II SA/Bd 1064/23

II SA/Bd 1064/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2025-07-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Joanna Brzezińska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
II OZ 301/25 - Postanowienie NSA z 2025-03-19
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 176
art. 11a ust. 1
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
Sentencja
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLKIEJ Dnia 8 lipca 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant sekretarz sądowy Dominika Matuszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej działki nr [...] obręb ewidencyjny [...], gmina [...], 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] kwietnia 2023 r., nr [...], Starosta [...] – po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy [...] – zatwierdził projekt budowlany i podziały nieruchomości oraz zezwolił Wójtowi Gminy [...] na realizację inwestycji drogowej, polegającej na rozbudowie drogi gminnej [...], Gmina S., województwo kujawsko-pomorskie. W decyzji wskazano, że inwestycja będzie realizowana m.in. na działce nr [...], obr. [...], o pow. 0,0247 ha, wydzielonej zgodnie z projektem podziału działki nr [...] o pow. 9,2600 ha.
W odwołaniu od powyższej decyzji H. P. (skarżący) – właściciel działki nr [...] – zakwestionował ustaloną przez inwestora trasę przebiegu projektowanej kanalizacji deszczowej i wskazał, że istnieje możliwość wyboru innego wariantu jej przebiegu, która ominęłaby jego nieruchomość i obniżyła koszt wykupu ziemi pod inwestycję.
Decyzją z [...] lipca 2023 r., nr [...], Wojewoda Kujawsko-Pomorski uchylił decyzję I instancji w części, tj. rozstrzygnięcia w punkcie 10
("10. Ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków wynikających z punktów 6-9 niniejszej decyzji: nie dotyczy"), nadając mu nową treść:
"10. Ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków wynikających z punktów 6-9 niniejszej decyzji: nie dotyczy poza nieruchomościami:
- działka nr [...], obręb 0002 [...], powierzchnia ograniczenia 0,0075 ha,
- działka nr [...], obręb 0001 [...], powierzchnia ograniczenia 0,0085 ha.
10.1. Ograniczam sposób korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na przebudowę innych dróg publicznych na wyżej wymienionych nieruchomościach, na czas realizacji przebudowy innych dróg publicznych jednak nie dłużej niż do dnia złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie całości inwestycji,
10.2. Zezwalam na wykonanie obowiązku przebudowy innych dróg publicznych w zakresie określonym w punkcie 8 decyzji Starosty [...] dotyczących nieruchomości nr [...], obręb 0002 [...] i nr [...] obręb 0001 [...]."
W pozostałej części organ odwoławczy utrzymał zakwestionowaną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu, po przywołaniu treści art. 11a, 11c, 11d, 11f ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r., po. 176 – dalej "specustawa drogowa") i wskazaniu, że uzupełnił dokumentację w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego (zwrotne potwierdzenia odbioru, obwieszczenia o wydaniu decyzji I instancji, uzupełnienia wniosku) Wojewoda stwierdził, że stronom postępowania zapewniono udział w sprawie, a uwagi złożone przez skarżącego zostały przeanalizowane i wyjaśnione przez inwestora (stwierdzono brak możliwości poprowadzenia kanalizacji deszczowej z ominięciem działki [...]). Podkreśliwszy wyjątkowy charakter specustawy drogowej, upraszczającej i przyspieszającej procedury budowy dróg publicznych, organ stwierdził, że decyzja I instancji spełnia wymogi opisane w tej ustawie, jak i wynikające z przepisów k.p.a. W ocenie Wojewody wymagała ona jednak korekty merytoryczno-reformatoryjnej w zakresie oznaczenia nieruchomości objętych ograniczeniem w korzystaniu w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji drogowej, w odpowiedniej jednostce redakcyjnej decyzji Starosty [...], stosownie do oznaczeń tych nieruchomości w zatwierdzonych załącznikach graficznych. Wskazał, że działki nr [...] znajdują się poza linią rozgraniczająca teren inwestycji, nie stanowią własności inwestora wnioskowanego przedsięwzięcia i wobec tego należy dla nich ustalić ograniczone korzystanie dla realizacji inwestycji. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że w zakresie przebiegu drogi i przyjętych rozwiązań technicznych, jest związany wnioskiem inwestora, a ponadto spełnienie przez inwestora określonych w przepisach wymagań obliguje organ do wydania decyzji pozytywnej. Wyjaśnił, że wniosek pochodzi od podmiotu wyspecjalizowanego, działającego w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prywatnym jednostki, o ile nie narusza jego obiektywnie uzasadnionego interesu w sposób niezgodny z prawem. Wojewoda wskazał, że nie jest wymagana zgoda na realizację inwestycji w założonym przez inwestora kształcie, pochodząca od właściciela gruntu przeznaczonego do przejęcia. Przywołał, że zarzuty skarżącego nie zostały uwzględnione przez projektanta inwestycji, który wyjaśnił względy technologiczne stojące na przeszkodzie proponowanym przez skarżącego zmianom, sam projekt zawierał przy tym wszystkie wymagane uzgodnienia i opinie co do zgodności z przepisami technicznymi. To na projektancie zaś, zgodnie z przepisami odpowiednio stosowanego Prawa budowlanego, spoczywa odpowiedzialność za opracowanie projektu drogi w sposób zapewniający bezpieczeństwo jej użytkowania.
H. P. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy kwestionując przebieg inwestycji przez teren jego nieruchomości. Zarzucił rozbieżności danych pochodzących z załącznika mapowego do zatwierdzonego projektu planowanej drogi, a mapą okazaną podczas wizyty w urzędzie, w zakresie terenu niezbędnego dla inwestycji. Podtrzymał, że proponowane przez niego rozwiązanie jest prostsze i tańsze, a stanowisko projektanta nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem oparte jest na twierdzeniach niezgodnych z prawdą i stanem faktycznym. Skarżący opisał rozwiązania technologiczne, które w jego ocenie są korzystniejsze od tych przyjętych w zatwierdzonym projekcie. Wyraził dezaprobatę w stosunku do działań inwestora i projektanta. Wniósł o powołanie biegłych do ustalenia nowej trasy kanalizacji deszczowej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Na wezwanie Sądu, w piśmie z 23 kwietnia 2024 r. skarżący wyjaśnił, że jest właścicielem działki nr [...] i kwestionuje przebieg projektowanej kanalizacji deszczowej.
Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 24 czerwca 2025 r. skarżący podniósł, że działania gminy nakierowane są na ukrycie wcześniejszej inwestycji z 2019 r., która bezprawnie ingerowała w teren skarżącego. W jego ocenie przejęcie części jego nieruchomości na cele związane z inwestycją było zbędne i miało na celu ukrycie poprzedniej inwestycji, w związku z którą zawłaszczono część działki skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Z uwagi na przedmiot sprawy, tj. zaskarżenie decyzji wydanej w oparciu art. 11a z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (publ. jak wcześniej wskazano) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ZRID), zaznaczyć przede wszystkim należy, że kontroli zaskarżonej decyzji dokonano w zakresie wyznaczonym granicami interesu prawnego skarżącego H. P., wynikającego z przysługującego mu prawa własności do nieruchomości obejmującej działkę o numerze ewidencyjnym nr [...], obr. [...] - sprzed podziału zatwierdzonego kwestionowaną decyzją ZRID na działki o numerach [...] Pomimo tego, że zezwolenie na realizację inwestycji drogowej ze względu na swój liniowy charakter obejmuje wiele nieruchomości, a w konsekwencji jest wiele stron postępowania, to interes prawny każdej z nich nie dotyczy całej decyzji. Wręcz przeciwnie, interes prawny poszczególnych stron postępowania o wydanie tego rodzaju zezwolenia dotyczy tej części decyzji, która dotyczy nieruchomości danej osoby. Innymi słowy, każdy z właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości oraz osób mających inne prawa do nieruchomości jest stroną decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ale tylko w części dotyczącej jego nieruchomości (zob. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, Legalis/el. 2010). Zatem sąd jest uprawniony do rozpatrywania skargi w granicach oddziaływania decyzji na interes prawny strony skarżącej, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, chyba że decyzja obarczona jest wadami naruszenia prawa rzutującymi na całą jej treść. Powyższe stanowisko potwierdza treść art. 11g ust. 3 specustawy drogowej, który stanowi, że w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki (vide: wyrok WSA w Gdańsku z 10 marca 2021 r., sygn. II SA/Gd 831/20, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zakwestionowaną przez skarżącego decyzją Wojewoda Kujawsko-Pomorskiego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Starosty [...] z [...] kwietnia 2023 r., nr [...], zatwierdzające projekt budowlany i podziały nieruchomości oraz zezwalające Wójtowi Gminy [...] na realizację inwestycji drogowej, polegającej na rozbudowie drogi gminnej [...], województwo kujawsko-pomorskie. W decyzji wskazano, że inwestycja będzie realizowana m.in. na działce nr [...], obr. [...], o pow. 0,0247 ha, wydzielonej zgodnie z projektem podziału działki nr [...] o pow. 9,2600 ha. Realizacja analizowanej inwestycji z wykorzystaniem nieruchomości strony skarżącej, tj. działki nr [...] sprzed podziału, której część (nowowydzielona działka nr [...]) znajdzie się w liniach rozgraniczających przedmiotową inwestycję drogową, dotyczy interesu prawnego wynikającego z przysługującego skarżącemu prawa własności (k. 54 akt adm.).
Z treści skargi wynika, że skarżący kwestionuje zezwolenie na realizację inwestycji drogowej w zakresie, w jakim zakłada ono budowę kanalizacji deszczowej przebiegającej przez działkę nr [...]. Skarżący w żadnym miejscu nie kwestionuje przy tym całości decyzji ZRID. Kontroli sądowej poddano rozstrzygnięcie tylko w tej części, która została zakwestionowana i dotyczy interesu prawnego skarżącego.
Drugą z kwestii wymagającą wyjaśnienia, poprzedzając rozważania merytoryczne, jest zakres kompetencji orzeczniczej sądu administracyjnego w stosunku do decyzji ZRID, na podstawie których rozpoczęto budowę drogi, i budowa ta trwa już co najmniej 60 dni. Zgodnie z art. 31 ust. 2 specustawy drogowej (w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 30 marca 2021 r. - Dz. U. z 2021 r., poz. 784) w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, sąd administracyjny po upływie 60 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wcześniej, tj. przed nowelizacją, przepis ten stanowił, że w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. W orzecznictwie, w kontekście brzmienia tego przepisu sprzed nowelizacji z 2021 r. istniała rozbieżność w ocenie regulacji z art. 31 ust. 2 specustawy drogowej. Z jednej strony wskazywano, że w świetle art. 31 ust. 2 ustawy wykluczone jest uwzględnienie skargi przez sąd administracyjny z powodu innych aniżeli wskazane w art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 k.p.a. naruszeń prawa (zob. wyroki NSA z 17 września 2009 r., II OSK 993/09, z 7 września 2010 r., II OSK 993/09, z 17 stycznia 2023 r., II OSK 2352/22, dostępne jw.). Z drugiej strony przyjęto stanowisko, że art. 31 ust. 2 specustawy drogowej (w ówczesnym brzmieniu) odnosi się do decyzji organu pierwszej instancji o pozwoleniu na budowę drogi, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności i nie zawiera ograniczeń w zakresie orzekania przez sąd administracyjny w stosunku do decyzji organu odwoławczego (zob. wyrok NSA z 30 listopada 2010 r., II OSK 2148/10, z 15 grudnia 2020 r., II OSK 2193/20, z 25 listopada 2021 r., II OSK 2138/21, dostępne jw.). Zdaniem Sądu zasadne jest stanowisko, że po wejściu w życie znowelizowanej treści art. 31 ust. 2 specustawy drogowej w dalszym ciągu nie ma podstaw do tego by ograniczać kompetencję sądu administracyjnego w odniesieniu do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w sposób nieprzewidziany w tym przepisie. Jest to w stosunku do art. 145 p.p.s.a. unormowanie szczególne, a jako takie nie może być wykładane i stosowane rozszerzająco (vide: wyrok NSA z 5 września 2024 r., II OSK 1028/24, wyrok NSA z 9 września 2024 r., II OSK 1028/24, wyrok NSA z 19 września 2024 r., II OSK 1670/24, dostępne jw.). Powyższe stanowisko oznacza, że sąd administracyjny nie może oddalić skargi tylko z uwagi na stwierdzony brak naruszeń kwalifikowanych zawartych w art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 k.p.a. przy pominięciu innych naruszeń "zwykłych". W konsekwencji nawet przyjęcie stanowiska, że faktycznie nastąpiło rozpoczęcie robót budowlanych na podstawie zaskarżonej decyzji, nie jest zatem istotne w tym sensie, że nie zwalnia sądu administracyjnego z konieczności oceny legalności zaskarżonej decyzji w kontekście "zwykłych" naruszeń prawa.
Uwzględniając okres, jaki upłynął od wydania zaskarżonej decyzji, jej niesuspensywnego charakteru, prawomocnej odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji (vide: postanowienie NSA z 19 marca 2025 r. sygn. II OZ 301/25), jak i wreszcie oświadczenia skarżącego złożone na rozprawie co do dokonania dokumentacji fotograficznej rozpoczętych prac (zdjęcia z 2024 r. – w aktach s. sprawy), stwierdzić należy że roboty budowlane na podstawie zaskarżonej decyzji zostały rozpoczęte. Nie ma to jednak wpływu na zakres kompetencji orzeczniczych sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, pomimo treści art. 31 ust. 2 specustawy drogowej.
Specustawa drogowa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 645, 760, 1193 i 1688), a także organy właściwe w tych sprawach (art. 1 ust. 1 specustawy). Ustawa ta zawiera ogólne i powszechne rozwiązania dotyczące zasad realizacji dróg publicznych w Polsce. Celem jej uchwalenia było uproszczenie procedur związanych z wydawaniem aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy lub przebudowy dróg publicznych, co w zamyśle ustawodawcy ma poprawić efektywność realizacji zadań publicznych dotyczących rozbudowy dróg, a co za tym idzie usprawnienia komunikacji i poprawy jej bezpieczeństwa.
Zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej, wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Elementy składowe tej decyzji określa art. 11f ust. 1 ustawy, wskazując, że decyzja ta powinna zawierać m.in. wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; zatwierdzenie podziału nieruchomości, podlegających wywłaszczeniu pod drogi; oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego; ustalenia dotyczące określenia obowiązku i terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych, obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu oraz określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, w związku z realizacją obowiązków objętych decyzją. Dodatkowo, decyzją tą zatwierdza się podział nieruchomości, a linie rozgraniczające teren ustalone tą decyzją stanowią linie podziału nieruchomości.
Prawidłowo wyjaśnił organ odwoławczy, że decyzja wydana w oparciu o przepisy specustawy drogowej jest rozstrzygnięciem o charakterze związanym, gdyż jak wynika z jej art. 11e zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie można uzależniać od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Powyższe oznacza, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia. Skoro ustawodawca precyzyjnie określił, w art. 11d, zakres wniosku składanego przez inwestora drogi publicznej, to porównując jego zawartość (wraz z załącznikami) z ustawowo wyznaczoną treścią decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, określoną w przywołanym wyżej art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, organy orzekające nie mogą modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie ww. decyzji, jeżeli nie wynika to z wiążących organ przepisów prawa, niezależnie od ustaleń zawartych we wniosku. Organy rozstrzygające badają jedynie kwestie formalnoprawne i kompletność wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i nie posiadają kompetencji do wyznaczania lub korygowania trasy inwestycji. Procedujące w tym postępowaniu organy administracji publicznej nie są także uprawnione do przeprowadzania jakiejkolwiek oceny co do racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. O przebiegu drogi decyduje bowiem zarządca drogi publicznej (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Tylko stwierdzenie, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza normę wynikającą z określonych przepisów prawa, zobowiązuje ten organ do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej (por. wyroki NSA z 28 lutego 2014 r., II OSK 93/14; z 22 września 2020 r., II OSK 711/20; WSA w Rzeszowie z 23 marca 2021 r., II SA/Rz 228/21; WSA w Warszawie z 27 czerwca 2019 r., VII SA/Wa 866/19; wyrok WSA w Olsztynie z 2 kwietnia 2019 r., II SA/Ol 41/19, dostępne jw.).
