikiem jest również grupa osób fizycznych lub prawnych, która zarządza gospodarstwem tj. wszystkimi jednostkami produkcyjnymi na terenie kraju.
Zdaniem organu odwoławczego, o tym, że spółki tworzą de facto jedno gospodarstwo decyduje fakt sprawowania zarządu bądź kontroli przez T. K. oraz M. H., którzy występują w spółkach jako udziałowcy (bezpośrednio lub pośrednio) oraz występują/występowali jako członkowie zarządu, co umożliwia decydowanie w sprawach związanych z działalnością poszczególnych spółek. W ocenie organu, podnoszony argument wykorzystywania przez R.-C. Sp. z o.o. zasobów w postaci innych gruntów, niż te, które wykorzystywane są przez pozostałe spółki, w sytuacji wspólnego zarządu, nie stanowi przesłanki stanowiącej o odrębności tej spółki. Organ podkreślił, że poza sporem pozostaje również to, iż spółki do listopada 2015 r. posiadały tę samą siedzibę. Według Dyrektora, nie sposób uznać za uzasadnioną konieczność powoływania kolejnej spółki, skoro ta nie posiada, albo posiada, ale w niewystarczającym zakresie, maszyny, urządzenia czy budynki służące do przechowywania urządzeń czy zbiorów i zleca wykonywanie prac innym podmiotom. Oczywiście w przypadku powiązań osobowo-ekonomicznych między podmiotami taka zależność od usług innych podmiotów nie wpływa negatywnie na ostateczny poziom zysków, gdyż koszt jednego z powiązanych podmiotów stanowi zysk innego (przy wzajemności usług). W ten sposób środki finansowe de facto zarządzane są przez te same osoby i pozostają do ich dyspozycji.
W ocenie organu odwoławczego, nie było w rozpoznawanej sprawie żadnych okoliczności wskazujących na inne jeszcze uzasadnienie utworzenia przez T. K. i M. H. kilkudziesięciu spółek. W szczególności nie wykazano obiektywnymi dowodami korzyści ekonomicznych, które miałyby wynikać z utworzenia i działania kilkudziesięciu podmiotów, niemających często wystarczających środków produkcji i zlecających wykonywanie prac polowych. Sens ekonomiczny utworzenia kilkudziesięciu powiązanych podmiotów i wykreowania posiadania przez te podmioty gruntów, zawierał się wyłącznie w tym, aby w taki sposób zwiększyć rozmiar płatności przez obejście przepisów wprowadzających modulacje bądź degresywność płatności.
Zdaniem organu odwoławczego, związek T. K. z M. H. i ich wpływ na działalność 39 podmiotów, w tym R.-C. Spółki z o.o., pozwala obronić tezę, że powstanie skarżącej spółki oraz pozostałych podmiotów to wynik celowego działania nastawionego wyłącznie na ominięcie konsekwencji wynikających z przepisów modulacyjnych, mających zastosowanie do płatności rolnośrodowiskowych. W świetle powyższych stwierdzeń, w ocenie Dyrektora, organ I instancji prawidłowo wywiódł, że zasadniczy cel stworzenia powyższych spółek - w tym skarżącej - oraz ich działalności jest sprzeczny z celem przepisów regulujących wspieranie rolników.
Organ zauważył, że jak wynika z analizy przedłożonych przez skarżącą dowodów (aktów notarialnych), spółki nabywały na własność grunty rolne, finansując ich zakup w dużej mierze z udziałem środków pieniężnych pozyskanych w drodze kredytowania, zaś formy zabezpieczenia zobowiązań finansowych były ustanawiane zarówno na nabywanych nieruchomościach, jak i na nieruchomościach należących do innej spółki bądź będących własnością T. K. i M. H.. Zdaniem organu, stanowi to kolejny przykład występowania powiązań o charakterze ekonomicznym i organizacyjnym pomiędzy poszczególnymi spółkami. Zdaniem organu, analiza powyższych aktów notarialnych wskazuje, że wymienione spółki nie były
w stanie samodzielnie dokonać zakupu gruntów, stąd prawne zabezpieczenie stanowiły, hipoteki ustanowione na nieruchomościach będących własnością T. K., M. H. i innej spółki bądź weksle in blanco. Organ zaznaczył, że przedłożone akty notarialne nie stanowią całości dokumentacji związanej z nabyciem gruntów.
Reasumując, w ocenie organu odwoławczego zarzuty odwołania nie zasługiwały na uwzględnienie, bowiem Kierownik BP ARiMR w G. dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych jak i prawnych, w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy w sprawie.
Skarżąca nie zgodziła się z powyższą decyzją i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy
w postaci:
1) art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią
i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. L 347 z 20.12.2013, s. 549) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez organ, iż warunki wymagane do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami prawodawstwa i nałożenie przewidzianej w nim sankcji pomimo braku zaistnienia przesłanek,
2) art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L 1995.312.1) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez organ, iż skarżąca podjęła działania chcąc pozyskać korzyści w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego, gdyż stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania tej korzyści,
3) § 2 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013r., poz. 361 ze zm.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie;
4) art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającym przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez organ, iż skarżąca nie stanowi odrębnego podmiotu który miałby status rolnika,
2. naruszenie innych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:
art. 21 ust. 1-3 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, odmowie dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych przez stronę;
art. 68, art. 79, art. 80, art. 89 § 1 i 2, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe przeprowadzenie dowodu, błędne przeprowadzenie wizji lokalnej, poczynienie dowolnych ustaleń faktycznych, nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej oraz brak precyzyjnego odniesienia się co do wiarygodności dowodów i określenia ich mocy dowodowej,
błędne dopuszczenie dowodu z protokołu kontroli ETO w ramach EFPROW z powodu niezapoznania strony z tym protokołem w czasie umożliwiającym skarżącemu odniesienie się do zarzutów i ustaleń kontroli.
