II SA/Bd 1073/24

II SA/Bd 1073/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2025-07-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski /przewodniczący/
Joanna Brzezińska /sprawozdawca/
Joanna Janiszewska - Ziołek
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1112
art. 87
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Protokolant: sekretarz sądowy Dominika Matuszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2025 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2024 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] września 2024 roku, nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz R. P. kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] kwietnia 2023 r. [...], Burmistrz Miasta i Gminy w [...], po rozpoznaniu wniosku R. P. (skarżącego) ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. "[...]". Stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W punkcie 2. decyzji organ określił istotne warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia, a w punkcie 3. sformułował wymogi dotyczące ochrony środowiska, wprowadzając w podpunkcie 1. wymóg wyposażenia pomieszczeń warsztatowych w odpowiednią instalację wentylacji w celu skutecznego odprowadzania lotnych związków do atmosfery i nakazując wyposażenie instalacji wentylacji w system filtracji lotnych związków do powietrza.
W odwołaniu od powyższej decyzji R. P. domagał się jej uchylenia lub zmiany w części dotyczącej obowiązku określonego w pkt 3.1 zdanie drugie i orzeczenie co do istoty lub przekazanie sprawy organowi I instancji celem ponownego rozpoznania. Skarżący kwestionował wprowadzenie w pkt 3.1 decyzji warunku niemożliwego do realizacji, nie znajdującego podstawy prawnej oraz pozostającego w sprzeczności z charakterem przedsięwzięcia (tj. wyposażenie instalacji wentylacji w system filtracji lotnych związków do powietrza). Decyzją z [...] lipca 2023 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] kwietnia 2023 r.
Wyrokiem z dnia 13 lutego 2024 r. o sygn. akt II SA/Bd 1065/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę R. P. na powyższa decyzję wskazując, że prawdopodobieństwo oddziaływania na środowisko (na etapie funkcjonowania przedsiębiorstwa), związane z zmianą charakteru emisji, z dotychczasowej emisji z ręcznych procesów powlekania na emisję zorganizowaną z instalacji do powlekania, zostało stwierdzone przez organ opiniujący (Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]), który wskazał na konieczność wyposażenia pomieszczeń warsztatowych w odpowiednią instalację wentylacji, w celu skutecznego odprowadzania lotnych związków do atmosfery. Sąd wyjaśnił, że o ile opinia ta nie jest wiążąca dla organu, to prawidłowo zarówno Burmistrz, jak i organ odwoławczy odnieśli się do tej kwestii i zaaprobowali stanowisko PPIS. W ocenie Sądu skarżący po pierwsze nie przedstawił przekonywających argumentów na poparcie twierdzenia o "niemożliwości technicznej" zastosowania filtrów przy wentylacji mechanicznej, po drugie organy odnoszą się planowanych, a nie już istniejących rozwiązań stosowanych przez inwestora w prowadzonym przez niego przedsiębiorstwie, po trzecie wbrew stanowisku skarżącego wentylacja mechaniczna ogólna (wiążąca się z zainstalowaniem wentylatorów w kanałach wentylacyjnych) może uwzględniać dodatkowe rozwiązania w postaci filtrów zapewniających ochronę przed zanieczyszczeniami i to niezależnie od stosowanego sposobu wentylacji mechanicznej, a po czwarte wbrew twierdzeniom skarżącego, ustawodawca w wymienionych przez Sąd aktach przewidział możliwość (a nawet wprowadził wymóg) stosowania systemów filtracji jako dodatkowych rozwiązań przy wentylacji mechanicznej.
Wnioskiem z [...] czerwca 2024 r. skarżący zwrócił się do Burmistrza o zmianę decyzji z [...] kwietnia 2023 r., nr [...], w zakresie spornego uwarunkowania określonego w punkcie 3.1 tej decyzji poprzez usunięcie drugiego zdania opisanego w tym punkcie wymogu (dotyczącego wymogu wyposażenia instalacji wentylacji w system filtracji lotnych związków do powietrza). W ocenie skarżącego punkt 3.1. winien brzmieć: "Pomieszczenia warsztatowe należy wyposażyć w odpowiednią instalację wentylacji, w celu skutecznego odprowadzania lotnych związków do atmosfery".
