II SA/Bd 1065/24

II SA/Bd 1065/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2025-04-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1740
art. 136, art 7, art 77, art 48, art 191
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Sędzia: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu L. Z. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania L. Z., decyzją z [...] listopada 2024 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty [...] z [...] czerwca 2023 r. [...] ustalającą odszkodowanie za działki nr [...] położone we W. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Wojewoda wskazał, że nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni 0,0121 ha oraz nr [...] o powierzchni 0,0126 ha, położona w obrębie ewidencyjnym W., gmina D., na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2022 r. znak: [...] została przeznaczona na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi powiatowej nr [...] W.-J.-B. na odcinku W.-G..
Decyzją z [...] czerwca 2023 r. znak: [...] Starosta [...] ustalił odszkodowanie w kwocie [...]zł na rzecz L. Z. z tytułu utraty prawa własności ww. nieruchomości, odmówił powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości oraz zobowiązał Zarząd Powiatu B. do wypłaty odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
Od decyzji tej odwołanie wniósł dotychczasowy właściciel nieruchomości wskazując na brak nawiązki za użytkowanie pasa drogowego i rowów melioracyjnych za lata poprzedzające przejęcie własności nieruchomości pod inwestycję drogową, wykorzystanie w sprawie operatu szacunkowego, w którym wartość nieruchomości została zaniżona, brak skorzystania przez organ pierwszej instancji z opinii niezależnego zespołu weryfikującego z samorządu rzeczoznawców majątkowych oraz niepowołanie kolejnego biegłego celem sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Odwołujący się zarzucił ponadto organowi pierwszej instancji, iż nie powiększył odszkodowania o 5% wartości nieruchomości pomimo, iż właściciel nie czynił problemów z dostępem do gruntów, wskazał również, iż nie podano modelu waloryzacji wynagrodzenia dla przejmowanych gruntów.
Wojewoda wskazał, że podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Powiatu B. nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...] stanowił operat szacunkowy sporządzony [...] grudnia 2022 r. przez rzeczoznawcę majątkowego F. R..
Badając operat szacunkowy, organ odwoławczy stwierdził, iż przystępując do wyceny rzeczoznawca majątkowy dokonał ustalenia, iż wyceniana nieruchomość w dniu wydania decyzji ZRID nie była objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D., przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] czerwca 2006 r., wyceniana nieruchomość według stanu na dzień wydania decyzji ZRID znajdowała się w granicach strefy II - rolniczo-osadniczej wschodniej i stanowiła teren drogi wojewódzkiej. Biegły stwierdził, iż dotychczasowy sposób użytkowania nieruchomości był tożsamy z alternatywnym sposobem użytkowania wynikającym z przeznaczenia drogowego. Wobec powyższego biegły przeprowadził wycenę w oparciu o art. 134 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1145, zwanej dalej także ,,u.g.n.") oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555, zwanego dalej także ,,rozporządzeniem w sprawie wyceny nieruchomości").
Analiza rynku nieruchomości drogowych na obszarze powiatu bydgoskiego wykazała, iż średnia cena tego rodzaju gruntów oscylowała wokół poziomu [...] zł/m2. W operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy do określenia wartości rynkowej gruntu zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Do porównań biegły przyjął ostatecznie 3 nieruchomości opisane na s. 28 operatu szacunkowego. Za cechy cenotwórcze nieruchomości biegły uznał położenie, sąsiedztwo, status drogi oraz sposób użytkowania. Po wprowadzeniu poprawek kwotowych jednostkową wartość gruntu określono na kwotę [...]zł/1 m2, natomiast wartość gruntu szacowanych działek o łącznej powierzchni 0,0247 ha określono na kwotę [...]zł. Nie dokonano wyceny składników budowlanych ani roślinnych. Ostatecznie wartość rynkową nieruchomości oszacowano na kwotę [...]zł.
Na podstawie tego operatu szacunkowego Starosta [...] ww. decyzją z [...] czerwca 2023 r. ustalił odszkodowanie z tytułu utraty prawa własności nieruchomości.
Jednakże zdaniem Wojewody wykorzystany w sprawie operat szacunkowy sporządzony został z naruszeniem przepisów prawa, co uniemożliwia jego wykorzystanie na potrzeby ustalenia wysokości odszkodowania. Błędów tych nie dostrzegł organ pierwszej instancji, co obligowało Wojewodę do wydania decyzji kasatoryjnej, zgodnie z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej w skrócie "k.p.a.").
Wojewoda przede wszystkim zauważył, iż operat szacunkowy został sporządzony ponad 12 miesięcy wstecz od wydania niniejszej decyzji, a tym samym nie ma już cechy aktualności zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. Stosownie do treści tego przepisu operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Ograniczenie to wiąże również organ odwoławczy orzekający o wysokości odszkodowania. Wojewoda podniósł, że w myśl art. 156 ust. 4 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Jednakże, mając na uwadze dostrzeżone uchybienia operatu szacunkowego z [...] grudnia 2022 r., brak było podstaw, aby organ odwoławczy zwracał się do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie jego aktualności.
