II SA/Bd 109/23

II SA/Bd 109/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-04-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jerzy Bortkiewicz /sprawozdawca/
Joanna Brzezińska /przewodniczący/
Joanna Janiszewska - Ziołek
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Sygn. powiązane
I OSK 2327/23 - Wyrok NSA z 2024-09-27
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi R. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta G. z dnia [...] października 2022 r. nr [...].
Uzasadnienie
U z a s a d n i e n i e:
Prezydent Grudziądza decyzją z dnia 5 października 2022 r., skierowaną do R. R., zwanego dalej: "stroną" lub "skarżącym", na podstawie art. 2 ust. 1, 15 i 16 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2022r., poz. 1692), zwanej dalej: "u.d.w., odmówił przyznania dodatku węglowego.
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia stwierdzono, że z art. 2 ust. 1 u.d.w., wynika, że dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym, w przypadku gdy główne źródło ogrzewania dotyczy gospodarstwa domowego.
Wskazano, że zgodnie z art. 2 ust. 15 u.d.w., wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, w szczególności w zakresie zgłoszenia lub wpisania głównego źródła ogrzewania w centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków.
Podniesiono, że w oparciu o przeprowadzone postępowanie wyjaśniające ustalono, iż zgodnie z wpisem do Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków (CEEB), deklarowane we wniosku o wypłatę dodatku węglowego główne źródło ciepła zainstalowane jest w budynku niemieszkalnym, co wskazuje, że miejsce, w którym znajduje się źródło ogrzewania nie służy zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych gospodarstwa domowego.
W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżący wyjaśnił, że przy zgłoszeniu deklaracji źródła ciepła wypełnił formularz B, nie będąc świadomym, że popełnił błąd, po dostrzeżeniu którego, skutkiem wyjaśnienia urzędnika organu, zmienił deklarację na formularz A.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu decyzją z dnia 16 grudnia 2022 r., na podstawie art. 2 ust. 1, ust. 2 i 3 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. u.d.w. oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000), zwanej dalej: "kpa", utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, przytoczono przepisy: art. 2 ust. 1, 2, 3, 8, 9, 12, 15 u.d.w. Stwierdzono, że przed 11 sierpnia 2022 r. nie złożono deklaracji dotyczącej budynku mieszkalnego dla wskazanego adresu. Z akt sprawy wynika, że tego rodzaju deklaracja została złożona w dniu 3 listopada 2022 r.
Podniesiono, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.w., dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym zdefiniowanym w ust. 2 z użyciem określenia "zamieszkiwanie i gospodarowanie'', wobec czego dodatek węglowy nie może być przyznany wnioskodawcy deklarującemu prowadzenie gospodarstwa w budynku niemieszkalnym, ponieważ w oczywisty sposób w takiej sytuacji nie jest spełniony warunek zamieszkiwania.
Wyjaśniono, że strona złożyła wniosek o przyznanie dodatku węglowego w związku z prowadzeniem gospodarstwa domowego w budynku zlokalizowanym od adresem [...] w G., lecz z akt sprawy wynika, że jest on zlokalizowany na terenie rodzinnych ogrodów działkowych. W tym zakresie istotne jest więc, że zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 roku o rodzinnych ogrodach działkowych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1073), zwanej dalej: "ustawą o r.o.d.", na terenie działki obowiązuje zakaz zamieszkiwania. Tym samym, z prawnego punktu widzenia, niemożliwie jest prowadzenie gospodarstwa domowego w budynku wskazanym we wniosku o przyznanie dodatku węglowego, co oznacza, że strona nie spełnia przesłanki warunkującej przyznanie jej wnioskowanego świadczenia.
Wywodzono, że z tych przyczyn odmówiono przyznania dodatku węglowego na co nie nie mogły wpłynąć okoliczności podniesione w odwołaniu.
W skardze złożonej do Sądu, skarżący podał, że naprawił błąd pisarski w deklaracji CEEB, wyjaśniając, że mieszka od 20 lat przy ul. [...], nr [...], co dotyczy formularza A. Wskazał, że pod ww. adresem znajduje się jego centrum życiowe, a lokal ogrzewa piecem na ekogroszek z podajnikiem.