Decyzją z [...] września 2024 r. [...], Burmistrz [...] odmówił dokonania zmiany decyzji własnej z [...] kwietnia 2023 r., nr [...], poprzez zmianę warunku określonego w pkt 3.1 przedmiotowej decyzji poprzez wykreślenie zdania: "Instalację wentylacji należy wyposażyć w system filtracji lotnych związków do powietrza". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po przytoczeniu stanu sprawy, organ wskazał, że po rozpatrzeniu całokształtu materiału dowodowego oraz w oparciu o dane wynikające z przedłożonej karty informacyjnej przedsięwzięcia z jej uzupełnieniem, organ doszedł do wniosku, iż pozostawienie pierwotnego zapisu jest zasadne, a zmiana decyzji, mimo spełnienia warunków określonych przez organy opiniujące, w sposób znaczący wpłynie na jakość życia ludzi w najbliższym otoczeniu planowanego przedsięwzięcia. Burmistrz wskazał, że przedmiotowy wymóg został nałożony w związku z zaniechaniem budowy przez skarżącego ekranu akustycznego ograniczającego oddziaływanie odorowe na sąsiednie działki, na którego realizację uzyskał warunki zabudowy, ale z uwagi na trudności związane z epidemią Covid-19 – zrezygnował z tej inwestycji (nie uzyskał pozwolenia na budowę). Organ wyjaśnił, że wydając rozstrzygnięcie kierował się nadto zasadą przezorności nakazującą traktować wszelkie prawdopodobieństwa wystąpienia negatywnych skutków tak, jak pewność ich wystąpienia.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że organy opiniujące nie wniosły sprzeciwu dla zmiany decyzji pierwotnej, że ekrany akustyczne nie służą ograniczeniu emisji zanieczyszczeń do powietrza i ich realizacja, lub nie, nie jest w sprawie istotna, że w decyzji przewidziano realizację funkcji izolacyjnej przez wielopiętrowe pasy zieleni, oraz że zasada przezorności nie ma zastosowania w sytuacji, gdy w toku postępowania o środowiskowe uwarunkowania rozpoznane już zostało w pełni oddziaływanie inwestycji na środowisko (wielkość i rodzaj emisji).
Decyzją z [...] października 2024 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji.
W uzasadnieniu, przywoławszy stan faktyczny sprawy, ogólnoprawne rozważania na temat postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań oraz treść art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1112 – dalej "u.i.o.ś."), organ odwoławczy wskazał, że odwołanie jest niezasadne. Wskazał, że do identycznych zarzutów odniósł się już organ oraz Sąd w sprawie dotyczącej decyzji z [...] kwietnia 2023 r. SKO wyjaśniło, że jest związane wykładnią dokonaną w wyroku II SA/Bd 1065/23 na podstawie art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 – dalej "p.p.s.a."). Organ wskazał, że pozyskane w toku postępowania opinie nie mają charakteru wiążącego. Wyjaśnił, że niekonsekwentna argumentacja organu I instancji co do wpływu ekranów akustycznych na emisję zanieczyszczeń do powietrza nie ma wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia, albowiem w gruncie rzeczy Burmistrzowi chodziło o to, że zmiana decyzji zgodnie z wnioskiem strony w sposób znacząco negatywny wpłynęłaby na jakość życia ludzi żyjących w najbliższym otoczeniu inwestycji. Przywołał, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została wydana na podstawie przedłożonej przez stronę Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia, w której szczegółowo scharakteryzowano wpływ przedsięwzięcia na środowisko, i w związku z czym w decyzji prawidłowo ustalono wymóg opisany w punkcie 3.1 nakładający na stronę obowiązek zainstalowania systemu filtrów powietrza. Wyjaśniwszy istotę zasady przezorności organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo się na nią powołał.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej uchylenie wraz z decyzją I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie:
1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie,
2) art. 87 w zw. z art. 71 ust. 1, art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 84 u.i.o.ś. poprzez nieuzasadnioną odmowę wnioskowanej zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,
3) art. 87 w zw. z art. 85 ust. 1 i 2 u.i.o.ś. poprzez brak uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji,
4) art. 6 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez nieprawidłową interpretację zasady przezorności i nałożenie na skarżącego obowiązku wykonania systemu filtracji,
5) art. 15 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności i nierozpoznanie sprawy dotyczącej zmiany decyzji ostatecznej, a więc sprawy innej niż objętej kontrolą w sprawie II SA/Bd 1065/23 (w skardze błędnie "II SA/Bd 106/23),
6) art. 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania i wydanie decyzji z naruszeniem tych przepisów,
7) art. 6, 8 i 11 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania wbrew dyspozycjom tych przepisów.