Prawidłowo też wyjaśnił Wojewoda, że w przedmiotowym postępowaniu interes społeczny i gospodarczy ma prymat nad słusznym interesem strony, bowiem inwestycja w zakresie realizacji drogi publicznej ma na celu zaspokojenie określonych potrzeb społeczności lokalnej, co oznacza, że jest inwestycją celu publicznego. Zagwarantowana w art. 64 ust. 2 Konstytucji RP ochrona własności doznaje ograniczeń na mocy ustaw, zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji. Właśnie mocą przepisów specustawy drogowej organy administracji zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, za słusznym odszkodowaniem. W sytuacjach kolizji interesu publicznego i indywidualnego, pomimo że prawo własności jest chronione przez Konstytucję RP (art. 21 ust. 1), prymat przyznany zostaje interesowi publicznemu, co znajduje uzasadnienie w potrzebie modernizacji istniejących dróg publicznych. Nie jest kwestionowane w orzecznictwie, że regulacje specustawy drogowej mieszczą się w granicach ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Akceptując powyższe stanowisko podkreślić jednak należy, że właściwy do załatwienia sprawy organ administracji uprawniony i zobowiązany jest do oceny wniosku według kryterium niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości. Sposób procedowania w oparciu o przepisy specustawy nie zwalnia organów administracji od przestrzegania podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym wynikającego z art. 7 k.p.a. nakazu uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Właściwa ochrona interesu podmiotów wymaga, aby w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej zawarte były postanowienia skutecznie chroniące interes prawny wywłaszczanych podmiotów.
W kontrolowanej sprawie skarżący kwestionuje założenia zatwierdzonego projektu inwestycji drogowej w zakresie, w jakim zakłada on budowę kanalizacji deszczowej w obrębie działki nr [...] (po podziale działki nr [...]). Skarżący zarzuca brak racjonalnego uzasadnienia technologicznego przyjętych założeń, wskazując szereg argumentów, również technicznych, przemawiających w jego ocenie za tym, by kanalizacja deszczowa została poprowadzona wzdłuż ulicy [...] w sposób omijający studnię przepompowni, bez kolizji z gazociągiem i innymi instalacjami w ziemi. Skarżący konsekwentnie podnosi, że projekt inwestycji w zakresie przebiegu kanalizacji deszczowej ingeruje nieproporcjonalnie w jego nieruchomość (pismo z 10 marca 2023 r. – k. 44 akt adm.), przy czym proponowane przez niego rozwiązania technologiczne pozwolą uniknąć – w ocenie skarżącego - tej ingerencji. Odpowiadając na zastrzeżenia skarżącego organ powołał stanowisko projektanta inwestycji wyrażone w piśmie z 28 marca 2023 r. (k. 46 akt adm.)., w którym wskazano, że usytuowanie elementów kanalizacji deszczowej na działce nr [...] podyktowane było względami technologicznymi:
a) koniecznością wpięcia do istniejącego kanału projektowanej kanalizacji z kierunku północnego i południowego poprzez jeden wspólny separator substancji ropopochodnych,
b) brakiem możliwości usytuowania projektowanego separatora w istniejącym pasie drogi z uwagi na bardzo gęste ułożenie infrastruktury technicznej w drodze (gazociąg, kable telekomunikacyjne i energetyczne, sieć wodociągowa i kanalizacyjna),
c) koniecznością zachowania obowiązujących normatywnych odległości od istniejącej infrastruktury.