W oparciu o w/w zarzuty, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji
w całości, ewentualnie również o uchylenie w całości decyzji organu I instancji. Nadto, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosła o przeprowadzenie dowodu z pisma Dyrektora Departamentu Płatności Bezpośrednich z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak: [...], na okoliczność prawidłowego ustalenia celów wsparcia dla płatności bezpośrednich.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
Warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za rok 2015 określają przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. 2013r., poz. 361 ze zm.,) wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (jednolity tekst: Dz. U. z 2013 r., poz. 173).
Regulacje te odnoszą się do finansowania wydatków w ramach wspólnej polityki rolnej (WPR), w tym wydatków na rozwój obszarów wiejskich, określonych w Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 1 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 549; ze zm.).
W odniesieniu do szeregu pojęć użytych w tym rozporządzeniu, w tym pojęcia "rolnik" czy "gospodarstwo rolne", mają zastosowanie definicje określone w Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 608; zm.: Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 865, z 2014 r. Nr 181, str. 1, Nr 280, str. 1, Nr 281, str. 1 i Nr 367, str. 16, z 2015 r. Nr 135, str. 8, z 2016 r. Nr 28, str. 2 i str. 8 i Nr 130, str. 16 oraz z 2017 r. Nr 167, str. 1.
Rolnikiem w rozumieniu art. 4 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 jest osoba fizyczna lub prawna bądź grupa osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, której gospodarstwo rolne jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym Traktatów, określonym w art. 52 TUE w związku z art. 349 i 355 TFUE, oraz która prowadzi działalność rolniczą.
Gospodarstwo rolne oznacza zaś wszystkie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej i zarządzane przez rolnika, znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego;
Prawodawstwo unijne zawiera też normy odnoszące się do przypadków obchodzenia prawa, wprowadzając sankcje w postaci przyznania płatności w zmniejszonym wymiarze, zwrotu przyznanej płatności oraz odmowy przyznania płatności. Normę, o której mowa w ostatnim z wymienionych przypadków zawiera art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 13 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania.
Zgodnie z treścią art. 60 tego rozporządzenia, bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Jest to norma konkretna, sankcjonująca określone okoliczności i z uwagi na jej usytuowanie w akcie stanowiącym rozporządzenie, ma ona bezpośrednie zastosowanie w prawodawstwie krajowym. Fakt, że akt ten nie zawiera definicji "stworzenia sztucznych warunków" nie uprawnia do twierdzenia, że stanowi jedynie klauzulę generalną. Klauzule generalne pełnią głównie rolę wskazówek interpretacyjnych natomiast ten przepis pełni funkcję normatywną i nadaje się do bezpośredniego stosowania. Przytoczony przepis stosuje się od dnia 1 stycznia 2014 r.
Według definicji zawartej w cytowanym już rozporządzeniu Parlamentu i Rady (UE) Nr 1307/2013 "sektorowe prawodawstwo rolne", o którym mowa w art. 60, to wszelkie mające zastosowanie akty przyjęte w ramach WPR na podstawie art. 43 TFUE, a także, w stosownych przypadkach, wszelkie akty delegowane lub wykonawcze przyjęte na podstawie takich aktów.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny, czy zgromadzony materiał dowodowy stwarzał podstawy do przyjęcia, że doszło do stworzenia przez stronę skarżącą sztucznych warunków, o których mowa w artykule 60 wyłącznie w celu uzyskania nienależnych w takiej sytuacji płatności, o które ubiegała się spółka.
W rozpoznawanej sprawie Spółka złożyła pierwszy wniosek o przyznanie płatności w 2011r., rozpoczynając 5 letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Odmowa zaś dotyczy wniosku o płatność na 2015r. z powołaniem się na klauzulę dotyczącą przypadków obchodzenia prawa.
Do rozkodowania zwrotu "stworzenie sztucznych warunków do uzyskania korzyści" pomocne jest odwołanie się do regulacji art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. WE L 25/8 z 28.01.2011) i wykładni tego przepisu dokonanej przez Trybunał Sprawiedliwości UE, gdyż idea tego przepisu odpowiada regulacji wyrażonej w art. 60 Rozporządzenia nr 1306/2013. Pozwala to na przyjęcie, że wykładnia ta stanowi punkt odniesienia do innych przepisów stanowiących o tworzeniu przez podmioty wnioskujące o pomoc finansową sztucznych warunków. W takich przypadkach implikuje to konieczność odmowy przyznawania płatności, gdyż stworzenie sztucznych warunków w celu obejścia przepisów prawa i otrzymania płatności ze środków finansowych UE pozostaje w sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym.
Trybunał Sprawiedliwości UE dokonał wykładni przepisu art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 w wyroku z dnia 12 września 2013r. sygn. akt C-434/12. Aby można było mówić o sztucznych warunkach w myśl art. 60 rozporządzenia Nr 1306/2013, niezbędne jest istnienie dwóch przesłanek - obiektywnej i subiektywnej. Przesłanka obiektywna dotyczy ustalenia, że nie może zostać osiągnięty cel danego wsparcia, subiektywna zaś - że przez stworzenie sztucznych warunków wnioskodawca zamierzał uzyskać wyłącznie korzyść sprzeczną z tym celem.
