II SA/Bd 1061/23

II SA/Bd 1061/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2024-01-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski /przewodniczący/
Jarosław Wichrowski
Mariusz Pawełczak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 2037/24 - Wyrok NSA z 2025-10-15
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 390
art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji dotyczącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
1. Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. Prezydent Miasta B. przyznał A. K. (dalej: skarżący, strona) prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem - P. K. – na okres od dnia [...] kwietnia 2019 r. do dnia [...] grudnia 2022 r.
2. Decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. Prezydent Miasta B. powołując w postawie prawnej m.in. art. 17, art. 24 ust. 4, art. 25, art. 26, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2023 r., poz. 390 – dalej "u.ś.r.") w zw. z art. art. 15h ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm. – dalej "ustawa COVID-19") zmienił decyzję własną z dnia [...] lutego 2021 r. i przedłużył prawo do świadczenia pielęgnacyjnego do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.
3. Decyzją z dnia [...] maja 2023 r. Prezydent Miasta B. działając na podstawie art. 163, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. – dalej "k.p.a." w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. , art. 32 u.ś.r. uchylił od dnia [...] kwietnia 2023 r. decyzję własną z dnia [...] lutego 2021 r. zmienioną decyzją z dnia [...] stycznia 2023 r.
Uzasadniając powyższą decyzję organ wskazał, że skarżący od dnia [...] lutego 2023 r. posiada ustalone prawo do emerytury, natomiast zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m.in. prawo do emerytury. W takiej sytuacji art. 32 u.ś.r pozwala uchylić decyzję przyznającą świadczenie bez zgody strony.
4. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie i przyznanie prawa do kontynuacji świadczenia pielęgnacyjnego oraz jego wypłaty, począwszy od dnia [...] kwietnia 2023 r. do dnia, w którym decyzja odmawiająca prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i wstrzymująca jego wypłatę stanie się ostateczna.
W uzasadnieniu strona podniosła, że różne są cele emerytury oraz świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z czym fakt uzyskania prawa do emerytury nie powoduje automatycznie wystąpienia przesłanki negatywnej dla pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem skarżącego przepis art. 32 ust. 1 u.ś.r. nie dotyczy sytuacji, w której prawo do emerytury zostaje nabyte dopiero po ustaleniu prawa do świadczenie pielęgnacyjnego i w trakcie jego pobierania. Z literalnego brzmienia ww. przepisu wynika, że dotyczy on sytuacji, gdy emeryt ubiega się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
5. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2022r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzją (pkt 1 decyzji) oraz ostateczną decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lutego 2021 r. zmienioną decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] stycznia 2023 r. (pkt 2 decyzji).
W motywach rozstrzygnięcia organ w pierwszej kolejności powołując się na wyrok NSA z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 896/21 wskazał, że decyzja o zmianie albo uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie rodzinne, wydawana w oparciu o art. 32 ust. 1 u.ś.r., ma charakter konstytutywny. Decyzja taka powoduje zmianę bądź uchylenie dotychczasowych uprawnień podmiotu. Ponadto, może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc, tj. od chwili jej wydania na przyszłość. Dalej wyjaśnił, że wypłata świadczenia ma charakter czynności materialno-technicznej, stąd też wstrzymanie wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego nie wymaga wydania decyzji o wstrzymaniu wypłaty. Z kolei osoba, której przyznano świadczenie pielęgnacyjne pobierająca wypłacone świadczenie pomimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczenia, jeżeli była pouczona o braku prawa do jego pobierania, obowiązana jest do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, o czym właściwy organ orzeka w odrębnym postępowaniu w drodze decyzji. Z powyższym skorelowany jest obowiązek, wynikający z art. 25 ust. 1 u.ś.r., niezwłocznego powiadomienia organu właściwego wypłacającego świadczenia rodzinne o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, w tym na wysokość otrzymywanych świadczeń. Taką zmianą jest z pewnością ustalenie prawa do emerytury dla osoby sprawującej opiekę.
Wobec powyższego Kolegium nie podzieliło stanowiska skarżącego, że z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. nie wynika, iż ustalenie prawa do emerytury w trakcie pobierania świadczenia pielęgnacyjnego stanowi negatywną przesłankę pozwalającą na uchylenie prawa od tego świadczenia. Treść powyższego przepisu należy odczytywać w zestawieniu z innymi przepisami, tj. art. 25 ust. 1 i art. 32 ust. 1 u.ś.r.
W konsekwencji Kolegium uznało, że decyzja Prezydenta wydana została z naruszeniem art. 32 ust. 1 u.ś.r., a także art. 107 § 3 k.p.a., co obligowało organ do jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy.
6. W skardze do tut. Sądu strona wniosła o uchylenie pkt 2 zaskarżonej decyzji, uchylenie zaskarżonej decyzji w pkt 2) oraz zadanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego "czy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003r o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Z 2015r poz. 114, ze zm.) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, jest zgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że art. art. 17 ust.5 pkt 1 lit a u.ś.r. jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Samo przyznanie prawa do emerytury nie może automatycznie stanowić podstawy do uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób jednego ze świadczeń wskazanych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. powoduje, że cel instytucji świadczenia pielęgnacyjnego nie jest realizowany w stosunku do opiekunów pomimo, że sprawujący opiekę nie może podjąć pracy zarobkowej. Trzeba bowiem mieć na uwadze to, że fakt uzyskania świadczeń emerytalnych nie wyklucza jeszcze możliwości podjęcia zatrudnienia. Zdaniem strony dokonując wykładni powyższego przepisu, należy uwzględnić także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17, który choć dotyczy renty, to rozważania i stanowisko w nim zawarte zachowują aktualność także odnośnie emerytury.
7. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
8. Na wstępie należy zaznaczyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 137) sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a ). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
9. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał, że wobec wystąpienia okoliczności mającej wpływ na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r., czyli ustalenie dla osoby sprawującą opiekę prawa do emerytury, zachodzą podstawy do uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Podstawę do wydania decyzji w przedmiocie uchylenia prawa od świadczenia pielęgnacyjnego stanowił art. 32 ust. 1 u.ś.r. w myśl którego organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. Wymaga podkreślenia, że przewidziany w art. 32 ust. 1 u.ś.r. tryb zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej warunkowany jest zmianą sytuacji faktycznej lub prawnej. Instytucja ta w założeniu ma zastosowanie do sytuacji faktycznych, gdy w trakcie wypłaty świadczenia wystąpiła jedna z okoliczności o których mowa w tym przepisie, czyli zmianie uległ pierwotny stan sprawy (z chwili ustalania prawa do świadczenia), a która spowodowała konieczność zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji. Obowiązkiem organu jest zatem wykazanie, że - po pierwsze nastąpiła zmiana stanu faktycznego w stosunku do pierwotnego, pozwalającego przyznać stronie uprawnienia, a nadto - zmiana ta jest istotna z punktu widzenia nabycia tego uprawnienia (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 września 2022 r. III SA/Kr 700/21). Zawarty w 32 ust. 1 u.ś.r. katalog przesłanek uzasadniających zmianę lub uchylenie decyzji ma charakter zamknięty. Wystąpienie chociażby jednej z wymienionych przesłanek stwarza organowi administracji publicznej możliwość uruchomienia z urzędu stosownego postępowania w celu weryfikacji decyzji ostatecznej. Przepis art. 32 ust. 1 u.ś.r. jest normą lex specialis w stosunku do uregulowań zawartych w k.p.a. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji prowadzone na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. jest postępowaniem w nowej sprawie.
10. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że doszło do zmiany stanu faktycznego mającego wpływ na przysługujące skarżącemu uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynika z akt sprawy na mocy ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lutego 2021 r. przyznano skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem - P. K. – na okres od [...] kwietnia 2019 r. do [...] grudnia 2022 r. Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. Prezydent Miasta B. mając na uwadze regulacje art. 15h ustawy COVID-19 zmienił decyzję własną z dnia [...] lutego 2021 r. i przedłużył skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Jak wynika z pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2023 r. skarżący od dnia [...] lutego 2023 r. ma ustalone prawo do świadczenia emerytalnego. Powyższa okoliczność nie jest kwestionowana przez skarżącego, który w piśmie z dnia [...] marca 2023 r. oświadczył m.in., iż w przypadku gdyby się okazało, że może pobierać tylko jedno świadczenie to wybiera prawo do emerytury, gdyż jest to świadczenie bardziej korzystne. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia [...] stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Dostrzegając potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej normy z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej, NSA w wyroku z 18 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 773/21 opowiedział się za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Ustawodawca wprowadził w art. 27 ust. 5 u.ś.r., zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych (świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów). Jedynym przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy, jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. NSA uznał, że osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżący nie złożył wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. Tym samym, w dacie orzekania przez Kolegium istniała opisana wyżej negatywna przesłanka przyznania spornego świadczenia pielęgnacyjnego, zatem zasadnie organ zastosował art. 32 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.
Przedstawione argumenty prowadzą w konsekwencji do wniosku o braku zaktualizowania się w rozpatrywanej sprawie przesłanek stosowania art. 193 Konstytucji RP, a więc innymi słowy zainicjowania przez tut. Sąd trybu tzw. konkretnej kontroli konstytucyjności prawa w zakresie, w jakim oczekuje tego strona skarżąca.
11. Wskazania również w tym miejscu wymaga, że jak trafnie wskazało Kolegium w zaskarżonej decyzji uchylenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. może nastąpić jedynie ze skutkiem na przyszłość. Ze względu na ten konstytutywny charakter decyzji, może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc - z mocą od jej wydania. Nie jest prawidłowe uchylenie lub zmiana decyzji z mocą wsteczną (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 5 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 652/21). Oznacza to, że wydając decyzję z dnia 15 maja 2023 r. organ I instancji nie mógł uchylić jej ze skutkiem od dnia 1 kwietnia 2023 r.
12. Konkludując Sąd działając poza granicami zarzutów skargi nie dostrzegł w działaniach procesowych organu jakichkolwiek powodów do zastosowania kompetencji kasacyjnych - art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a. Decyzja jako zgodna z przepisami procesowymi i materialnoprawnymi powinna pozostać w obrocie prawnym i wywoływać określone w nich skutki. W związku z powyższym Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę