II SA/Bd 1065/23

II SA/Bd 1065/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2024-02-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jerzy Bortkiewicz /przewodniczący/
Joanna Janiszewska - Ziołek /sprawozdawca/
Mariusz Pawełczak
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzego Bortkiewicza Sędziowie Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 lutego 2024 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2023 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 – dalej powoływanej jako "ustawa") i § 3 ust. 1 pkt 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza M. i Gminy [...] z [...] kwietnia 2023r., którą w pkt. 1 stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pod nazwą: "Doposażenie zakładu R. P. [...], zlokalizowanego w T. przy ul. [...], w gminie [...] o elementy i urządzenia współtworzące instalację do powlekania", a w pkt. 2 i 3 określono warunki o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 1b i pkt 1c ustawy.
Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
R. P. (dalej "Skarżący") prowadzący działalność gospodarczą wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wskazanego przedsięwzięcia. Do wniosku dołączył on Kartę Informacyjną Przedsięwzięcia, wskazując, że planowana instalacja do powlekania będzie znajdować się w istniejącym już budynku – w dwóch wydzielonych pomieszczeniach warsztatowych, a w ramach inwestycji planowany jest zakup pneumatycznych pistoletów natryskowych oraz montaż i rozprowadzenie układu instalacji sprężonego powietrza, służącego jako medium w procesie natrysku. W Karcie wskazano także, że każde pomieszczenie warsztatowe posiadać będzie wentylację ogólną mechaniczną.
Decyzją z [...] kwietnia 2023 r. (nr [...]) Burmistrz M. i Gminy w [...] stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W punkcie 2 decyzji określił istotne warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia, a w punkcie 3 sformułował wymogi dotyczące ochrony środowiska, wprowadzając w podpunkcie 1 wymóg wyposażenia pomieszczeń warsztatowych w odpowiednia instalację wentylacji w celu skutecznego odprowadzania lotnych związków do atmosfery i nakazując wyposażenie instalacji wentylacji w system filtracji lotnych związków do powietrza.
W toku postępowania organ I instancji uzyskał opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Dyrektora Zarządu Zlewni w I. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], które uwzględnił w całości. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ I instancji powołał się między innymi na opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, który wskazał na konieczność określenia w decyzji środowiskowej warunków, które zostały ujęte w punktach 3.1 i 3.2 osnowy decyzji.
Odwołanie od tej decyzji wniósł R. P. wnosząc o uchylenie lub zmianę zaskarżonej decyzji w części dotyczącej obowiązku określonego w pkt 3.1 zdanie drugie i orzeczenie co do istoty lub przekazanie sprawy organowi I instancji celem ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucił naruszenie: art. 7, art. 7a, art. 9, art. 10, art.11, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez sformułowanie w pkt 3.1 decyzji warunku niemożliwego do realizacji, nie znajdującego podstawy prawnej oraz pozostającego w sprzeczności z charakterem przedsięwzięcia.
Wskutek rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało zaskarżoną decyzję opisana na wstępie.
Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Kolegium w zaskarżonej decyzji wyjaśniło, że podstawowym celem przepisów zawartych w dziale V ustawy jest zapewnienie, by realizacja przedsięwzięcia uwzględniała cele ochrony środowiska i w tym celu organ – stosownie do treści art. 84 § 1 a ustawy – może określić warunki i wymagania, o których jest mowa w art. 82 ust. 1 pkt 1 b lub c ustawy, a także nałożyć obowiązek działań, o których mowa jest w art. 82 ust. 1 pkt 2 b lub c ustawy.
Kolegium ustaliło w oparciu o Kartę Informacyjna Przedsięwzięcia, że w związku z realizacją przedsięwzięcia aplikacja farb i lakierów odbywać się będzie za pomocą wysokowydajnych urządzeń aplikacyjnych składających się z pompy sprężonego powietrza oraz pistoletu natryskowego stanowiącego wyposażenie stanowiska lakierniczego wewnątrz istniejącego budynku, w którym ma być zastosowany system wentylacji ogólnej mechanicznej. W ocenie Kolegium system wentylacji mechanicznej może zostać wyposażony w odpowiednie filtry w celu ograniczenia uciążliwości inwestycji dla sąsiednich nieruchomości. Kolegium podkreśliło, że zastosowanie filtrów możliwe jest nawet przy obecnie istniejącym systemie wentylacji zakładu.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożył R. P., zastępowany przez pełnomocnika, nie formułując ani zarzutów ani wniosków. W uzasadnieniu skargi podtrzymał argumentacje zaprezentowaną w uzasadnieniu odwołania i podtrzymując twierdzenie, że obowiązek nałożony w pkt 3.1 decyzji środowiskowej jest nierealny i niemożliwy do wykonania albowiem z uwagi na stosowanie w zakładzie wentylacji mechanicznej ogólnej nie ma technicznej możliwości montażu systemu filtracji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy przy tym wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się niezasadna, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu poddana została ocena legalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na doposażeniu zakładu Skarżącego o elementy i urządzenia współtworzące instalacje do powlekania.
W ocenie organów obu instancji postępowanie wykazało, że przedsięwzięcie to, zaliczane do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, nie wymaga stwierdzenia potrzeby sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko.
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 84 ustawy, zgodnie z którym:
1. W przypadku gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Decyzja ta wydawana jest po uzyskaniu opinii, o których mowa w art. 64 ust. 1 i 1a.
1a. W decyzji, o której mowa w ust. 1, właściwy organ może określić warunki lub wymagania, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b lub c, lub nałożyć obowiązek działań, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. b lub c.
2. Charakterystyka przedsięwzięcia stanowi załącznik do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
W przedmiotowej sprawie przed wydaniem decyzji I instancji uzyskano pozytywne opinie o których mowa w art. 64 ust. 1 ustawy – tj. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Prawdopodobieństwo oddziaływania na środowisko (na etapie funkcjonowania przedsiębiorstwa) będzie związane z zmianą charakteru emisji, z dotychczasowej emisji z ręcznych procesów powlekania na emisję zorganizowaną z instalacji do powlekania. W związku z tą okolicznością Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] w opinii z [...] listopada 2022r. wskazał na konieczność wyposażenia pomieszczeń warsztatowych w odpowiednią instalację wentylacji, w celu skutecznego odprowadzania lotnych związków do atmosfery.
W tym miejscu zauważyć należy, że opinia jest najsłabszą formą współdziałania pomiędzy organami administracji i nie ma charakteru wiążącego dla organu wydającego postanowienie w przedmiocie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Dlatego też organy nie są związane poglądami wypowiedzianymi przez organy współdziałające. Pogląd ten był wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie (por.m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2016 r., II OSK 2507/14 – dostępny w bazie LEX nr 2081398). Natomiast zarówno w przypadku akceptacji stanowiska organów opiniujących, jak i ich odrzucenia organ rozpoznający sprawę powinien wskazać - zgodnie z regułami ogólnymi wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. - jakimi okolicznościami faktycznymi (znajdującymi potwierdzenie w materiale dowodowym) kierował się w tym zakresie oraz odnieść się do przesłanek określonych w art. 63 ust. 1 i 2 ustawy (co wynika bezpośrednio z art. 65 ust. 1 ustawy).
W decyzji organu I instancji odniesiono się do warunków formułowanych w opiniach organów współdziałających, akceptując ich stanowisko. Burmistrz Miasta i Gminy N. nad Notecią, uwzględniając opinię organu inspekcji sanitarnej, między innymi nakazał wyposażyć instalację wentylacji w pomieszczeniach warsztatowych w system filtracji. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji zaaprobował powyższe stanowisko.
W ocenie Sądu przywołane wyżej uzasadnienie jest spójne i logiczne, stanowiąc wyczerpujące odniesienie się do opinii organów współdziałających w sprawie. Zarzuty Skarżącego co do określenia dodatkowych warunków w decyzji środowiskowej nie zasługują zaś na uwzględnienie.