Jak wskazywał ETS w przywołanym wyroku (C-434/12), w odniesieniu do elementu subiektywnego: "w tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na takich elementach jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami".
Zdaniem organów, doszło do stworzenia sztucznych warunków, w celu uzyskania korzyści sprzecznej z celami wsparcia. Polegało to na powoływaniu kolejnych spółek prawa handlowego w celu osiągnięcia dodatkowych bądź wyższych płatności. W ocenie sądu organ prawidłowo ustalił, że w sprawie doszło do wystąpienia przesłanki subiektywnej i wykreowania obiektywnych okoliczności, uniemożliwiających realizację celu regulacji prawnych, przewidzianych dla żądanych płatności (przesłanka obiektywna) tj. uzyskania korzyści wynikających z obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń dopłat wskutek zadeklarowania do dopłat wielu gospodarstw o mniejszej powierzchni. Przez stworzenie zaś bezpośrednich więzi pomiędzy kilkudziesięcioma podmiotami ubiegającymi się o takie same płatności doszło do koordynacji działań podejmowanych w ramach powiązanych ze sobą podmiotów i ich zmowie w dążeniu do uzyskania korzyści.
Stworzenie wielu spółek przez te same osoby (T. K. i M. H.) wnioskujących o płatności rolnośrodowiskowe oraz płatności rolno-środowiskowo-klimatyczne do deklarowanych przez te osoby działek rolnych o obszarach kwalifikujących je w przedziałach o wysokich stawkach płatności (w roku 2015 wnioskowało 19 spółek), umożliwiało obejście zasady degresywności, zakazu łączenia pakietu 1 z pakietem 2, a także zakazu realizacji jednocześnie programu rolnośrodowiskowego z programem rolno-środowiskowo-klimatycznym. Tym samym została spełniona dyspozycja przesłanki obiektywnej, bowiem zasada degresywności i zakazu łączenia określonych płatności stanowiła cel obwiązującej regulacji.
Płatność rolnośrodowiskowa do każdego hektara jest uzależniona od wielkości gospodarstwa i maleje wraz z jego wzrostem (zasada degresywności). Zgodnie z przepisami rozporządzenia krajowego dotyczącego programu rolnośrodowiskowego nie można też jednocześnie realizować pakietu 2 - rolnictwo ekologiczne i pakietu 1 - rolnictwo zrównoważone. Ponadto pakiet 2 nie może być łączony z pakietem 8 - ochrona gleb i wód. Nadto w jednym gospodarstwie nie można realizować programu rolnośrodowiskowego oraz programu rolno-środowiskowo-klimatycznego.
Gdyby został złożony jeden wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, a jest to możliwe w związku z obowiązującą definicją rolnika, cytowaną na wstępie, to z uwagi na konieczność stosowania modulacji w danych pakietach (1 i 2), wnioskujący otrzymałby płatność w dużo mniejszej wysokości, niż w sytuacji niezastosowania modulacji. Jak wynika z wyliczeń organu I instancji, gdyby w 2015 r. został złożony jeden wniosek rolnośrodowiskowy w ramach rolnictwa zrównoważonego, płatność rolnośrodowiskowa mogłaby wynieść [...] zł (dla powierzchni gruntów ornych - 1097 ha), natomiast w ramach rolnictwa ekologicznego dla upraw rolniczych po okresie przestawiania - [...] zł. Przy czym, nie można jednocześnie realizować pakietu 1 i 2 oraz programu rolnośrodowiskowego oraz rolno-środowiskowo-klimatycznego. Tymczasem wnioskowana suma płatności dla wszystkich wniosków złożonych na rok 2015 we wnioskach rolnośrodowiskowych i rolno-środowiskowo-klimatycznych na 2015 roku wyniosła [...] zł. W tych warunkach działanie wnioskodawcy uniemożliwiało osiągnięcie celu wynikającego z sektorowego prawodawstwa rolnego.
Na gruncie zgromadzonego materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, że pomiędzy powołanymi kilkudziesięcioma spółkami istnieją powiązania organizacyjne, osobowe, ekonomiczne i funkcjonalne, co pozwala stwierdzić, iż podmioty te zostały utworzone w celu pobierania pomocy finansowej wypłacanej przez ARiMR. W uzasadnieniu decyzji organy szczegółowo opisały i przeanalizowały powiązania personalne w każdej ze spółek. Wykorzystanie utworzonych spółek, składu osobowego wspólników, sposobu reprezentacji członków zarządów, deklarowanych wariantów płatności oraz deklarowanych powierzchni, położenia użytkowanych nieruchomości rolnych, wymiany działek ewidencyjnych, struktury poszczególnych gospodarstw, zakupu usług rolniczych oraz zatrudniania pracowników, pozwoliło na ustalenie istnienia również przesłanki subiektywnej.
Jako wspólnicy występują wyłącznie: T. K., M. H. oraz spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, zarejestrowane przez nich w ewidencji producentów ARiMR od roku 2004. W żadnej spółce, jak ustalił organ, na podstawie KRS udziały nie zostały objęte przez inny podmiot gospodarczy, czy osobę fizyczną. Z KRS na dzień [...] kwietnia 2016 roku wynika, że na 39 spółek z o.o. w 20 udziały bezpośrednio przysługiwały T. K., zaś w 7 spółkach bezpośrednio M. H.. Wszystkie powołane i wymienione w uzasadnieniu decyzji spółki należą więc do tych samych osób fizycznych, a więc T. K. i M. H., którzy są wspólnikami tych spółek bezpośrednio lub pośrednio przez inne spółki, w których są wspólnikami. Mają oni tym samym skoordynowany wpływ na zarządzanie powołanymi podmiotami co znajduje odzwierciedlenie w zarządzie tych podmiotów.
