II SA/Bd 1077/23

II SA/Bd 1077/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2024-11-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Anna Klotz /przewodniczący/
Jarosław Wichrowski /sprawozdawca/
Renata Owczarzak
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Sygn. powiązane
II OZ 538/24 - Postanowienie NSA z 2024-10-11
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant sekretarz sądowy Dominika Matuszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2024 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2023 r. znak [...] Wójt Gminy O. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej powoływana jako kpa), art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z zm., dalej powoływana jako upzp) oraz § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej powoływane jako rozporządzenie MI z 26 sierpnia 2003 r.) po rozpatrzeniu wniosku M. C. (dalej określana jako Inwestorka) o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz uzgodnieniu z:
- Wójtem Gminy O., w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego (drogi gminnej),
- Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, w zakresie melioracji wodnych,
- Starostą B. w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami,
- Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody
- ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie rowu melioracyjnego na terenie części działek o nr. ewid. [...]. [...], obręb ewidencyjny O., gmina O. w granicach wskazanych na załączniku graficznym nr 1 do decyzji.
W uzasadnieniu organ wskazał, że teren, na którym realizowana ma być inwestycja, nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Stosownie do art. 60 ust. 4 upzp wniosek Inwestorki został przekazany urbaniście w celu przygotowania projektu decyzji przez osobę, o której mowa w art. 5 pkt 4 upzp. Na podstawie przeprowadzonej analizy, o której mowa art. 61 ust. 5a upzp, wykonanej w oparciu o przepisy rozporządzenia MI 26 sierpnia 2003 r., przygotowano projekt decyzji o warunkach zabudowy, w którym określono wymagania dotyczące projektowanej inwestycji. Obszar analizowany został określony na podstawie szerokości frontu terenu objętego wnioskiem i wynosi ok. 7 m. Trzykrotna szerokość frontu terenu objętego wnioskiem wynosi 3 x 7 m = 21 m. Obszar analizowany wkreślono w odległości około 50 m. Granice obszaru analizowanego przedstawiono na załączniku graficznym nr 2 do decyzji. Funkcje terenu w obszarze analizowanym - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.
Na terenie inwestycji występuje rów stanowiący urządzenie melioracji wodnych, zgodnie z ewidencją melioracji wodnych prowadzoną przez Wody Polskie na podstawie art. 196 ust. 1 i ust. 14 ustawy Prawo wodne. Zgodnie z art. 214 cyt. ustawy, wody stojące, woda w rowie oraz woda w stawie, który nie jest napełniany w ramach usług wodnych, ale wyłącznie wodami opadowymi lub roztopowymi lub wodami gruntowymi, znajdujące się w granicach nieruchomości gruntowej, stanowią własność właściciela tej nieruchomości. Utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych, zgodnie z art. 205 ustawy Prawo wodne, należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej działającej na terenie gminy lub związku spółek wodnych, w którym jest zrzeszona spółka wodna działająca na terenie gminy - do tej spółki lub tego związku spółek wodnych.
Zgodnie z art. 388 ust. 1, art. 389 pkt 6, art. 394 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy Prawo wodne, na wykonywanie, odbudowę, rozbudowę, nadbudowę, przebudowę, rozbiórkę lub likwidację ww. urządzeń wymagane jest uzyskanie zgody wodnoprawnej. Organem właściwym w sprawie zgód wodnoprawnych są właściwe organy Wód Polskich, zgodnie z art. 397 ust. 1 ustawy Prawo wodne.
Z uwagi na wniesienie uwag przez jedną ze stron postępowania dotyczących obaw, że planowana inwestycja wpłynie negatywnie na sąsiednie działki oraz wystąpienie możliwości zakłócenia stosunków wodnych na wszystkich działkach sąsiadujących, w dniu 1 marca 2023 r. odbyła się wizja w terenie i wykonano dokumentację fotograficzną.