Mianowicie w ocenie Wojewody niezasadne było odstąpienie przez biegłego od wyceny znajdującego się w granicach przejętej nieruchomości fragmentu pobocza utwardzonego żwirem i asfaltem. Na wezwanie organu odwoławczego pismem z [...] marca 2024 r. rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że z informacji uzyskanej w Starostwie Powiatowym w B. wynika, iż przedmiotowy składnik majątkowy stanowił nakład Powiatu B. , będąc częścią drogi powiatowej, i z tych względów został pominięty w procesie wyceny nieruchomości. Jednocześnie biegły zadeklarował gotowość do sporządzenia opinii uzupełniającej w zakresie wyceny przedmiotowego nakładu.
Wojewoda zauważył należy, iż w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest dowodu potwierdzającego fakt, iż przedmiotowy nakład budowlany nie stanowił części składowej gruntu.
Wojewoda podniósł, że stosownie do art. 48 kodeksu cywilnego (w skrócie "k.c.") z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. Zgodnie z art. 191 k.c. własność nieruchomości rozciąga się na rzecz ruchomą, która została połączona z nieruchomością w taki sposób, że stała się jej częścią składową. Ponadto w myśl art. 47 § 1 k.c. część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. Własność rzeczy rozciąga się automatycznie na przedmiot, który stał się częścią składową tej rzeczy. Oznacza to, że określona rzecz złożona jest w całości jednym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. Tym samym uważa się, że część składowa dzieli los prawny całości, do której należy, co powoduje, że skutki prawne określonego zdarzenia prawnego, choćby jakiejkolwiek czynności prawnej (rozporządzenia), orzeczenia sądowego, czy decyzji administracyjnej, obejmują całą rzecz, razem z jej częściami składowymi.
Wojewoda nie wykluczył z góry, iż w każdym stanie faktycznym nakład budowlany znajdujący się na nieruchomości (w jej granicach przestrzennych) stanowić będzie jej część składową. Przepisy prawa przewidują bowiem wyjątki od zasady superficies solo cedit, np. wskazywany przez przedstawicieli doktryny wyjątek przewidziany w art. 151 k.c. Niemniej w okolicznościach niniejszej sprawy niezasadne było uznanie zaistnienia takiego wyjątku tylko w oparciu o przesłankę faktyczną - tj. wybudowanie drogi przez podmiot publiczny, bez podania podstawy prawnej na podstawie której uznaje się dany obiekt za niewchodzący w skład nieruchomości jako jej część składowa.
Zdaniem Wojewody obowiązkiem biegłego było właściwe ustalenie stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a w konsekwencji wycena nieruchomości wraz z jej częściami składowymi. Stąd też sporządzona wycena nie może zostać uznana za wiarygodną.
Wojewoda wskazał ponadto, że organ administracji nie ma kategorycznego, nieuwzględniającego okoliczności faktycznych każdej sprawy, obowiązku ustalenia odszkodowania w wysokości wskazanej przez biegłego w operacie szacunkowym. Organ nie jest skrępowany opinią biegłego, która, pomimo ustawowego obowiązku jej sporządzenia w postępowaniu odszkodowawczym, jest dla niego materiałem, mającym pomóc w rozstrzygnięciu kwestii faktycznej. W przypadku uznania wywiedzionego z dokonanych ustaleń faktycznych, iż dany nakład wyceniony przez biegłego nie stanowi jednak części składowej gruntu organ ma możliwość pominięcia tejże wartości, działając w oparciu o konkretną podstawę prawną, w sumie ustalonego odszkodowania. W pozostałych przypadkach co do zasady brak jest podstaw prawnych do niepełnego określenia odszkodowania za utracone prawo własności części nieruchomości, tj. bez uwzględnienia wartości nakładów budowlanych oraz roślinnych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 13 września 2023 r. sygn. akt Il SA/Bd 1204/22).
Wobec tego, z uwagi na wadliwość wykorzystanego przez organ pierwszej instancji operatu szacunkowego, co stanowi naruszenie przepisów postępowania, Wojewoda uznał, że należało wydać decyzję kasatoryjną, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. Operat szacunkowy wpływa bowiem bezpośrednio na treść decyzji kształtującej obowiązek ?nansowy strony postępowania i dlatego należy zagwarantować stronie prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1753/06).
W złożonym do Sądu Administracyjnego sprzeciwie L. Z. (zwany dalej Skarżącym) zarzucił:
1) brak kompleksowego rozpatrzenia sprawy przez Wojewodę i poprzednio przez Starostwo Powiatowe,
2) zaniechanie odniesienia się do wniosków o nieruchomości zamienne,
3) pominięcie ochrony własności wynikającej z Konstytucji i Europejskiej Karty Praw Człowieka,
4) przewlekłość postępowania,
5) nieekonomiczność rozdzielenia spraw,
6) brak uwzględnienia bonifikaty 5 % z tytułu wywłaszczenia,
7) wątpliwy operat szacunkowy.