Organy rozstrzygając o braku konieczności oceny oddziaływania na środowisko, dokonują niejako przesądzenia, że realizacja planowanego przedsięwzięcia nie niesie za sobą skutków w postaci znaczącego negatywnego oddziaływania na środowisko, tym samym nałożenie obowiązków określonych w art. 84 ust. 1a ustawy należy rozważać w kontekście wskazywania takich rozwiązań, których zastosowanie w sposób bezsprzeczny pozwala na stwierdzenie braku takich znacząco negatywnych oddziaływań. Szczególnego pokreślenia wymaga, iż pewność wyeliminowania oddziaływań, które mogłyby mieć charakter znacząco negatywny nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia. Zatem w ramach dostępnej organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wiedzy posiadanej z urzędu oraz na podstawie karty informacyjnej przedsięwzięcia i stanowisk organów współdziałających, musi być on w stanie rozstrzygnąć, że nakładane obowiązki zapewnią niewystąpienie znacząco negatywnych oddziaływań.
Możliwość nałożenia obowiązków w decyzji środowiskowej, gdy nie będzie prowadzona ocena, została wprowadzona przede wszystkim dla typowych przedsięwzięć, co do których organ posiada wiedzę w zakresie generowanych oddziaływań oraz stosowania rozwiązań skutecznie eliminujących lub ograniczających je do poziomu, który można uznać za nie powodujący znaczących negatywnych oddziaływań.
W ocenie Sądu z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Planowane przez inwestora zmiana systemu powlekania (doposażenie stanowiska lakierniczego o pompy sprężonego powietrza i pistolet natryskowy) stanowi typowe rozwiązanie stosowane powszechnie. W tym przypadku organy posiadają wiedzę w zakresie generowanych oddziaływań oraz stosowanych rozwiązaniach skutecznie eliminujących lub ograniczających ich negatywne oddziaływanie.
Skarżący, kwestionując prawidłowość określenia warunku sformułowanego w punkcie 3.1 decyzji organu I instancji, wskazuje na "niewykonalność" montażu systemu filtracji przy istniejącej i stosowanej w zakładzie wentylacji mechanicznej ogólnej. Zarzut Skarżącego, w ocenie Sądu, nie może uzasadniać uchylenia zaskarżonej w tej części decyzji.
Po pierwsze: Skarżący nie przedstawił przekonywających argumentów na poparcie twierdzenia o "niemożliwości technicznej" zastosowania filtrów przy wentylacji mechanicznej. Takim potwierdzeniem zaprezentowanego stanowiska z pewnością nie jest "Schemat naturalnej wentylacji ogólnej i lokalizującej wentylacji mechanicznej" albowiem zaprezentowany w skardze rysunek stanowi przykład takiego schematu możliwego do zastosowania w "nowoczesnych halach", a organy nie określiły w decyzji środowiskowej jaki sposobów zapewnienia wymiany powietrza ma być zastosowany, pozostawiając wybór Skarżącemu (w pkt 3.1 decyzji środowiskowej wskazano na konieczność zastosowania "odpowiedniej instalacji wentylacji").
Po drugie: rolą postępowania środowiskowego jest zidentyfikowanie negatywnych skutków wykonywania i późniejszej eksploatacji inwestycji oraz wskazanie działań, które mają im zapobiec lub je zminimalizować do poziomu zgodnego z prawem, a nie wydanie generalnej zgody na wykonanie przedsięwzięcia. Oznacza to, że celem określenia warunków dla realizacji inwestycji (obligatoryjnych, fakultatywnych) organy dokonują analizy charakterystyki przedsięwzięcia i planowanych dopiero rozwiązań technicznych (opisanych w karcie informacyjnej), a nie odnoszą się do już istniejących rozwiązań stosowanych przez inwestora w prowadzonym przez niego przedsiębiorstwie.
