II SA/Bd 1073/20

II SA/Bd 1073/20 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2020-12-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-11-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski /sprawozdawca/
Jarosław Wichrowski /przewodniczący/
Jerzy Bortkiewicz
Symbol z opisem
6197 Służba Celna
Sygn. powiązane
III OSK 5748/21 - Wyrok NSA z 2022-11-15
Skarżony organ
Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego propozycji pełnienia służby uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. zaskarżona decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...] umorzył w całości postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Wskazana decyzja zapadła w następującym stanie sprawy:
Dyrektor Izby Skarbowej (zwany dalej "Organem") na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia [...] listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948, dalej jako "p.w.KAS") dnia [...] maja 2017 r. przedstawił S. P. (zwanemu dalej "Skarżącym") propozycję określającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w B..
Propozycja została przyjęta [...] czerwca 2017 r.
Następnie Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W dniu [...] lipca 2017 r. Organ decyzją nr [...] utrzymał w mocy przedstawioną Skarżącemu propozycję pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej z [...] maja 2017 r.
W wyniku rozpatrzenia złożonej przez Skarżącego skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 9 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1145/17uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Izby Skarbowej z [...] lipca 2017 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję z [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie złożenia propozycji służby.
Z koeli w wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej wywiedzionej przez Dyrektora Izby Skarbowej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 maja 2020 r. (sygn. I OSK 4201/18) uchylił wyrok WSA w Bydgoszczy oraz zaskarżoną decyzję Dyrektora Izby Skarbowej z [...] lipca 2017 r., nr [...].
W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał m.in., że skoro termin określony w przepisie art. 165 ust. 7 p.w. KAS na złożenie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby ma charakter terminu materialnoprawnego (zawitego i nieprzywracalnego), a więc jego przekroczenie skutkuje niedopuszczalnością dokonania określonej w nim czynności, to uchylenie zaskarżonym wyrokiem nie tylko zaskarżonej decyzji ale także decyzji ją poprzedzającej, a więc propozycji pełnienia służby, jest rozstrzygnięciem sprawy na niekorzyść skarżącego w rozumieniu art. 134 § 2 P.p.s.a. Przedstawienie skarżącemu propozycji pełnienia służby stanowiącej decyzję ustalającą warunki pełnienia służby mogło nastąpić jedynie do dnia [...] maja 2017 r. Po upływie tego terminu nie ma już możliwości przedstawienia propozycji pełnienia służby. Tym samym uchylając obie decyzje, a nie jedynie zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2017 r. Sąd pierwszej instancji naruszył zakaz reformationis in peius, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponownie rozpatrując sprawę Dyrektor Izby Skarbowej wydał wskazaną na wstępie decyzję z [...] września 2020 r.
W jej uzasadnieniu Organ podnióśł, że ze wskazanego wyżej stanowiska NSA wynika, iż propozycja służby zawierająca warunki pełnienia służby ma charakter konstytutywny. Skoro decyzja ustalająca warunki pełnienia służby ma charakter konstytutywny, to skutek w niej przewidziany – ustalenie nowych warunków pełnienia służby – nie może obowiązywać z mocą wsteczną. Zdaniem Organu konstytutywny charakter decyzji z art. 169 ust. 4 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w. KAS przesądza o tym, że tego rodzaju decyzja może wywieść tylko skutki ex nunc tj. na przyszłość, a nie ex tunc czyli z mocą wsteczną.
Zdaniem Organu konstytutywny charakter decyzji ustalającej warunki pełnienia służby uniemożliwia skierowanie jej do osoby, która utraciła status funkcjonariusza Służby Celno – Skarbowej.
W przedmiotowej sprawie Skarżący został zwolniony ze służby z upływem [...] czerwca 2020 r.
Ustanie stosunku służbowego spowodowało, że Organ utracił kompetencje do ingerowania w zakończony przebieg służby Skarżącego poprzez wydanie decyzji o charakterze konstytutywnym. Wobec tego stosownie do 138 § 1 pkt 3 w związku art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (zwanego dalej "k.p.a.") postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć.
W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję S. P. zarzucił:
1) obrazę art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 110 k.p.a. poprzez wadliwe i niezasadne umorzenie postępowania,
2) obrazę art. 7, 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę dowodów prowadzącą do wadliwego rozstrzygnięcia, w tym wadliwe ustalenie, że nie można mu zaproponować lepszych warunków służby w sytuacji, gdy dokumentacja jasno dowodzi, że pierwotna decyzja była wadliwa, a ponadto ustawodawca wyraźnie i z rozmysłem stworzył konstrukcję w myśl której najpierw Skarżący najpierw przyjmuje propozycję służby, a potem może ją zaskarżyć,
3) obrazę art. 107 § 1 pkt 4,6 i 7 k.p.a. poprzez naruszenie przepisów o treści decyzji administracyjnej z uwagi na błędne podanie i zastosowanie podstawy prawnej, brak odpowiedniego merytorycznego uzasadnienia, błędne pouczenie w sprawie,
4) nieważność poprzez oczywistą niezgodność z Konstytucją RP – art. 1, 2, 7, 24, 31 ust. 3, 32 ust. 1, 47 i 60 oraz Protokołem nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w związku z art. 8 i art. 14 Konwencji poprzez pominięcie w wydanej decyzji art. 165 ust. 7, art. 169 ust. 4 oraz art. 171 p.w. KAS,
5) naruszenie art. 165 ust. 7, art. 169 ust. 4, art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS w związku z art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. z uwagi na przyjęcie w decyzji błędnej konstrukcji prawnej, że warunki pełnienia służby ustalone w decyzji wydanej na wniosek Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy mogą obowiązywać od dnia doręczenia decyzji reformatoryjnej, a nie od [...] czerwca 2017 r., który to termin został określony w propozycji służby z dnia [...] maja 2017 r.