W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na rzecz ww. zarzutów, rozwijając twierdzenia dotychczas prezentowane w postępowaniu (brak sprzeciwu organów współdziałających, funkcja ekranów akustycznych, brak możliwości zainstalowania spornego systemu filtracji). Przywołano, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w pozyskanej na potrzeby postępowania opinii potwierdził, że oddziaływanie na środowisko zostało już w pełni rozpoznane oraz że zainstalowanie systemu filtracji jest obowiązkiem nierealnym i niemożliwym do spełnienia, nie jest też ekonomicznie i technicznie uzasadnione. Wskazano, że uzasadnienia decyzji obu instancji nie spełniają wymogów z art. 85 ust. 1 i 2 u.i.o.ś., a ponadto powołana zasada przezorności nie powinna mieć na tym etapie zastosowania (oddziaływanie zostało już rozpoznane). W ocenie skarżącego brak jest jakichkolwiek podstaw do nałożenia obowiązku wykonania systemu filtracji, i wynika to również ze stanowisko RDOŚ. Ocena prawna wyrażona w wyroku o sygn. II SA/Bd 1065/23 nie wiąże organów w sprawie o zmianę decyzji środowiskowej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i uznając wskazane w skardze zarzuty za bezzasadne.
Na rozprawie przeprowadzonej 22 lipca 2025 r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił na pytanie Sądu, że stanowisko RDOŚ co do braku możliwości wykonania systemu filtracji nie zostało przez organ opiniujący dostatecznie uzasadnione i w tym przypadku organ rozpoznający sprawę winien zwrócić się do niego o dodatkowe wyjaśnienia. Pełnomocnik podtrzymał, że przewidziana instalacja filtracyjna jest nadmiarowa pod kątem osiągnięcia celów środowiskowych, a nadto wiązałaby się z przebudową budynku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna, choć z innych powodów niż w niej wskazane.
Z uwagi na treść zarzutów skargi, skupiającą się zasadniczo na zakwestionowaniu zasadności i celowości wymogu określonego w punkcie 3.1 zdanie drugie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] kwietnia 2023 r. wskazać już na początku należy, że prawidłowość nałożenia w decyzji środowiskowej tego wymogu pozostaje obecnie prawomocnie przesądzona (w sposób pozytywny) na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 13 lutego 2024 r. o sygn. akt II SA/Bd 1065/23. Całość dywagacji skarżącego co do tego, czy wymóg ten jest nadmiarowy, dlaczego według niego jest niewykonalny, czy znajduje potwierdzenie w opinii RDOŚ i w zasadzie przezorności wywodzonej z art. 6 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska (z dnia 27 kwietnia 2001 r., t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 647) – w świetle powołanego orzeczenia – nie może mieć znaczenia dla wyniku sprawy o zmianę decyzji ustalającej ten wymóg dla inwestycji tożsamej z określoną w decyzji z 12 kwietnia 2023 r. Z przedłożonej przez inwestora (skarżącego) Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia z czerwca 2024 r., wraz z wnioskiem o zmianę ostatecznej i prawomocnej decyzji środowiskowej, nie wynika, by w zakresie oddziaływania na środowisko (powietrze) inwestycja została w jakikolwiek sposób zmodyfikowana (vide: punkt 7.1 Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia – str. 21). W tych okolicznościach potwierdzona pozostaje prawidłowość brzmienia punktu 3.1. decyzji środowiskowej ("Pomieszczenia warsztatowe należy wyposażyć w odpowiednią instalację wentylacji, w celu skutecznego odprowadzania lotnych związków do atmosfery. Instalację wentylacji należy wyposażyć w system filtracji lotnych związków powietrza").