Po trzecie: z Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia wynika, że pomieszczenia warsztatowe będą wyposażone w wentylację ogólną mechaniczną, która odpowiedzialna będzie za odprowadzanie lotnych związków do atmosfery (str. 20 Karty). Organy, oceniając to rozwiązanie proponowane przez Skarżącego oraz uwzględniając konieczność zapewnienia zachowania standardów jakości środowiska, nakazały zastosować dodatkowo system filtrów. Nie można zgodzić się ze Skarżącym, że system wentylacji mechanicznej ogólnej nie może być wyposażony w filtry zatrzymujące zanieczyszczenia. W wentylacji mechanicznej wymiana powietrza powinna być niezależna od wpływów atmosferycznych, a wymuszony przepływ powietrza uzyskuje się dzięki stosowaniu wentylatorów, przy czym wentylacja ta może mieć charakter nawiewny, wywiewny oraz nawiewno-wywiewny. W tym ostatnim przypadku dostarczanie i usuwanie powietrza odbywa się w pełni mechanicznie. Wentylacja mechaniczna ogólna, do której odnosi się Skarżący, zapewnia równomierną wymianę powietrza w całym pomieszczeniu – w odróżnieniu od wentylacji miejscowej przeciwdziałającej zanieczyszczeniu powietrza jedynie w miejscu ich wydzielenia. Przy wentylacji miejscowej wykorzystywane są np. odciągi miejscowe, nawiewy miejscowe i kurtyny powietrza. Z pewnością wentylacja mechaniczna ogólna (wiążąca się z zainstalowaniem wentylatorów w kanałach wentylacyjnych) może uwzględniać dodatkowe rozwiązania w postaci filtrów zapewniających ochronę przed zanieczyszczeniami i to niezależnie od stosowanego sposobu wentylacji mechanicznej – tj. o charakterze nawiewnym, wywiewnym, czy nawiewno-wywiewnym.
Po czwarte: wymogi co do rodzaju wentylacji, która powinna być zastosowana przy realizacji planowanej inwestycji i spełniać warunek skutecznego odprowadzania lotnych związków do atmosfery określone są w przepisach budowlano – technicznych – rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022r., poz. 1225). Rozporządzenie to w § 154. (Wymogi dotyczące urządzeń wentylacji mechanicznej i klimatyzacji) przewiduje, że urządzenia i elementy wentylacji mechanicznej i klimatyzacji powinny być stosowane w sposób umożliwiający uzyskanie zakładanej jakości środowiska w pomieszczeniu przy racjonalnym zużyciu energii do ogrzewania i chłodzenia oraz energii elektrycznej, a co więcej - nakazuje zabezpieczyć urządzenia wentylacji mechanicznej przed zanieczyszczeniami znajdującymi się w powietrzu zewnętrznym (a w szczególnych przypadkach także w powietrzu obiegowym), za pomocą filtrów określonych w Polskiej Normie dotyczącej klasyfikacji filtrów powietrza. Ustawodawca zatem, wbrew twierdzeniom Skarżącego, przewidział możliwość (a nawet wprowadził wymóg) stosowania systemów filtracji jako dodatkowych rozwiązań przy wentylacji mechanicznej. W przepisie tym mowa jest o wentylacji mechanicznej, bez rozróżnienia jej na ogólną i miejscową. Tak więc warunek określony w zaskarżonej części decyzji środowiskowej nie pozostaje w sprzeczności w przepisami techniczno-budowlanymi, ma zatem umocowanie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa.
Konkludując, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa w tym procesowego. Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy i umożliwił prawidłowe ustalenie okoliczności faktycznych. W ocenie sądu, organy prawidłowo, przedstawiły stan faktyczny i prawny sprawy i wyjaśniły na podstawie jakich dowodów zdecydowano o braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, uzasadniły też rozstrzygnięcie w części określającej warunki realizacji inwestycji. Motywy rozstrzygnięcia organu I instancji zostały uzupełnione przez organ odwoławczy, który również odniósł się należycie do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Z kolei skarga, nie zawiera przekonywujących argumentów, uzasadniających zawarte w niej stanowisko.
Z tych wszystkich względów Sad oddalił skargę, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.