Powyższe stanowisko projektanta organ przyjął za swoje bez uwag (vide: pismo z 28 marca 2023 r. - k. 47 akt adm.). Wyjaśnienia projektanta były też cytowane w rozstrzygnięciach obu instancji w odniesieniu do uwag skarżącego, który w replice z 20 kwietnia 2023 r. (k. 50 akt adm.) oraz w odwołaniu od decyzji I instancji obszernie i szczegółowo argumentował, dlaczego wyjaśnienia te są po pierwsze niewystarczające, a po drugie niezgodne z prawdą.
Nawiązując do przedstawionego wcześniej, słusznego – co do zasady – stanowiska o braku kompetencji organu do weryfikacji założeń projektowych, ich celowości i racjonalności, w odniesieniu do inwestycji polegającej na budowie drogi publicznej, Sąd wyjaśnia, że akceptacja powyższego racjonalnego i umocowanego przepisami specustawy drogowej podejścia nie upoważnia do schematycznego przenoszenia go na realia każdej indywidualnie rozpatrywanej sprawy. Jak trafnie zauważono w wyroku orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2039/19 (dostępny jw.) zawarty w specustawie uproszczony tryb nabywania nieruchomości pod inwestycje drogowe nie może przecież prowadzić do takich przypadków, gdy wnioskowana przez inwestora lokalizacja inwestycji skutkować będzie ewidentnym naruszeniem równowagi pomiędzy potrzebami interesu publicznego a prawami obywateli, którzy zgłaszają uprawnione zastrzeżenia co do planowanego wywłaszczenia ich nieruchomości.
W realiach niniejszej sprawy, organy rozpatrujące sprawę o udzielenie Gminie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie mogły ograniczyć się do automatycznego i bezrefleksyjnego podejścia uznając, że każdy element zaproponowanych rozwiązań projektowych – a konkretnie dotyczy to przebiegu kanalizacji deszczowej w nieruchomości należącej do skarżącego – jest bezdyskusyjny i musi zostać zatwierdzony tylko dlatego, że został ujęty we wniosku inwestora i potwierdzony przez projektanta w zdawkowym piśmie wyjaśniającym.
Słusznie uwagę zwrócił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 września 2024 r., sygn. II OSK 1670/24 (dostępny jw. wraz z cytowanymi w nim orzeczeniami), że nie chodzi o to, aby organy miały z urzędu i generalnie oceniać celowość inwestycji drogowej w każdym jej aspekcie, czy narzucać inwestorowi alternatywne rozwiązania drogowe. Tryb postępowania uregulowany specustawą zakładający związanie organów rozpatrujących wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, w tym sensie, że organy wydają zezwolenie w oparciu o żądanie określonej treści złożone wraz z projektem budowlanym (art. 11d ust. 1 specustawy drogowej), nie może stanowić usprawiedliwienia dla bezrefleksyjnej akceptacji dla każdego rozwiązania zaproponowanego przez inwestora. Uproszczona i przyspieszona procedura specustawy drogowej zakłada również wywłaszczenie. Zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 6 tej ustawy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera m.in. oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, natomiast w myśl art. 12 ust. 4 specustawy drogowej nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych – z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Zezwolenie na realizację inwestycji drogowej prowadzi zatem wprost do odjęcia prawa własności, a więc do wywłaszczenia w znaczeniu dosłownym. Z tego powodu oceniając zakres nieruchomości przejmowanych na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nie można zupełnie abstrahować od fundamentalnych standardów konstytucyjnych dotyczących wywłaszczenia. Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Art. 21 ust. 2 Konstytucji należy odczytywać w powiązaniu z innymi przepisami ustawy zasadniczej, przede wszystkim z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3. W szczególności przyjmuje się, że dodatkową przesłanką dopuszczalności wywłaszczenia jest niezbędność jego dokonania. Wprawdzie art. 21 ust. 2 nie formułuje tego w sposób wyraźny, ale skoro posługuje się określeniem "jedynie wówczas", to kryje to w sobie przeświadczenie o wyjątkowości tej ingerencji we własność prywatną. Dodatkowo przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji dopuszcza ograniczenie wolności i praw jednostki, tylko gdy jest to "konieczne", co należy odnieść również do wywłaszczenia. Wynikające z wymienionych przepisów standardy ochrony prawa własności w kontekście różnych przewidzianych ustawami procedur wywłaszczenia nie powinny być deprecjonowane. Nie oznacza to, że ustawodawca nie może wprowadzać procedur specjalnych, uproszczonych, służących przyspieszeniu realizacji ważnych celów publicznych, takich jak rozważana w niniejszej sprawie budowa dróg. Procedura udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, jak pokazuje praktyka, spełnia zakładane cele i przyczyniła się do przyspieszenia inwestycji drogowych w Polsce. Elementem tej procedury jest także pewien "automatyzm" działania administracji, który wyraża się w tym, że organy oceniają sprecyzowany przez inwestora wniosek i w tym zakresie wydają decyzję. Tym niemniej przy indywidualnej ocenie każdego konkretnego przypadku trzeba brać pod uwagę ewentualność nadużycia uprawnień wynikających z instrumentów prawnych przyznanych zarządcom dróg na podstawie specustawy drogowej. Wnikliwszej refleksji wymagać powinny te przypadki, gdzie właściciel nieruchomości przewidzianej do wywłaszczenia zgłasza organowi, w trakcie postępowania, umotywowane zastrzeżenia dotyczące zasadności przejęcia nieruchomości pod budowę drogi. Jest to nic innego, jak próba obrony jednostki przed wywłaszczeniem, której nie powinno się lekceważyć wobec tak eksponowanych przez Konstytucję zasad, jak to, że "Rzeczpospolita Polska chroni własność" (art. 21 ust. 1), "Własność [...] podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej" oraz reguł opisanych w art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. W takiej sytuacji, już chociażby obowiązek stosowania przepisów k.p.a. (art. 11c specustawy drogowej) nakazuje rzetelne odniesienie się do zastrzeżeń właściciela nieruchomości i wyczerpujące (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.) oraz przekonujące (art. 11 K.p.a.) uzasadnienie wydanej decyzji.
W niniejszej sprawie kwestią sporną okazał się ściśle sprecyzowany element założenia projektowego drogi. W toku postępowania, mimo konsekwentnie argumentowanych zastrzeżeń skarżącego, organy obu instancji za podstawę "załatwienia" tych zastrzeżeń przyjęły krótkie, zacytowane wcześniej ogólnikowe wyjaśnienie projektanta. W ocenie Sądu nie rozwiało ono jednak wątpliwości, dlaczego – przy uwzględnieniu uwag skarżącego – przyjęty model kanalizacji deszczowej, w tym na odcinku przebiegającym przez jego nieruchomość nie może zostać zmodyfikowany w sposób odpowiadający konkretnym przecież rozwiązaniom technologicznym artykułowanym przez skarżącego lub inny sposób np. skutkujący mniejsza ingerencją w prawo własności skarżącego. Twierdzenia skarżącego w tym zakresie, szeroko kontestujące również wyjaśnienia projektanta zawarte w piśmie z 28 marca 2023 r., zostały przez organy obu instancji w istocie zignorowane. Każda z tych uwag skarżącego, która przedstawia konkretne rozwiązania technologiczne w jego ocenie umożliwiające modyfikację przebiegu kanalizacji deszczowej w sposób najmniej ingerujący w jego nieruchomość, winna zostać skonfrontowana ze stanowiskiem projektanta, a następnie samodzielnie oceniona co do swojej zasadności przez organ rozstrzygający sprawę. Pamiętać bowiem należy, że nie wnioskodawca, ale organ rozstrzyga sprawę administracyjną. Nie jest związany