Jako chybiony uznać należy nawiązujący do powyższego zarzut skarżącego, jakoby organy nieprawidłowo powoływały się, w zakresie związania oceną prawną dotyczącą prawidłowości wymogu z punktu 3.1. decyzji środowiskowej, na zawierający tę ocenę wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy o sygn. II SA/Bd 1065/23. O ile dostrzec należy, że niniejsza sprawa jest sprawą odrębną od sprawy administracyjnej, w której wniesiono skargę rozpoznaną ww. wyrokiem (dotyczy zmiany istniejącej decyzji środowiskowej, a nie jej wydania), to odrębność ta ma jedynie charakter formalny. Decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. (a to ten przepis stanowi współpodstawę prawną decyzji o zmianie decyzji środowiskowej, o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia) może bowiem dotyczyć wyłącznie kwestii już rozstrzygniętych decyzją, której dotyczy wniosek o jej uchylenie lub zmianę (nie dotyczy kwestii nowych). Prawna możliwość zastosowania tego trybu uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie to toczy się w tej samej - z punku widzenia materialnego - sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie zwykłe. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, które w niniejszym przypadku są tożsame.
Ocena prawna dokonana w wyroku II SA/Bd 1065/23 nie traci zatem swojego wiążącego charakteru w sprawie niniejszej. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Nie można również pomijać treści art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Relację art. 153 p.p.s.a. do art. 170 p.p.s.a. trafnie opisał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2023 r., sygn. I GSK 1553/19, wyjaśniając, że ratio legis tych regulacji polega na wymuszaniu logicznego działania szeroko rozumianych organów państwa i zapobieganiu sytuacjom funkcjonowania w obrocie prawnym rozstrzygnięć wzajemnie ze sobą sprzecznych, a przykładem takiej sytuacji jest współistnienie dwóch lub więcej rozbieżnych orzeczeń, które inaczej oceniają tę samą kwestię. Sąd wskazał, że zasada związania prawomocnym orzeczeniem sądu wymaga dużej rozwagi przede wszystkim ze strony sądu po raz pierwszy rozpoznającego "daną kwestię" (występującą także w sprawach późniejszych). Wyrażona przez ten sąd ocena będzie bowiem niewątpliwie oddziaływać na inne postępowania w przyszłości. Zastrzegł, że zasada ta musi być stosowana z dużą ostrożnością również przez sąd orzekający w sprawie późniejszej, w której pojawia się kwestia już uprzednio oceniona, chodzi bowiem o to, by sąd prawidłowo przyjął zakres związania innym wyrokiem i aby zbyt pochopnie nie stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie (późniejszej) nie wolno mu już dokonywać żadnych ocen w tym zakresie (wyrok dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając na uwadze powyższe, w niniejszej sprawie nie wzbudziło wątpliwości Sądu, że ocena prawna dotycząca prawidłowości wymogu opisanego w punkcie 3.1. decyzji środowiskowej z 12 kwietnia 2023 r. wiązała również organy rozpoznające sprawę z wniosku o zmianę tej decyzji, a nadto wiąże ona Sąd rozpoznający sprawę niniejszą. "Dana kwestia", tj. zasadność nałożenia obowiązku wyposażenia instalacji wentylacji w system filtracji lotnych związków do powietrza, nie doznała żadnych modyfikacji wynikających czy to ze zmiany stanu prawnego, czy też faktycznego.