Do skargi strona załączyła deklarację dotyczącą źródeł ciepła i źródeł spalania paliw wypełnioną 9.11.2022 r. – Formularz A, w której wskazano w rubryce "zainstalowane źródło", kocioł na paliwo stałe (węgiel, drewno, pellet lub inny rodzaj biomasy) z automatycznym podawaniem paliwa/ z podajnikiem.
W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu swego stanowiska podtrzymano dotychczasową argumentację. Ustosunkowując się do treści skargi, podniesiono, że podstawą decyzji odmownej nie były błędy wnioskodawcy ale fakt, że złożył on wniosek o przyznanie dodatku węglowego w związku z prowadzeniem gospodarstwa domowego w budynku zlokalizowanym na terenie rodzinnych ogrodów działkowych, w konsekwencji czego nie jest spełniony warunek zamieszkiwania. Argumentowano, że zgodnie z art. 12 ustawy o r.o.d., na terenie działki obowiązuje zakaz zamieszkiwania, co oznacza z prawnego punktu widzenia, niemożliwość prowadzenia gospodarstwa domowego w budynku wskazanym we wniosku o przyznanie dodatku węglowego, a tym samym brak spełnienia przesłanki warunkującej przyznanie wnioskowanego świadczenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Skarga okazała się zasadna.
Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329); dalej zwaną: "p.p.s.a.", doprowadziła Sąd do stanowiska, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu procesowemu, w sposób uzasadniający uwzględnienie skargi.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.w., dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego (art. 2 ust. 3 ww. ustawy).
Wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w terminie do dnia 30 listopada 2022 r., w gminie właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej ten wniosek (art. 2 ust. ust. 9 i 12 ww. ustawy). Wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2020 r. poz. 344) - art. 2 ust. 13 u.d.w.
Wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, w szczególności w zakresie zgłoszenia lub wpisania głównego źródła ogrzewania w centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (art. 2 ust. 15 u.d.w.).
Skarżący wniosek o dodatek węglowy złożył 24 sierpnia 2022 r., na piśmie, do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Grudziądzu, własnoręcznie go podpisując. Strona spełniła tym samym warunki formalne wniosku z art. 2 ust. ust. 9, 12 i 13 u.d.w. W powyższym wniosku skarżący wskazał, że głównym źródłem ogrzewania jego gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe
Organ I instancji przyczynę odmowy świadczenia upatrywał w okoliczności, że dokonany przez stronę wpis do CEEB, wskazywał, że główne źródło ciepła zainstalowane jest w budynku niemieszkalnym, z uwagi na wypełnienie formularza B, dotyczącego budynków i lokali niemieszkalnych. Natomiast po dokonaniu przez stronę zgłoszenia w dniu 3 listopada 2022 r., deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw, na formularzu A, dotyczącym budynków i lokali mieszkalnych, organ odwoławczy uznał, że tym samym strona zgłosiła po raz pierwszy w rozumieniu art. 2 ust. 2 u.d.w., do centralnej ewidencji emisyjności budynków główne źródło ogrzewania dotyczące budynku mieszkalnego, co spełniało zawarty w ww. przepisie warunek dokonania zgłoszenia głównego źródła ogrzewania.
W tej sytuacji, spór ograniczył się do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy fakt zamieszkiwania przez stronę na terenie rodzinnych ogrodów działkowych, stanowi przeszkodę do przyznania świadczenia. Według organu odwoławczego przeszkoda ta wynika z faktu, że skarżący nie spełnia warunku przyznania świadczenia wynikającego z art. 2 ust. 1 u.d.w., polegającego na "zamieszkiwaniu w gospodarstwie domowym", albowiem z art. 2 ust. 2 ww. ustawy, wynika, że przez gospodarstwo domowe, o którym mowa w ust. 1, rozumie się osobę fizyczną zamieszkującą i gospodarującą, gdy tymczasem na terenie rodzinnych ogrodów działkowych obowiązuje zakaz zamieszkiwania (art. 12 ustawy o r.o.d.). Ze stanowiska organu odwoławczego wynika więc, że norma art. 12 ustawy o r.o.d., zakazująca zamieszkiwania na terenie rodzinnych ogrodów działkowych, zwanych dalej: "r.o.d.", wyklucza uznanie, że strona zamieszkuje pod adresem wskazanym we wniosku i deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw.