Skład zarządu spółek i sposób reprezentacji w latach 2009-2014 (częściowo także 2015 rok), umożliwiał T. K. oraz M. H. podejmowanie decyzji oraz zaciąganie zobowiązań związanych z prowadzeniem działalności rolniczej w odniesieniu do 39 spółek. Niewątpliwie więc stworzony układ własnościowy i zarządzający pozwalał na koordynację działań między spółkami. Słuszna w tych warunkach jest konstatacja organu, że w świetle istniejących powiązań, utworzone w latach 2009-2011 spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, w tym spółka R.-C. Sp. z o.o. stanowią jeden organizm gospodarczy, zarządzany przez tę samą grupę osób, a odrębność utworzonych osób prawnych (spółek) ma jedynie charakter formalnoprawny (z punktu widzenia przepisów prawa handlowego, każda spółka z ograniczoną odpowiedzialnością jest odrębnym podmiotem prawa, posiadając osobowość prawną). Ustalone wielorodzajowe powiązania dowodzą, że powołano kolejne spółki w celu obejścia prawa. To zaś wyklucza uznanie, że każda z nich prowadziła niezależną działalność rolniczą. Umowy spółek zmierzały wyłącznie do stworzenia sztucznych i pozornych warunków do prowadzenia działalności nakierowanej na osiągnięcie korzyści.
W oczywisty sposób organ wykazał, że T. K. i M. H. byli podmiotami konsolidującym działania poszczególnych spółek, wykorzystywanych do ubiegania się o płatności, w sposób stanowiący sprzeniewierzenie się warunkom danego rodzaju płatności.
O świadczenia rolnośrodowiskowe może ubiegać się rolnik. Osoba prawna jaką jest spółka także może zostać uznana za rolnika w świetle definicji sformułowanej w art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013, gdy prowadzi samodzielnie gospodarstwo rolne, a na nim działalność rolniczą. Niezależnie zaś od istniejącej swobody układania stosunków gospodarczych i wyboru formy prowadzenia działalności, jak wynika z definicji art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia 1307/2013, rolnikiem jest również grupa osób fizycznych lub prawnych, która zarządza gospodarstwem tj. wszystkimi jednostkami produkcyjnymi na terenie kraju. Aby ustalić kto jest rolnikiem- podmiot indywidualny czy zespół podmiotów, należy ocenić jak są realizowane funkcje zarządcze, jak jest zbudowane zaplecze techniczne i organizacyjne i jakie są zasady działania podmiotu czy grupy podmiotów. Zgodnie bowiem z definicją gospodarstwa (art. 4 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1307/2013) należy brać pod uwagę wszystkie jednostki produkcyjne bez względu na ich położenie na terenie kraju. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy skarżąca spółka R.-C. Sp. z o.o. wraz z pozostałymi spółkami tworzyły jednostki produkcyjne składające się na sprawnie działający jeden organizm, zarządzane przez grupę osób fizycznych —T. K. i M. H. (obecnie małżonków ).
Tworzenie spółek z o.o. następowało nie tylko w wyniku trwałego nabycia gruntów rolnych nie występujących w dotychczas istniejących spółkach (np. od Agencji Nieruchomości Rolnych), ale również z wyodrębnienia gruntów istniejących już spółek, prowadzących działalność rolniczą i realizujących programy rolnośrodowiskowe lub gruntów T. K. oraz M. H..
T. K. jak i M. H. tworzyli spółki kapitałowe, które następnie rozpoczęły produkcję rolną na gruntach rolnych stanowiących własność tych osób fizycznych, ewentualnie innych spółek. Umowy dzierżawy formalnie były zawierane między odrębnymi podmiotami (spółkami z o.o. i osobami fizycznymi/osobami prawnymi). Biorąc jednak pod uwagę stosunki kapitałowe i zasady reprezentacji spółek dochodziło de facto do nawiązywania stosunków prawnych z samym sobą i silnych powiązań ekonomicznych między T. K./M. H. oraz tworzonymi spółkami.
W ramach powołanych spółek oraz gospodarstw T. K. oraz M. H. dochodziło także do przekazywania gruntów. Jak przeanalizował organ w poszczególnych latach, od roku 2009 do 2015, te same działki ewidencyjne deklarowane były przez różne podmioty, przy czym niektóre działki ewidencyjne deklarowane były kolejno nawet przez trzy lub cztery podmioty: T. K., M. H. lub którąś ze spółek, w której te osoby były udziałowcami lub w których osoby te były prezesami lub członkami zarządu. Tytułem przykładu organ wskazał, że działka nr [...] była użytkowana m.in. przez następujące podmioty: T. K. – 2007r. (pow. 2,85 ha), R.-F. Sp. o.o. - 2008-2012r. (pow. od 0,5 ha - 2,85 ha), "K. " Sp. z o.o. - 2005-2008r. (pow. od 2,85 ha do 139,99 ha), R. - D. Sp. z o.o. - 2014 – 2015r. (pow. 0,57 ha), R.-O. Sp. z o.o. - 2009-2014r. (pow. 41,04 ha).