Wójt, mając na uwadze złożone uwagi do projektu decyzji o warunkach zabudowy, wystąpił na podstawie art. 64 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 11 upzp w trybie art. 106 kpa do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. o uzgodnienie projektu decyzji i wypowiedzenie się w przedmiotowej sprawie. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia [...] marca 2023 r. znak [...] w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji umorzył postępowanie z urzędu w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Poinformował on, że po zapoznaniu się z przedłożoną dokumentacją stwierdzono, że zgodnie z mapą zagrożenia powodziowego przedmiotowy teren inwestycji znajduje się poza obszarem szczególnego zagrożenia powodzią, o którym mowa w art. 16 pkt 34 ustawy Prawo wodne. W związku z powyższym nie występują przesłanki do uzgodnienia przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 11 upzp i art. 166 ust 2 pkt 7 ustawy Prawo wodne, w trybie, o którym mowa w art. 53 ust 5d upzp, a wniosek o uzgodnienie staje się bezprzedmiotowy. Dyrektor RZGW w G. zaznaczył, że w odniesieniu do zapisu dotyczącego uzgodnień przedmiotowego projektu, zgodnie z zapisem art. 240 ust. 4 pkt 17 ustawy Prawo wodne "Zarządy zlewni [...] dokonują uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U z 2022 r., poz. 503 z późn zm.), w zakresie melioracji wodnych". Jak wskazano powyżej, Dyrektor Zarządu Zlewni w C. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2023 r. uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy.
Po zebraniu wszystkich dowodów dotyczących niniejszej sprawy oraz po przygotowaniu przez urbanistę projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy i otrzymaniu pozytywnych uzgodnień Wójt stwierdził, że przedmiotowa inwestycja spełnia łącznie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 upzp i jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Odwołanie od ww. decyzji złożył M. H. (dalej określany jako Skarżący), wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa procesowego poprzez:
1) wydanie decyzji z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 oraz art. 80 kpa poprzez:
- brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego i ustalenia stanu faktycznego,
- brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych;
2) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 77 i art. 80 kpa poprzez niepodjęcie z urzędu wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i brak ich odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji;
3) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 107 kpa między innymi w zw. § 9 rozporządzenia MI z 26 sierpnia 2003 r. poprzez wydanie decyzji z osnową uzasadnieniem nie odpowiadającym wymogom kpa (błędny zapis dotyczący rodzaju inwestycji jako terenów rolnych, a nie infrastruktury technicznej, brak ustalenia stanu faktycznego, brak analizy dowodów);
4) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem rozporządzenia MI z 26 sierpnia 2003 r. poprzez jej wydanie jako sprzecznej z błędnie określonym obszarem analizowanym na podstawie szerokości frontu terenu objętego wnioskiem, podczas gdy jest to błędny system miary obszaru w ramach warunków zabudowy infrastruktury technicznej;
5) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji odpowiedniej analizy i argumentów przemawiających za ewentualną zmianą stosunków wodnych zasypania rowu, średnicy rury, a w konsekwencji uniemożliwienia spływu wód opadowych z terenu objętego wnioskiem do melioracyjnej infrastruktury technicznej;
6) wydanie decyzji z naruszeniem art. 8, art. 9, art. 10 ust. 1 i art. 11 kpa poprzez niepowiadomienie stron postępowania o wizji w terenie mającej na celu "rozwianie wątpliwości" co do ewentualnej zmiany stosunków wodnych po realizacji inwestycji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej powoływana jako "kpa") oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i ust. 3, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977, dalej powoływana jako upzp) - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 2 upzp, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego interesu publicznego oraz osób trzecich (pkt 1); ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (pkt 2).
Według art. 4 ust. 2 upzp, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym:
1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;
2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.
Z kolei zgodnie z art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 upzp, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzję taką wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Natomiast sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (art. 60 ust. 4 upzp).
Jak wynika z ustaleń organu I instancji, teren, na którym realizowana ma być przedmiotowa inwestycja, nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stąd zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku tego planu dla przedmiotowej inwestycji wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 upzp. Jednocześnie, uwzględniając specyfikę przedmiotu dotyczącego wniosku, tj. opisanej przebudowy wskazanego urządzenia melioracji wodnych, zauważyć należy, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (art. 61 ust. 3 upzp). Chociaż w analizie zawarto wskazanie co do spełnienia wymogu art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp, to jednocześnie przy określaniu poszczególnych parametrów z ust. 1 pkt 1 z oczywistych względów podano, że parametrów nie określono. Nie dotyczy to bowiem przedmiotu inwestycji. Kolegium zauważyło, że powyższa nieprecyzyjność nie miała wpływu na całokształt okoliczności sprawy.
Zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 upzp, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że po stronie potencjalnego inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami. Prawo do zabudowy jest bowiem podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. W myśl art. 6 ust. 2 upzp, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie, podejmowane po przeprowadzeniu postępowania, warunkowane jest całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Jeżeli inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji art. 61 ust. 1 upzp uzależnia możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać taką decyzję zgodnie z wnioskiem inwestora (por. wyrok WSA w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 2334/22, LEX nr 3568799).
Ze zgromadzonego materiału dowodowego sprawy wynika, że organ I instancji, przeprowadzając postępowanie, zbadał zgodność wnioskowanej inwestycji z zasadami określonymi ustawą i wydał decyzję po uzyskaniu wymaganych uzgodnień, zaś sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zostało, zgodnie z art. 60 ust. 4 upzp, powierzone osobie posiadającej wymagane uprawnienia/kwalifikacje.
Problem w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy obawy Skarżącego dotyczące potencjalnej możliwości naruszenia stosunków wodnych poprzez zagospodarowanie nieruchomości, na której planowana jest inwestycja, powinny być uwzględnione na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium zauważyło, że organ I instancji odwołał się w pkt. III.B swojej decyzji do konieczności realizowania inwestycji zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym wydanym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2625 ze zm.). Kolegium zauważyło, że zgłaszane zarzuty nie mogą być rozpatrywane na etapie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Na etapie prowadzenia postępowania zmierzającego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego strony będą mogły żądać ochrony swojego interesu prawnego polegającego na konieczności takiego zaprojektowania inwestycji, aby nie ucierpiała na tym ich własna nieruchomość. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy ma natomiast jedynie ustalić, czy wnioskowana inwestycja w danym terenie jest możliwa do zrealizowania w świetle przepisów ustawy o planowaniu, nie jest jednak uprawniony (ani tym bardziej obowiązany) ustalać żadnych szczególnych warunków dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, które wkraczałyby w zakres zastrzeżony dla projektu budowlanego - w tym dla projektu zagospodarowania działki lub terenu. Tego rodzaju ustaleń decyzja o warunkach zabudowy zawierać nie może. Dopiero rzeczą organu administracyjnego udzielającego pozwolenia na budowę będzie zatwierdzenie takiego projektu budowlanego, którego realizacja nie naruszy (nie pogorszy) stosunków wodnych na działce określonych stron (por. również wyrok WSA w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 2334/22, LEX nr 3568799).
Wobec tego, zarzuty odwołania należało ocenić jako nieuzasadnione. Kolegium zwróciło przy tym uwagę, że zakres wniosku nie obejmuje zmiany granic rowu.
Skargę na ww. decyzję złożył M. H., zarzucając jej naruszenie:
1. art. 107 § 3 w zw. z art. 140 kpa poprzez brak rozważenia i ustosunkowania się do zarzutów odwołania;
2. art.106 § 2 kpa polegające na błędnym przyjęciu, że nie zachodzi konieczność powtórzenia postępowań uzgodnieniowych;
3. art. 61 ust. 1 pkt 1 i 4 upzp polegające na błędnym przyjęciu, że został spełniony warunek dobrego sąsiedztwa oraz nie jest wymagane uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze;
4. art. 107 § 3 kpa polegające na brakach w uzasadnieniu w zakresie rozważań faktycznych i prawnych;
5. art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez utrzymanie w mocy decyzji ustalającej warunki zabudowy w sposób naruszający uzasadnione interesy osób trzecich, a w szczególności poprzez brak rozważenia skutków związanych z realizacją inwestycji de facto zasypania rowu melioracyjnego (i stworzenia podziemnego przepustu) zarówno dla działki, dla której inwestycję wyznaczono, jak i dla działek sąsiadujących;
6. ustawy Prawo wodne poprzez utrzymanie w mocy decyzji ustalającej warunki zabudowy w sposób skutkujący zmianą stanu wody znajdującej się na działkach sąsiednich;
7. art. 7 kpa poprzez dokonanie rozstrzygnięcia w sposób dowolny, bez rozważenia wszystkich interesów społecznych oraz uzasadnionych interesów poszczególnych uczestników postępowania w celu m.in. zachowania naturalnego uwarunkowania terenu, na którym położona jest inwestycja;
8. art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym poprzez całkowite zignorowanie naturalnego uwarunkowania terenu, na którym znajduje się obszar objęty inwestycją, dla której warunki ustalono w zaskarżonej decyzji.