stanowiskiem strony nawet w sytuacji, jeżeli artykułowane jest ono przez działający na rzecz strony podmiot wyspecjalizowany. Zarówno zatem stanowisko projektanta (występującego w imieniu inwestora) jak i strony postępowania, której nieruchomość znajduje się w granicach planowanej inwestycji, winny być oceniane co do swej wiarygodności wedle tych samych kryteriów, bez wartościowania jednego stanowiska względem drugiego z uwagi na status wypowiadającego to stanowisko podmiotu, a nie z uwagi na jego treść. O ile też projektant inwestycji jest podmiotem wyspecjalizowanym w zakresie budowy dróg, to pochodzące od niego dowody nie mają waloru opinii biegłego. Są dokumentami (oświadczeniami) podmiotu działającego na rzecz jednej z równoważnych stron postępowania i jako takie winny podlegać wnikliwej ocenie organu konfrontującego przecież interes publiczny z indywidualnym interesem strony wywodzonym z konstytucyjnie gwarantowanego prawa ochrony własności. Organ powinien przy tym rozważyć skorzystanie z wszystkich przysługujących mu instrumentów procesowych służących pełnemu wyjaśnieniu zaistniałych wątpliwości, nie wyłączając przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem obu skonfliktowanych stron (art. 89 k.p.a.), czy nawet powołania biegłego z zakresu budownictwa dróg w celu merytorycznej oceny stanowisk obu stron (art. 84 k.p.a.).
Dokonane w ten sposób ustalenia winny znaleźć następnie swoje odzwierciedlenie w szczegółowym uzasadnieniu decyzji.
Odnosząc się do twierdzeń skargi stwierdzić należy, że na tym etapie postępowania przedwczesną byłaby ocena merytorycznych twierdzeń skarżącego co do proponowanych przez niego rozwiązań technologicznych, korzystniejszych według skarżącego od tych przyjętych w zatwierdzonym projekcie. Najpierw swoją ocenę w tym zakresie winien wyartykułować organ rozpoznający sprawę. Sąd nie może zastępować organu administracyjnego w jego obowiązku (wynikającego z jego ustalonej ustawą właściwości rzeczowej) rozpoznania sprawy administracyjnej in meriti, na podstawie prawidłowo przezeń ustalonego i ocenionego materiału dowodowego. Wiąże się z tym również brak kompetencji Sądu do powołania biegłego w celu ustalenia nowej trasy kanalizacji deszczowej, o co wniósł skarżący. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do jej istoty, nie ma więc upoważnienia do podejmowania za organ czynności procesowych zmierzających do tego rozstrzygnięcia. Procedura sądowoadministracyjna nie przewiduje zresztą tego rodzaju środka dowodowego w postępowaniu sądowym. Ponadto, o ile zgodnie z art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 – dalej p.p.s.a.) Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, to – co już nadmieniono – wątpliwości takich na tym etapie postępowania Sąd powziąć jeszcze nie mógł, nie jest bowiem jeszcze znane szczegółowe stanowisko organu względem merytorycznych twierdzeń skarżącego.
Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w części określonej interesem prawnym skarżącego (dotyczącej działki nr [...], obr. ewid. [...], gmina [...]), o czym orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jak w punkcie pierwszym sentencji. Sąd pozostawił przy tym rozwadze Wojewody, czy jest on w stanie samodzielnie, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, uzupełnić postępowanie dowodowe i rozstrzygnąć na tej podstawie sprawę (art. 136 k.p.a.), czy też konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, winien zostać najpierw ustalony i oceniony przez Starostę (art. 138 § 2 k.p.a.).
O zwrocie kosztów postępowania w postaci wpisu od skargi (500 zł) orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. jak w punkcie drugim sentencji.
Wskazania co do ponownie prowadzonego postępowania wynikają wprost z niniejszego uzasadnienia.