Słusznie zatem organ uznał, że takie ukształtowanie stanu posiadania i użytkowania gruntów rolnych miało na celu wykazanie prowadzenia przez poszczególne spółki działalności rolniczej, ale jednocześnie umożliwiało obejście przepisów - obowiązujących rozporządzeń, w zakresie przyjętych ograniczeń. To pozwala przyjąć, że działania takie nosiły znamiona sztucznego wykreowania określonych elementów stanu faktycznego i z całą pewnością spółki nie były tworzone z uwagi na geograficzne położenie gruntów rolnych, gdyż poszczególne spółki deklarowały grunty zlokalizowane w czterech województwach (grunty użytkowane przez R.-C. sp. z o.o. położone są na terenie województwa pomorskiego), zaś w ramach jednego województwa - w ramach jednego lub kilku powiatów.
Spółki z o.o. zostały zawiązane w celu podzielenia posiadanego areału ziemi na mniejsze gospodarstwa bądź uniknięcia zwiększenia areału już posiadanego przez istniejące podmioty celem obejścia przepisów ustanawiających limity oraz zakazy łączenia określonych pakietów. Bez wpływu na wynik przedmiotowego postępowania ma okoliczność, iż działki co do których R.-C. Sp. z o.o. wystąpiła o przyznanie płatności na rok 2015 stanowią jej własność i zostały zakupione od ANR w 2011r., gdyż w istocie podjęte działania miały na celu ustalenie maksymalnej powierzchni użytkowanego areału w taki sposób aby stworzyć warunki do otrzymania płatności (rolnośrodowiskowej) bez zastosowania stawek degresywnych.
W opisane działania mające na celu obejście przepisów prawa wpisywały się też powiązania spółek o charakterze gospodarczy czy też infrastrukturalnym.
Jak ustalił organ, poszczególne spółki ponosiły rodzajowe ciężary związane z prowadzeniem produkcji rolnej, w tym koszty zakupu materiału siewnego, nawozów, środków ochrony roślin, oleju napędowego, podatku rolnego, co dokumentują faktury VAT na zakup towarów i usług agrotechnicznych. Tworzone podmioty gospodarcze np. R.-C. Sp. z o.o. nie posiadały w pełni wystarczających środków produkcji (maszyn, urządzeń) umożliwiających prowadzenie autonomicznej produkcji rolnej. Z akt sprawy wynika również, że spółki, w tym R.-C. Sp. z o.o. zaopatrywały się w środki ochrony roślin oraz nawozy sztuczne w dużej mierze przez BIURO HANDLOWE "A. - B." Sp. z o.o., zaś w przypadku zakupu oleju napędowego przez Przedsiębiorstwo Handlowo-Transportowe "B." Sp. z o.o. Powyższe świadczy o tym, że osoby zarządzające w/w spółkami podejmując decyzję o wyborze dostawcy, np. oleju napędowego czy środków ochrony roślin, kierowały się kompleksowym zaopatrzeniem prowadzonej przez nich działalności rolniczej w szerokim znaczeniu, a więc bez podziału na poszczególne spółki. Ta zbieżność, co słusznie zauważył organ jest nieprzypadkowa, gdyż zakup produktów czy usług dla wielu spółek od jednego podmiotu jest korzystniejszy finansowo. Niewątpliwie też funkcjonowanie pod jednym adresem pozwalało na lepszą koordynację działań i lepsze przystosowane do obsługi gospodarstwa rolnego.
W tych warunkach trudno racjonalnie uzasadnić powoływanie kolejnych spółek w innym celu, niż na potrzeby uzyskania płatności. Pojedyncze podmioty nie posiadały, albo w niewystarczającym zakresie posiadały maszyny, urządzenia czy budynki służące do przechowywania urządzeń czy zbiorów. Jako podmioty gospodarczo niesamodzielne, nie odpowiadały więc definicji rolnika. Funkcjonowały one wspólnie jako jeden organizm.
Ustalone powiązania o wielorodnym charakterze dowodzą, że powołano kolejne spółki w celu obejścia prawa. To zaś wyklucza uznanie, że każda z nich prowadziła niezależną działalność rolniczą. Umowy spółek zmierzały wyłącznie do stworzenia sztucznych i pozornych warunków do prowadzenia działalności nakierowanej na osiągnięcie korzyści.
Ustaleń tych nie podważa wskazywane przez pełnomocnika realizowanie przez spółkę opracowanego przez doradcę rolnośrodowiskowego programu rolnośrodowiskowego, utrzymanie gruntów rolnych zgodnie z normami, ani też certyfikacja produkcji ekologicznej ze strony Jednostki Certyfikującej. Organ nie twierdzi, że założeniem inicjatorów było wyłączenie realizacji przez poszczególne podmioty odrębnych zobowiązań rolnośrodowiskowych. Organ podkreślił, że każda ze spółek realizuje tylko jeden z wykluczających się pakietów, co jest wyrazem formalnego poszanowania warunków określonych w obowiązujących przepisach, ale pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych przepisach, zniweczony jest cel wynikający z odrębnych przepisów, co stanowi o obiektywnej przesłance stworzenia sztucznych warunków. Organ nie zarzucił skarżącej wprost naruszenia prawa. Istotą sztucznych warunków jest działanie polegające na obejściu prawa, a nie jego naruszeniu. Zarzut organu nie dotyczy też samego powołania nowych spółek, ale takiego ich wykorzystania i formy prowadzenia działalności rolniczej, która prowadzi do uzyskania płatności w wyższej, niż dopuszczalna kwota czy obchodzenia prawa w celu uzyskania płatności, której jako samodzielny podmiot nie można było uzyskać, bądź można było uzyskać w mniejszej wysokości. Takie działania nie mogą być uznane za pozostające w zgodzie z celem i sensem przepisów regulujących wspieranie rolników gospodarujących w m.in. programie rolnośrodowiskowym.