W ocenie Sądu stanowisko to jest za daleko idące i w konsekwencji nietrafne. Pojęcie zamieszkiwania można rozumieć w znaczeniu potocznym, jak i w znaczeniu prawnym. Ani jednak w języku potocznym, ani też w definicji prawnej zamieszkiwania nie występuje warunek, że czynność ta musi być dozwolona prawnie. Fakt stałego przebywania w określonym miejscu, posiada definicję prawną, wyrażoną w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r., Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r., poz. 1360), zwaną dalej: "k.c.", który stanowi, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Z powyższego nie wynika jednak, że fakt prawnego zdefiniowania zjawiska stałego pobytu (zamieszkiwania), musi wskazywać, iż każdorazowe użycie przez ustawodawcę pojęcia "zamieszkiwanie", oznacza po pierwsze, zamieszkiwania w rozumieniu art. 25 k.c., a po wtóre, że chodzi jedynie o dopuszczone prawem zamieszkiwanie. Takiej konkluzji nie da się z pewnością wyprowadzić z art. 2 ust. 1 oraz art. 2 ust. 2 u.d.w., zwłaszcza biorąc pod uwagę cel tej ustawy. Jak wskazuje się w uzasadnieniu projektu ustawy (druk IX.2471) cyt.: "Projektowana regulacja ma na celu zapewnienie wsparcia dla dużej grupy gospodarstw domowych w Polsce, w tym również gospodarstw najuboższych energetycznie, w pokryciu części kosztów wynikających ze wzrostu cen na rynku energii, w tym kosztów opału. Proponowane wsparcie finansowe w postaci dodatku węglowego wspomoże budżety domowe oraz zwiększy poczucie bezpieczeństwa energetycznego i socjalnego. Tym samym przyczyni się do ograniczenia negatywnych skutków sytuacji międzynarodowej na te z gospodarstw domowych, dla których główne źródło ciepła zasilane jest paliwami stałymi. Proponowane rozwiązania związane z wypłatą dodatku węglowego uzupełniono o inne regulacje, o tożsamym celu, czyli zwiększeniu bezpieczeństwa energetycznego państwa."
Należy dodać, że zamieszkiwanie w obu znaczeniach tego pojęcia, potocznym, jak i prawnym, często odbywa się niezgodnie z przepisami prawa. Ma to miejsce w przypadku, gdy lokal mieszkalny lub nawet nieprzeznaczony na cele mieszkalne zajmowany jest przez osobę nie mającą do niego tytułu prawnego. Przykładem takiego zamieszkiwania jest też zamieszkiwanie na terenie r.o.d. Brak legalności takiej sytuacji, nie pozbawia jednak ww. stałego przebywania na terenie r.o.d., cech zamieszkiwania, a w konsekwencji możliwości zameldowania. Fakt meldunku na terenie r.o.d. jest prawnie dopuszczalny, albowiem decyduje o tym stan faktyczny w postaci faktycznego przebywania z zamiarem stałego pobytu, a nie legalność tego faktu (vide: wyrok NSA z 14 marca 2008 r., sygn. akt: II OSK 238/07; wyrok NSA z 21 lipca 2011 r., sygn. akt: II OSK 1216/10; wyrok WSA w Krakowie z 9.01.2018 r., sygn. akt: III SA/Kr 1245/17). Niewątpliwie właśnie z uwagi na możliwość faktycznego przebywania z zamiarem stałego pobytu, a więc zamieszkiwania na terenach r.o.d. i faktyczne występowanie tego zjawiska, ustawodawca uznał, że by wyeliminować takie sytuacje – niepożądane z punktu widzenia ustawodawcy - fakt takiego zamieszkiwania na terenie r.o.d., należy uznać za zakazany. Czym innym jest jednak fakt zamieszkiwania, a czym innym jest uznanie tego faktu za niedozwolony i w konsekwencji objęty przewidzianą w ustawie o r.o.d., fakultatywną sankcją upomnienia i wypowiedzenie umowy dzierżawy działkowej, jak stanowi o tym art. 36 ust. 1 pkt 1 u. o r.o.d. Ani jednak ustawa o r.o.d., ani też