Wskazując na powyższe zarzuty, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu Skarżący wskazał m.in., że decyzje zostały wydane z naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji odpowiedniej analizy i argumentów przemawiających za ewentualną zmianą stosunków wodnych zasypania rowu, a w konsekwencji uniemożliwienia spływu wód opadowych z terenu objętego wnioskiem do melioracyjnej infrastruktury technicznej.
Organ I Instancji błędnie ustalił obszar oddziaływania dla infrastruktury technicznej. Organ, określając obszar oddziaływania, błędnie ustalił w późniejszym procesie wydania decyzji stan faktyczny. SKO nie dopatrzyło się w tym postępowaniu niczego nagannego.
Dalej Skarżący wskazał, że Wójt nie powiadomił stron postępowania o przeprowadzonej wizji, czym naruszył zasadę czynnego uczestnictwa stron w postępowaniu. Strona winna mieć prawo do udziału w czynnościach terenowych pracowników urzędu gminy, a takowej wizji winien być sporządzony protokół wraz z uwagami wszystkich biorących w niej udział.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu.
Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji były przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która w art. 4 ust. 2 pkt 2 stanowi, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji (innych aniżeli inwestycja celu publicznego) ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.
Uszczegółowienie powyższej regulacji następuje w art. 59 ust. 1 upzp, zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.
Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 upzp, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 9222022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że stosownie do art. 61 ust. 3 upzp, przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Skoro planowana inwestycja polega na przebudowie rowu melioracyjnego, który stanowi obiekt liniowy zdefiniowany w art. 3 pkt pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), jak słusznie wskazało Kolegium, nie było konieczne spełnienie warunków określonych w pkt 1 i 2 art. 61 ust. 1 upzp.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego. Wniosek inwestora nie tylko wszczyna postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale wyznacza też jego przedmiotowe ramy. Organ jest obowiązany zatem rozpoznać sprawę w granicach wyznaczonych treścią wniosku i jeśli wnioskowane zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa (spełnia warunki określone w art. 61 upzp) nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego (zob. wyroki NSA: w sprawach II OSK 195/18, II OSK 1137/17, II OSK 696/16, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). To wnioskodawca określa, dla jakiej inwestycji domaga się ustalenia warunków zabudowy, a organ prowadzący postępowanie ustala, czy wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy jest możliwe w świetle przepisów upzp (zob. wyrok NSA w sprawie II OSK 951/16).
Decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma zatem charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę na określonych w niej warunkach i na tym etapie nie sporządza się szczegółowej dokumentacji technicznej, która jest sporządzana dopiero w projekcie budowlanym dołączanym do wniosku o budowę lub zgłoszenia robót budowlanych. Postanowienia tej decyzji dotyczące ochrony interesów osób trzecich mogą zawierać jedynie informację dla inwestora o działaniach niezbędnych dla uzasadnionych interesów osób trzecich, nie mogą zaś zawierać nakazów kierowanych do osób trzecich, czy też upoważnień dla inwestora do podjęcia działań naruszających interes osób trzecich (por. wyrok WSA w Bydgoszczy w sprawie II SA/Bd 645/22). Decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru konstytutywnego, gdyż nie tworzy nowego porządku prawnego, ale stanowi informację, co i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować, nie naruszając przepisów prawa i w kontekście wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego (por. wyrok WSA w Olsztynie w sprawie II SA/Ol 19/22).
Stosownie do art. 53 ust. 3 upzp, właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy:
1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych;
2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.
Z zaskarżonych decyzji wynika, że organy takiej analizy dokonały, wyrazem czego było określenie warunków realizacji inwestycji wynikających z przepisów odrębnych w pkt III decyzji.