Istnienie powiązań o charakterze osobowym, majątkowym (udziałowcy), ekonomicznym (wzajemna wymiana dóbr i usług, przekazywanie gruntów rolnych) i organizacyjnym (wspólna siedziba, korzystanie w przeważającej mierze z tych samych dostawców, pracowników), jak słusznie podkreślił organ pozwala na ustalenie istnienia zamierzonej koordynacji działań przez T. K. i M. H., polegających na zgłaszaniu gruntów do płatności przez tworzone przez nich spółki w celu uzyskania korzyści wynikających z systemu wsparcia rozwoju obszarów wiejskich. Korzyści te miały wynikać z uzyskania większych płatności w związku ze zgłoszeniem wniosków przez kilkadziesiąt mniejszych podmiotów. Sens ekonomiczny utworzenia kilkudziesięciu powiązanych podmiotów, zawierał się wyłącznie w tym, aby w taki sposób zwiększyć rozmiar płatności przez obejście przepisów wprowadzających modulacje bądź degresywność płatności.
Organ słusznie uznał, że nie było żadnych obiektywnych okoliczności wskazujących na inne racjonalne uzasadnienie utworzenia przez T. K. oraz M. H. kilkudziesięciu spółek, które dzieliły między siebie posiadane grunty. W szczególności, nie wykazano jakichkolwiek korzyści ekonomicznych, które miałyby wynikać z utworzenia i działania kilkudziesięciu podmiotów, nie mających wystarczających środków produkcji i zlecających wykonywanie prac polowych. Tym samym, podejmowane przez T. K. oraz M. H. decyzje w zakresie określania profilu produkcji reprezentowanej przez siebie spółki były nastawione w szczególności na otrzymanie jak najwyższej kwoty dotacji, w tym płatności rolnośrodowiskowej. Organ zobrazował to na przykładzie rachunku zysków i strat oraz uchwał zgromadzenia wspólników za poszczególne lata z okresu (2010 - 2015). Na podstawie rachunków zysków i strat ustalono, iż w latach 2012, 2013, 2014, 2015 na działalności podstawowej (rolniczej) spółka poniosła stratę odpowiednio -[...] zł, [...], [...] zł
i [...] zł. Po uwzględnieniu dotacji w roku 2013 w kwocie [...]zł spółka zmniejszyła stratę do kwoty [...] zł. Dopiero po uwzględnieniu dotacji w latach 2014-2015 w wysokości odpowiednio [...] zł oraz [...] zł spółka osiągnęła zysk w wysokości odpowiednio [...] zł oraz [...] zł. Planując wydatki oraz inwestycje na kolejne lata Zarząd Spółki uwzględniał wpływy z tytułu dotacji, które stanowią (w oparciu o przedłożone w/w dowody) największy udział w przychodach spółki. W tej sytuacji, przedstawione przez skarżącą okoliczności uzasadniające inne, niż nastawione na osiągnięcie maksymalnych wpływów z tytułu płatności powody powołania spółek i twierdzenia o ich autonomiczności w podejmowaniu przez każdą ze spółek niezależnych decyzji gospodarczych, były nieprzekonujące. W żadnym razie, nie przekonują względy zdrowotne, rodzinne czy spadkowe.
Zasadniczy cel powołania spółek oraz zasady ich działalności są sprzeczne z celem przepisów regulujących wspieranie rolników. Rozproszenie gruntów w żaden sposób nie uniemożliwia prowadzenia jednego gospodarstwa rolnego, położonego w kilku województwach - w przypadku R.-C. Sp. z o.o. w jednym województwie,
w dwóch powiatach.
Sposób funkcjonowania powołanych przez T. K. oraz M. H. 39 spółek, to niewątpliwie wynik celowego działania nastawionego wyłącznie na ominięcie obostrzeń wynikających z przepisów modulacyjnych, mających zastosowanie do płatności rolnośrodowiskowych.
Nieprzekonujące jest twierdzenie skarżącej, że "spółki były tworzone celem prowadzenia niezależnej działalności gospodarczej popartej prawem polskim i kodeksem prawa handlowego" już choćby z tego względu, że większość spółek nie posiada kompletnej infrastruktury technicznej oraz wyposażenia technicznego, umożliwiającego samodzielne prowadzenie produkcji. Spółka R.-C. Sp. z o.o. nie wykazała też posiadania jakiegokolwiek sprzętu rolniczego. Słusznie organ wskazał, że o ile samo korzystanie z obcych usług agrotechnicznych przez poszczególne spółki nie jest niczym budzącym wątpliwości, to już fakt, iż wiodącymi usługodawcami jest T. K. oraz M. H., stanowi obiektywny dowód na okoliczność występowania powiązania ekonomicznego oraz skoordynowania działalności podmiotów zarządzanych przez T. K. oraz M. H.. Nie dyskwalifikuje tego ustalenia fakt posiadania rachunku bankowego, umowy na obsługę rachunkową, faktur VAT, deklaracji na podatek, umowy z jednostką certyfikującą. Organ nie kwestionował statusu spółki, prawa do jej powołania, wpisu do ewidencji producentów, nadanego numeru producenta rolnego i funkcjonowania w obrocie, podkreślił jednak, że prowadzona działalność rolnicza nie była działalnością samodzielną i niezależną od pozostałych podmiotów zarządzanych przez T. K. i M. H..