Podnosząc powyższe zarzuty Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez wydanie decyzji ustalającej nowe warunki pełnienia służby od [...] czerwca 2017r. do [...] czerwca 2020 r. w części dotyczącej stanowiska oraz uposażenia oraz ustalenie nowych warunków pełnienia służby w zakresie uposażenia zasadniczego według stanu obowiązującego [...] maja 2017 r. tj. z mnożnikiem 2.828 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej i określeniem dnia [...] czerwca 2017 r. jako dnia, od którego one obowiązują.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Przede wszystkim zaznaczyć należy, że stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późń. zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpatrując skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, nie wkraczając przy tym w uprawnienia organów administracji do orzekania bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny nie może zatem – jak wnosi o to skarżący – dokonać zmiany zaskarżonej decyzji poprzez wydanie nowej decyzji ustalającej nowe warunki pełnienia służby.
Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; zwanej w skrócie "P.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd z urzędu. tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa.
Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny czyni to w określonej kolejności. Stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może bowiem eliminować potrzebę ustalania innych wad, co ma niewątpliwy wpływ na racjonalizację działalności kontrolnej sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności Sąd bada ewentualne istnienie wad powodujących nieważność decyzji. Następnie kontroluje przestrzeganie przez organ administracji przepisów o postępowaniu administracyjnym (w zakresie określonym postanowieniami art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) P.p.s.a.). Dopiero w ostatniej kolejności kontrolowane jest przestrzeganie przez organy administracyjne norm prawa materialnego (por. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska – " Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 460 – 461).
Dokonując kontroli w powyższy sposób, Sąd nie dostrzegł naruszenia prawa powodującego nieważność zaskarżonych decyzji. Zasadne są natomiast zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Błędne jest stanowisko Organu, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki umorzenia postępowania określone w art. 105 § 1 k.p.a.
Należy zauważyć, że zgodnie art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.K.A.S. w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej. W propozycji skierowanej do Skarżącego [...] maja 2017 r. "dniem określonym w propozycji" jest [...] czerwca 2017 r. Wobec przyjęcia przez Skarżącego propozycji z tym właśnie dniem doszło do przekształcenia jego dotychczasowego stosunku służbowego w Służbie Celnej w stosunek służbowy w Służbie Celno-Skarbowej. Tym samym w tym dniu przestały obowiązywać warunki dotychczasowej służby, a warunki nowego stosunku służbowego, które mają obowiązywać od dnia określonego w propozycji, są przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w propozycji. Ustawodawca w art. 169 ust. 4 p.w.K.A.S. przewidział jednakże, że pomimo samego przyjęcia propozycji pełnienia służby możliwe jest kwestionowanie warunków nowej służby, a jednocześnie – że takie zakwestionowanie nie wstrzymuje wykonania decyzji (propozycji). Ze wskazania przez ustawodawcę, że pomimo zakwestionowania poprzez złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzja (propozycja) jest wykonywana wynika, że w takim przypadku decyzja (propozycja) o warunkach pełnienia służby od dnia wskazanego w propozycji jest rozstrzygnięciem tymczasowym. Dopiero decyzja wydana po rozpatrzeniu wniosku o którym mowa w art. 169 ust. 4 p.w.K.A.S. rozstrzyga w sposób ostateczny o warunkach pełnienia służby - i to od "dnia wskazanego w propozycji" służby w Służbie Celno - Skarbowej, bo taki jest okres czasowy, o którym ma orzec organ odnośnie uprawnień i obowiązków funkcjonariusza.
Wobec powyższego ustanie stosunku służbowego przed rozstrzygnięciem sprawy przez organ nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania. Nadal istnieje konieczność ostatecznego rozstrzygnięcia o warunkach pełnienia służby od dnia wskazanego w propozycji.
Należy przy tym zauważyć, że w ww. wyroku z 21 maja 2020 r. NSA wypowiadał się jedynie odnośnie charakteru terminu na złożenie propozycji pełnienia służby. Z samego faktu, że jakaś decyzja ma być wydana w określonym terminie oraz z charakteru tego terminu nie wynikają właściwości tej decyzji, w tym czy ma ona konstytutywny lub deklaratoryjny charakter.
Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.
W ponownym postępowaniu organ winien wydać decyzję rozstrzygającą o warunkach pełnienia służby przez Skarżącego od dnia 1 czerwca 2017 r., stosując się do powyższego stanowisko jak też stanowiska zawartego w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.