Postulaty skarżącego ocenić należy jako kolejną próbę, tym razem z obraniem innej ścieżki procesowej, zakwestionowania wymogu środowiskowego, z którym skarżący się nie zgadza. Jak jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie przedmiotem postępowania w sprawie zmiany decyzji ostatecznej nowa sprawa administracyjna, która może doprowadzić do zmiany ukształtowanych już praw i obowiązków, a zatem nie można w tym przepisie upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną w kolejnej "instancji" (vide: wyrok WSA w Warszawie z 3 kwietnia 2008 r., sygn. VII SA/Wa 2081/07 - dostępny jw.). Skoro zatem kwestia stanowiąca przedmiot sporu wynikłego na gruncie decyzji "głównej" z [...] kwietnia 2023 r. pozostaje prawomocnie rozstrzygnięta, to Sąd nie może się nią zajmować w ramach postępowania z wniosku o zmianę tej decyzji.
Podstawy ponownej analizy zasadności spornego wymogu nie można doszukiwać się także w wyrażonym w doktrynie poglądzie, że w sprawach z zakresu zmiany decyzji środowiskowych pomijać należy zasadę, iż organ administracji rozstrzygający o zmianie przeprowadza kontrolę wydanej decyzji ostatecznej wyłącznie z jednego punktu widzenia – tj. badając, czy za jej zmianą lub uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (art. 155 k.p.a.) i powstrzymując się od ponownego merytorycznego rozpatrywania sprawy (por. K. Gruszecki, komentarz do art. 87 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w: Komentarz do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, LEX/el. 2025). W przychylnym ww. poglądowi orzecznictwie wskazuje się, że skoro zmiana decyzji środowiskowej musi być poprzedzona np. oceną oddziaływania na środowisko (jeżeli jest ona wymagana), to znaczy, że organ wydający decyzję zmieniającą uwarunkowania środowiskowe realizacji przedsięwzięcia przeprowadza ponowne merytoryczne postępowanie (vide: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 maja 2017 r., sygn. II SA/Sz 251/17, podobnie: wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. II OSK 1784/15 - dostępne jw.). W niniejszej sprawie powyższe stanowisko mogłoby znaleźć pozytywne przełożenie na niniejszą sprawę jedynie w sytuacji, gdyby sporna kwestia merytoryczna rozstrzygnięta decyzją pierwotną nie stanowiła przedmiotu oceny sądowej w postępowaniu ze skargi na decyzję utrzymującą decyzję pierwotną w mocy. Taka zaś sytuacja w sprawie niniejszej nie występuje (sąd administracyjny prawomocnie rozstrzygnął w zakresie tego merytorycznego elementu sprawy, aktualizując dyspozycję art. 170 p.p.s.a. w sprawie o zmianę decyzji pierwotnej).
Nie będąc związanym zarzutami skargi (art. 135 p.p.s.a.) Sąd dostrzegł jednak istotne wady proceduralne poddanej kontroli decyzji oraz decyzji I instancji. Należy zauważyć, że zaskarżona decyzja dotyczyła zmiany ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z art. 87 u.i.o.ś. przepisy niniejszego działu (działu VII – przyp. Sądu) oraz działu VI stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepis art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem, że zgodę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na którego została przeniesiona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. W myśl z kolei art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.
Przepisy te należy interpretować zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznej wyrażoną w art. 16 § 1 in fine k.p.a, zgodnie z którym uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Postępowanie w sprawie zmiany decyzji ostatecznej jest zawsze postępowaniem nadzwyczajnym.