Podkreślany przez skarżącą i znajdujący oparcie w przepisach prawa handlowego cel działalności spółki, nakierowany na osiągnięcie zysku napotyka jednak na ograniczenia. Działanie dla optymalizacji zysku jest możliwe, o ile nie narusza innych norm lub nie prowadzi do obejścia przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie, granice działania zgodne z prawem zostały przekroczone nie tyle w związku z naruszeniem obowiązujących norm lecz ich obejściem.
ARiMR jest zobowiązana do weryfikowania, czy nie doszło do stworzenia sztucznych warunków gdy producent rolny występuje o przyznanie określonego wsparcia finansowego. W odniesieniu do pozytywnych decyzji Kierownika BP ARiMR w G. za lata poprzednie, słusznie organ odwoławczy wskazał, iż każdy wniosek o przyznanie płatności wszczyna nowe, odrębne postępowanie administracyjne i organ nie jest związany wynikami postępowań z lat poprzednich.
Wobec zarzucanego naruszenia art. 4 ust. 3 Rady (WE, Euratom) Nr 2988/95 oraz art. 60 rozporządzenia PE i Rady (UE) Nr 1306/2013 słusznie organ II instancji wskazał, że odwołująca spółka odnosi się wyłącznie do celów prawa unijnego określonych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. zupełnie pomijając cele prawa krajowego. Odczytanie celów obowiązujących przepisów powinno uwzględniać nie tylko przepisy prawa unijnego, ale również przepisy prawa krajowego. W przypadku płatności rolnośrodowiskowych przepisy rozporządzenia MRiRW z 26 lutego 2009 roku jak i rozporządzenia MRiRW z dnia 13marca 2013 roku ustalają niekwestionowaną zasadę: mniejsza łączna powierzchnia działek deklarowanych do płatności - wyższa stawka płatności (odpowiednio § 14 ust. 2 i § 20 ust. 1).
Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów materialnoprawnych ani formalnych.
W zakresie zarzutów formalnych dotyczących naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zwrócono uwagę na m.in. wielokrotne stosowanie obstrukcji procesowej polegającej na nieprzeprowadzeniu wniosków dowodowych składanych przez stronę, w tym przesłuchania świadków, przeprowadzenia rozprawy administracyjnej oraz uzupełniającego przesłuchania strony. Zarzut taki mógłby być zasadny o ile wpływałaby na wynik rozstrzygnięcia. Takiego wpływu nie było. Fakt, że organ odmówił dopuszczenia dowodów w sprawie odnoszących się do stanu zdrowia oraz stanu rodzinnego T. K., procesu likwidacyjnego Grupy Producenckiej [...] Z. Sp. z o.o., działalności nierolniczej prowadzonej przez odwołującą spółkę, protokołów z kontroli na miejscu, przesłuchania T. K., M. H., K. K., K. M. oraz przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem reprezentantów spółki nie miał wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Dokumenty dotyczące stanu zdrowia oraz stanu rodzinnego dotyczą okoliczności nie mających znaczenia dla sprawy. W ramach badania elementu subiektywnego należało rozważyć, czy przez stworzenie sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności ubiegający się o nią zmierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. Jak słusznie stwierdzono, kłopoty zdrowotne raczej prowadzą do ograniczenia działalności gospodarczej a nie do powoływania kolejnych spółek. Natomiast sprawy rodzinne (przewidywane konflikty) i spadkowe dotyczą zdarzeń przyszłych i niepewnych z punktu widzenia przesłanek art. 60. Istotna była ocena okoliczności i celu powstania wielu podmiotów.
Słusznie organ podkreślił, że protokoły z kontroli na miejscu w ocenie organu odwoławczego nie mają znaczenia dla sprawy, gdyż dotyczyły one weryfikacji powierzchni działek rolnych czy też realizacji planu działalności rolnośrodowiskowej, a więc okoliczności, których organy ARiMR nie kwestionują. Tym bardziej nie miały i nie mają znaczenia dokumenty dotyczące likwidacji GP [...] [...] Sp. z o.o., czy też dokumenty dotyczące działalności pozarolniczej odwołującej spółki.
T. K. jak i M. H. zostali przesłuchani przez organ I instancji (protokół przesłuchania z dnia [...] maja 2016 r.) jak również złożyli do akt sprawy z własnej inicjatywy pisemne obszerne wyjaśnienia. Osoby te wskazały przyczyny i genezę zawiązywania spółek. Dodatkowe przesłuchanie na te same okoliczności tych osób prawidłowo uznano za bezzasadne.
Odnośnie braku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej słusznie organ odwoławczy wskazał, że nie wystąpiły okoliczności określone w art. 89 k.p.a. a ponadto wniosek o przeprowadzenie rozprawy został złożony już po przesłuchaniu T. K. i M. H., po przeprowadzeniu oględzin siedzib spółek oraz po zgromadzeniu wielu innych dowodów w odpowiedzi na kierowane do spółki wezwania do złożenia wyjaśnień oraz wydane postanowienia o dopuszczeniu dowodów.