Zasadniczy problem, na który zwraca uwagę Skarżący, odnosi się do ustalenia, czy obawy dotyczące potencjalnej możliwości naruszenia stosunków wodnych, winny być uwzględnione na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Podnieść trzeba, że w pkt III.B decyzji organ I instancji określił, że inwestycję należy realizować zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym wydanym w oparciu o przepisy ustawy Prawo wodne. Zgłaszane zarzuty nie mogły być zatem rozpatrywane na etapie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei w pkt III.F wskazano, że projektowana inwestycja nie może naruszać uzasadnionych interesów osób trzecich. Zasadnie twierdzą organy, że dopiero na etapie prowadzenia postępowania zmierzającego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego Skarżący będzie mógł żądać ochrony swojego interesu prawnego polegającego na konieczności takiego zaprojektowania inwestycji, aby nie ucierpiała na tym jego nieruchomość. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy ma natomiast jedynie ustalić, czy wnioskowana inwestycja w danym terenie jest możliwa do zrealizowania w świetle przepisów ustawy o planowaniu, nie jest jednak uprawniony (ani tym bardziej obowiązany) ustalać żadnych szczególnych warunków dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, które wkraczałyby w zakres zastrzeżony dla projektu budowlanego - w tym dla projektu zagospodarowania działki lub terenu. Tego rodzaju ustaleń decyzja o warunkach zabudowy zawierać nie może. Dopiero rzeczą organu administracyjnego udzielającego pozwolenia na budowę będzie zatwierdzenie takiego projektu budowlanego, którego realizacja nie naruszy (nie pogorszy) stosunków wodnych na działce Skarżącego. Celem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest więc jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji, której uszczegółowienie następuje dopiero na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. To w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji (por. wyrok NSA w sprawie II OSK 303/21).
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, wskazać należy, że również one nie były zasadne.
ad. 1) Faktem jest, że organ odwoławczy nie ustosunkował się szczegółowo do wszystkich zarzutów odwołania, jednakże okoliczność ta nie miała wpływy na wynik sprawy. Kolegium nie ustosunkowało się mianowicie do:
- kwestii, że w treści decyzji Wójta jako rodzaj inwestycji wskazano "tereny rolne"; z akt sprawy oraz treści decyzji wynika jednak jednoznacznie, że dotyczyła ona przebudowy rowu melioracyjnego;
- braku zawiadomienia stron postępowania o planowanych oględzinach nieruchomości - faktycznie, Wójt nie zawiadomił o przedmiotowych oględzinach, jednakże, mając na uwadze przedmiot postępowania, czyli ustalenie warunków zabudowy, dokonanie takich oględzin, aczkolwiek dopuszczalne, nie miało żadnego wpływu na treść decyzji; tym samym niezawiadomienie o nich, a następnie brak odniesienia się następnie do tej okoliczności przez organ odwoławczy nie miało wpływu na wynik sprawy.
ad. 2) Poza ogólnym przytoczeniem tego zarzutu Skarżący nie wykazał powodów, dla których konieczne byłoby powtórzenie postępowań uzgodnieniowych i również Sąd nie dopatrzył się istnienia podstaw do tychże powtórzeń.
ad. 3) Jak wskazano wyżej, w sprawie nie miał zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp regulujący tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa. Nie było również podstaw do stwierdzenia, że konieczne było uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na nierolnicze. Jak wynik z akt sprawy, teren, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, stanowi użytki rolne klasy WRIVa i WRV, zatem w świetle art. 7 ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2409) nie była wymagana zgoda na zmianę ich przeznaczenia.
ad. 4) Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie narusza art. 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
ad. 5) Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Przytoczony nie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie jako dotyczący ustalenia warunków zabudowy.
ad. 6) Kwestie związane z potencjalną zmianą stosunków wodnych zostały omówione we wcześniejsze części uzasadnienia.
ad. 7) Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 7 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
ad. 8) Zarzut ten de facto stanowi rozwinięcie kwestii związanych z możliwością wystąpienia zmiany stosunków wodnych, co zostało omówione wcześniej.
Reasumując, organ rozpatrzył całość materiału dowodowego, dokonując analizy wszelkich istotnych okoliczności faktycznych występujących w sprawie, a następnie do tak ustalonego stanu faktycznego zastosował prawidłową normę prawa materialnego. Organ z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania w toku postępowania odwoławczego dokonał samodzielnej oceny prawnej jak i dowodowej sprawy w jej całokształcie, a motywy swojego działania zawarł w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Organ wyjaśnił również podstawy prawne decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie Sądu motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, zostały przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący.
Mając powyższe na uwadze, stwierdzić trzeba, że zarzuty skargi były bezzasadne i skarga w oparciu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) podlegała oddaleniu.
A. Klotz J. Wichrowski R. Owczarzak