Na problem prawidłowego stosowania i związku pomiędzy normami art. 155 k.p.a. i art. 87 u.i.o.ś., w związku z użytym w art. 87 u.i.o.ś. sformułowaniem "odpowiednio") wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych. Za reprezentatywne uznać należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 3 września 2013 r. sygn. II OSK 3034/12 (dostępny jw.), który wskazał: "Niewątpliwie norma z art. 155 k.p.a., odpowiednio stosowana, pełni w procedurze zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach funkcję analogiczną, jak w swoim macierzystym zakresie regulacji. Stanowi ona bowiem procesową podstawę zmiany lub uchylenia każdej decyzji administracyjnej. Skoro w modelu postępowania nadzwyczajnego na podstawie art. 155 k.p.a. jego przedmiotem nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, to przeniesiona do drugiego zakresu odniesienia, norma art. 155 k.p.a. nie może ani rozszerzyć, ani zawężać swojego zasięgu. Odpowiednie stosowanie art. 155 k.p.a. w odniesieniu do zmiany ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zostanie zatem zachowane tylko pod warunkiem, że będzie w pełni respektować normatywne przesłanki określone w art. 155 k.p.a. Upatrywanie bowiem w normie art. 155 k.p.a. podstaw do szerszego lub węższego stosowania, w drugim zakresie odniesienia, pośrednio zaprzeczałoby racjonalności ustawodawcy w posługiwaniu się techniką legislacyjną odesłania. Ponieważ ustawodawca w art. 87 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, ograniczył zakres jego obowiązywania tylko do konieczności uzyskiwania zgody na zmianę decyzji innych niż strona, która złożyła wniosek o wydanie takiej decyzji, lub podmiot, na którego została przeniesiona taka decyzja, stron uczestniczących, to w pozostałym zakresie art. 155 k.p.a. znajduje w pełni zastosowanie. Analiza normatywna zakresu odesłania w art. 87 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, z zastrzeżeniem odpowiedniego stosowania art. 155 k.p.a. prowadzi do konstatacji, że w przypadku zmiany ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przepis art. 155 k.p.a. powinien być stosowany wprost, bez żadnych modyfikacji".
W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przepis art. 155 ma zastosowanie do takich decyzji, które nie zostały jeszcze "skonsumowane", a zatem takich, których cel nie został jeszcze całkowicie zrealizowany (vide: Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, publ. LEX/el. 2025). Chodzi tu o sytuacje, w których decyzja przyznająca uprawnienie jej adresatowi – wraz z ukształtowaniem opisanego w niej stosunku prawnego – wygasa, albo której obowiązywanie zostało ograniczone terminem i wniosek o zmianę decyzji został złożony po tym terminie. W przypadku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach możliwość jej zmiany determinuje przede wszystkim okres jej ważności wynikający z art. 72 ust. 3 u.i.o.ś. (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 15 lipca 2015 r., sygn. II SA/Bd 429/16). Wnioskowana zmiana nie będzie mogła zostać wprowadzona po upływie terminów określonych w art. 72 ust. 3 ustawy, jeżeli wcześniej nie złożono wniosku o wydanie jednej z decyzji wymienionych w art. 72 ust. 1 u.i.o.ś. (m.in. decyzji o pozwoleniu na budowę lub decyzji o warunkach zabudowy, gdy jest ona wymagana).
W ocenie Sądu nie jest ponadto możliwa zmiana decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku zrealizowania inwestycji, dla której uwarunkowania te ustalono, w sposób odmienny niż wskazano w tych uwarunkowaniach. O ile w art. 155 k.p.a. stanowi się, że decyzja może zostać zmieniona "w każdym czasie", to w przypadku decyzji środowiskowych (i każdych innych) zastrzeżenie to nie może być odczytywane jako ścieżka służąca do sanowania niezgodnej z założeniami decyzji pierwotnej realizacji nabytego nią prawa. Innymi słowy, zmiana decyzji środowiskowej w trybie art. 155 k.p.a. w zw. z art. 87 u.i.o.ś. nie służy dopasowywaniu stanu faktycznego do stanu sankcjonowanego aktem administracyjnym, którego dotyczy wniosek o zmianę. W przypadku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zrealizowanie nabytego nią prawa przejawia się w zrealizowaniu inwestycji określonej w tej decyzji. Po realizacji inwestycji określonej w decyzji środowiskowej decyzja ta nie znika z obrotu prawnego (nie wygasa), ale trwa kształtując stosunek materialny do czasu rozwiązania tego stosunku. W przypadku zmiany sposobu funkcjonowania inwestycji, decyzja środowiskowa może zostać zmieniona, co przewiduje właśnie art. 87 u.i.o.