Jak słusznie zaznaczył organ, w tym postępowaniu nie stosuje się art. 81 Kpa, co oznacza, że można oprzeć rozstrzygnięcie na dowodach, co do których strona się nie wypowiedziała. Strona nie kwestionuje prawidłowości merytorycznej (treści) graficznie przedstawionych deklaracji za rok 2015, ani też żadnej innej konkretnej informacji pochodzącej z systemu, wykorzystanej w zaskarżonej decyzji. Udostępnione stronie przez ARiMR załączniki graficzne wraz z wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2015 zostały podpisane przez T. K. i złożone w BP w G. w dniu [...] czerwca 2015 r. bez zgłoszenia uwag, a zatem strona już na etapie złożenia wniosku nie podnosiła zarzutu braku wiarygodności przedłożonych załączników graficznych (bazujących na ortofotomapie).
Ustosunkowując się do nieprawidłowego zdaniem strony przeprowadzenia wizji lokalnej w siedzibach poszczególnych spółek, co skutkowało naruszeniem art. 79 i 68 Kpa organ odwoławczy słusznie wskazał, że zarzut jest niezasadny, choć faktycznie zawiadomienie o przeprowadzeniu wizji lokalnej doręczono w dniu [...] czerwca 2016r., zaś wizja została przeprowadzona w dniu [...] czerwca 2016r. Tym samym, nie został zachowany 7 - dniowy termin przewidziany w Kpa, jednak w odniesieniu do terminu [...] czerwca 2016 r., strona ani w dniu przeprowadzenia wizji lokalnej, ani w uwagach do protokołu z wizji lokalnej nie podnosiła, że powyższe narusza uprawnienia przysługujące stronie. W odwołaniu od decyzji pełnomocnik podniósł, że doszło do naruszenia 7 - dniowego terminu, jednak nie zarzucił, że powyższe doprowadziło do uniemożliwienia wzięcia w niej udziału, czy też uniemożliwiło, czy też ograniczyło przygotowanie się do niej. Należy jednak podkreślić, że w wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2016 r. brali udział zarówno T. K. jak i M. H.. Niezachowanie przez organ terminu 7-dniowego ma znaczenie, gdy w związku z niezachowaniem terminu do przygotowania się do czynności dowodowych powstały konkretne skutki, np. w postaci niewyjaśnienia określonych okoliczności istotnych dla sprawy, czy też braku czynnego udziału strony w czynnościach (por. wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2011 r., II OSK1853/10, LEX nr 1152072).
Zarzucono również zbyt późne ujawnienie stronie dowodu z protokołu z kontroli Europejskiego Trybunału Obrachunkowego, lecz organ II instancji wyjaśnił, że Kierownik BP ARiMR w G. wydając decyzję w sprawie opierał się na całym zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, w którym raport ETO stanowił jedynie niewielki jego fragment w dodatku ograniczony zakresem kontroli. Odnosząc się do momentu, w którym nastąpiło włączenie raportu z ETO do materiału dowodowego organ odwoławczy wskazał, że postanowienie o dopuszczeniu tego dowodu zostało wydane w dniu [...] czerwca 2016 r., zaś decyzja została wydana w dniu [...] października 2016 r., a więc strona miała możliwość zapoznania się z tym raportem jak również możliwość ustosunkowania się do zawartych w nim stwierdzeń, tym bardziej, że w dniu [...] czerwca 2016 r. pełnomocnik strony własnoręcznie na oryginale zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami zebranymi w sprawie oświadczył, iż nie wnosi uwag, a także, iż w terminie 7 dni uzupełni treść materiału dowodowego.
W tych warunkach także ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.
Zdaniem Sądu, organ zgromadził w sprawie obszerny materiał dowodowy, który poddał wyczerpującej ocenie. Rozpatrując ten materiał, nie pominięto żadnych istotnych dowodów. Za pomocą logicznej, wspartej okolicznościami sprawy argumentacji, organ wykazał bezpodstawność twierdzeń strony. Okoliczność, że ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego jest dla strony niekorzystna, nie oznacza, że decyzja będąca przedmiotem skargi jest nieprawidłowa. Podniesiony przez skarżącą zarzut przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów byłby uzasadniony, gdyby organ rzeczywiście pominął istotne dowody dla rozstrzygnięcia sprawy, włączył do podstawy ustaleń dowody nieujawnione, naruszył reguły prawidłowego logicznego rozumowania, uchybił wskazaniom wiedzy lub życiowego doświadczenia. Zdaniem Sądu, żadnym regułom czy wskazaniom w tym względzie organ nie uchybił. Dokonana ocena dowodów nie wykracza poza granice swobodnej oceny dowodów. Organ wskazał przy tym na przyczynę odmiennej od spółki oceny zgromadzonych dowodów, a oceny tej dokonał w powiązaniu z pozostałymi dowodami. Nadto, w oparciu o art. 107 § 3 k.p.a., Dyrektor ARiMR przytoczył zarówno zastosowane przepisy prawne, jak i wskazując na ich treść odwołał się do konkretnych elementów stanu faktycznego sprawy.
Sąd oddalił, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., wniosek dowodowy zawarty w skardze o przeprowadzenie dowodu z pisma Dyrektora Departamentu Płatności Bezpośrednich z [...] kwietnia 2017 r., uznając, że dowód ten nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ zawierał tylko wskazanie ogólnych warunków i celów niezbędnych do uzyskania płatności dla poszczególnych działań.
Skoro decyzja poddana sądowej weryfikacji w sprawie odpowiada prawu, skarga podlegała oddaleniu, stosownie do dyspozycji art. 151 p.p.s.a.
U. Wiśniewska H. Adamczewska-Wasilewicz M. Łent