Podnosząc powyższe Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Wojewody oraz zobowiązanie go do pełnego i kompleksowego rozpatrzenia sprawy, uwzględniającego wszystkie zgłoszone aspekty wydania decyzji a także zobowiązanie Wojewody do połączenia spraw wywłaszczenia i bezumownego korzystania z nieruchomości.
W uzasadnieniu sprzeciwu odnośnie operatu szacunkowego Skarżący podniósł, że nie obejmował on kwestii bezumownego korzystania z nieruchomości przez ponad 20 lat przed wywłaszczeniem, co stanowi istotne uchybienie proceduralne i merytoryczne. Skarżący podkreślił, że wielokrotnie w toku postępowaniu wskazywał na nierzetelność operatu szacunkowego, który powinien obejmować pełny zakres roszczeń, w tym kompleksowy status przejmowanego gruntu, uwzględniając rzeczywisty stan nieruchomości wraz z ciążącymi w niej problemami. Pomimo zgłaszanych wątpliwości co do rzetelności operatu, organ nie zlecił jego ponownego sporządzenia ani oceny przez samorząd rzeczoznawców majątkowych.
Skarżący zaznaczył, że pomimo wyraźnego zgłoszenia woli przyjęcia nieruchomości zamiennej o łącznej powierzchni tożsamej z sumą utraconych działek, organ wywłaszczający całkowicie zignorował tę propozycję Skarżącego. Brak odniesienia się do takiej możliwości stanowi naruszenie art. 131 ust. 2 u.g.n.
Przekazując sprzeciw Sadowi organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprzeciw jest niezasadny.
Przede wszystkim wskazać że kontrola Sądu w sprawie ze sprzeciwu od decyzji organu jest ograniczona. Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 – dalej: "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprzeciw sąd ocenia więc jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., co wprost wynika z art. 64e p.p.s.a..
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).
W przedmiotowej sprawie powodem, dla którego Wojewoda skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. było stwierdzenie, że nie zostało przeprowadzenie postępowanie dowodowego konieczne dla rozstrzygnięcia, czy część powierzchni wycenianej nieruchomości będąca fragmentem pobocza utwardzonego żwirem i asfaltem stanowi część nieruchomości czy jest tylko nakładem na cudzy grunt.
W toku postępowania Wojewoda dostrzegł, że nakłady budowlane na wyceniany grunt w postaci fragmentu pobocza utwardzonego żwirem i asfaltem, wskazane w protokole oględzin nieruchomości z [...] października 2022 r. nie zostały uwzględnione przy wycenie nieruchomości (pismo Wojewody z [...] stycznia 2024 r. w aktach Wojewody)), co przyznał rzeczoznawca majątkowy (pismo rzeczoznawcy z [...] marca 2024 r. w aktach Wojewody)
Słusznie wskazał Wojewoda, że stosownie do art. 48 k.c. z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. Zgodnie z art. 191 k.c. własność nieruchomości rozciąga się na rzecz ruchomą, która została połączona z nieruchomością w taki sposób, że stała się jej częścią składową. Ponadto w myśl art. 47 § 1 k.c. część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. Własność rzeczy rozciąga się automatycznie na przedmiot, który stał się częścią składową tej rzeczy
Wobec powyższego stwierdzenie, że na nieruchomości znajduje się pobocze drogi tj. część obiektu budowlanego (drogi) co do zasady oznacza, że jest to część wywłaszczonej nieruchomości, która może zwiększyć jej wartość. Słusznie ocenił Wojewoda, że nie może zaprzeczyć tej ocenie samo oświadczenie Starostwa B. występującego w imieniu Powiatu B. tj. podmiotu, który z mocy prawa nabył nieruchomość oraz fakt zgłaszania przez Skarżącego w stosunku do Powiatu roszczeń o bezumowne korzystanie z gruntu. Samo zgłoszenie takiego roszczenia nie oznacza automatycznego przyznania, że na część gruntu, która jest bezumownie wykorzystywana korzystający poczynił jakiekolwiek nakłady, nie mówiąc o ich mniejszym lub większym rozmiarze. Właścicielem obiektu wzniesionego na gruncie co do zasady staje się właściciel gruntu; poniesione przez daną osobę na grunt nakłady podlegają natomiast rozliczeniu z właścicielem. Istnienie Obciążenie nieruchomości ujawnionym roszczeniem o zwrot wartości poczynionych na nią nakładów, zaakceptowanym przez właściciela, może mieć wpływ na cenę wartości rynkowej nieruchomości, który to ewentualny wpływ rzeczoznawca majątkowy, stosownie do art.134 ust. 2 u.g.n. winien rozważyć. Nie jest to jednak powód, aby pominąć część składową nieruchomości przy jej wycenie.
W świetle powyższego zasadnie Wojewoda stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy tj. kwestia składników nieruchomości i roszczeń do nieruchomości, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uzasadniało to zatem wydanie przez Wojewodę decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a.
Ze względu na powyższe Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., sprzeciw oddalił.