jakikolwiek inny akt normatywny zaliczający się do źródeł prawa, nie przewiduje jako sankcji za niezgodne z prawem – wbrew zakazowi – zamieszkiwanie na terenie r.o.d., odmowę prawa do dodatku węglowego. Pomijając już, że stosowanie sankcji każdorazowo musi mieć oparcie w konkretnym przepisie prawa i w przypadku przepisów nakładających na jednostkę sankcję wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna, tak jak i stosowanie w takim przypadku analogii, to przede wszystkim, należy zauważyć, że wprowadzony artykułem 12 ustawy o r.o.d., omawiany zakaz nie może spowodować wyłączenia obowiązywania regulacji art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r., Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r., poz. 1360), która stanowi, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Jak już wspomniano, ustawodawca nie postawił warunku legalności ww. przebywania. Pojęcia zamieszkiwania używa się zarówno na określenie miejscowości, jak i w znaczeniu ściślejszym, tj. na oznaczenie konkretnego lokalu mieszkalnego, z określeniem nie tylko miejscowości, ale również nazwy ulicy, numeru domu i mieszkania (vide: Kodeks cywilny. Komentarz aktualizowany, opublikowano: LEX/el. 2023, Ciszewski Jerzy (red.). Jak wynika z ugruntowanego już stanowiska doktryny i orzecznictwa, fakt zamieszkiwania przesądza się na podstawie dwóch elementów: - faktu fizycznego przebywania w danej miescu (corpus) oraz - woli przebywania w niej (animus).
Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy nie było więc istotnym, jak zamieszkiwanie strony na terenie r.o.d., traktują przepisy ustawy o r.o.d., lecz, czy podane we wniosku o świadczenie dane, w tym okoliczność, że strona rzeczywiście przebywa w miejscu wskazanym we wniosku i ww. deklaracji i czy miejsce to stanowi jej centrum życiowe, stanowiąc jednoosobowe gospodarstwo domowe.
Ostatecznie niespornym stała się okoliczność prawidłowego złożenia przez stronę deklaracji z 3.11.2022 r., w której wpisano Formularz A (w miejsce poprzednio wpisanego Formularza B), tyczący się budynków i lokali mieszkalnych. W ocenie Sądu, należało podzielić stanowisko organu odwoławczego co do skuteczności złożenia omawianej deklaracji. Pomijając już zagadnienie, czy można ww. czynność uznać za odnoszącą skutek korektę deklaracji z 1.07.2021 r., to w związku z tym, że deklaracja z 3.11.2022 r., po raz pierwszy zgłaszała główne źródło ogrzewania w budynku mieszkalnym, to należało uznać jej dopuszczalność w świetle regulacji art. 2 ust. 1 u.d.w.
Uwzględnienie skargi nastąpiło więc wskutek wskazanego wyżej naruszenia prawa materialnego przez organ odwoławczy w postaci art. 2 ust. 1 oraz art. 2 ust. 2 u.d.w. w związku z art. 25 kc i art. 12 ustawy o r.o.d., które miało wpływ na wynik sprawy i które wymagało wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.
Dlatego też na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a., orzeczono, jak w sentencji wyroku.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy dokona oceny, czy zebrany dotychczas materiał dowodowy pozwala na rozstrzygnięcie sprawy po ewentualnym zastosowaniu art. 136 kpa, czy też wymaga szerszego uzupełnienia materiału dowodowego przez organ I instancji z zastosowaniem przepisów art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 kpa, jak też regulacji u.d.w., w postaci przepisów art. 2 ust. 15 – 15 g, u.d.w, przy czym istotnym będzie ustalenie rzeczywistego miejsca zamieszkania strony.