ś. (w tym zakresie zbyt daleko idące jest stanowisko RDOŚ wyrażone w wezwaniu z dnia 19 lipca 2024 r. – k. 111 akt adm., i co wynika również z ukształtowanego w orzecznictwie poglądu co do możliwości wydania decyzji środowiskowej również dla inwestycji realizowanych lub zrealizowanych). Instytucja ta nie stanowi jednak instrumentu legalizacji sposobu zrealizowania nabytego jej mocą prawa, której to realizacji dokonano niezgodnie z treścią decyzji pierwotnej.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że decyzje organów obu instancji podjęte zostały przedwcześnie. Nie zostały bowiem wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy, od których zależała możliwość wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej. Organy nie pochyliły się nad zagadnieniem, czy, a jeżeli tak to w jakim kształcie opisana w decyzji pierwotnej inwestycja została zrealizowana. Przede wszystkim wyjaśnienia wymagało, czy inwestor zastosował się do wymogu opisanego w kwestionowanym przez niego punkcie 3.1 decyzji z [...] kwietnia 2023 r. Wątpliwości w tym zakresie budzi treść przedłożonej Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia z czerwca 2024 r. skonfrontowana z ustaleniami wynikającymi z uzasadnień decyzji obu instancji. W karcie mowa jest o tym, że zrealizowanie przedsięwzięcia, dla którego inwestor uzyskał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, nie jest technicznie i ekonomicznie możliwe, przy zachowaniu rzeczonego obowiązku (k. 5 ww. KIP). Z uzasadnień decyzji wynika zaś, że w toku postępowania o wydanie decyzji pierwotnej (z [...] kwietnia 2023 r.) zgłoszono wniosek o zawieszenie tego postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy przed Głównym Inspektorem Środowiska w Warszawie z odwołania od decyzji WIOŚ w Bydgoszczy wstrzymującej użytkowanie instalacji. We wniosku tym wskazano na "nieuregulowaną sytuację instalacji do powlekania" (k. 228 akt adm. w sprawie [...]. To oznacza, że przed uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i przed wniesieniem o jej zmianę jakaś działalność gospodarcza w zakładzie skarżącego już się odbywała, a poza tym jej legalność w zakresie przepisów środowiskowych była kwestionowana przez strony postępowania. Organy nie zweryfikowały, jak zakończyło się ww. postępowanie przed GIOŚ. Nie wyjaśniono nadto, kiedy wykonano i w jakim kształcie instalację do powlekania. Nie wiadomo czy toczyły się, a jeżeli tak, to jak się zakończyły postępowania przed organami nadzoru budowlanego, np. w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.
Jak wskazano wcześniej, możliwość prowadzenia postępowania w sprawie zmiany ostatecznej decyzji środowiskowej uzależniona jest od stwierdzenia, że działalność prowadzona na podstawie decyzji pierwotnej jest wykonywana zgodnie z ustaleniami tej decyzji. Jeżeli wniosek o zmianę decyzji środowiskowej złożony byłby w warunkach niezgodności prowadzonej działalności z decyzją pierwotną, organ winien odmówić wszczęcia takiego postępowania.
Zaniechanie obowiązku kompleksowego wyjaśnienia stanu faktycznego w niniejszej sprawie stanowi istotne naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Od prawidłowego ustalenia wszystkich okoliczności sprawy, w tym zidentyfikowania wszystkich toczących się postępowań związanych z przedmiotową inwestycją, zależy, czy wniosek mógł zostać załatwiony poprzez odmowę zmiany decyzji ostatecznej. Dopiero takie ustalenia mogą prowadzić do ewentualnej możliwości rozważenia proponowanych w zezwoleniu zmian decyzji, uwzględniając wszystkie przepisane uwarunkowania.
Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższego uzasadnienia.
Mając to na uwadze Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot niezbędnych kosztów postępowania w kwocie 700 zł obejmującej wpis sądowy (200 zł), opłatę skarbową od dokumentu pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego zgodnie
z dyspozycją § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).