II SA/BD 1056/24

II SA/Bd 1056/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2025-04-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jerzy Bortkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Janiszewska - Ziołek
Mariusz Pawełczak
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1587
art. 41 ust. 6a
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 1 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi spółki A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2024 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania sposobu gospodarowania odpadami 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz spółki A. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Postanowieniem z [...] 2024 r., nr [...] Wójt negatywnie zaopiniował planowaną zmianę sposobu gospodarowania odpadami przez Spółkę (dalej jako: "skarżąca" lub "Spółka"), na działce oznaczonej ewidencyjnej nr [...] obręb ewidencyjny [...] - Gmina [...], określoną w decyzji Starosty [...].
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że planowana zmiana sposobu gospodarowania odpadami jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] 2000 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] na obszarze wsi [...] dot. działalności gospodarczo-handlowej (Dz.Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 2000 r., Nr [...], poz. [...]). W § 3 pkt 5 uchwały określono, że ilekroć w dalszych przepisach uchwały jest mowa o działalności gospodarczo-handlowej nieuciążliwej należy przez to rozumieć – zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy o ochronie środowiska – stan nieutrudniający życia lub niedokuczliwy dla środowiska. W § 5 pkt 5 uchwały określono, że działalność gospodarcza powinna zamykać się w obrębie terenu. Wójt dodał, że w prognozie skutków wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] na środowisko przyrodnicze do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] na obszarze wsi [...] w części dotyczącej oddziaływania działalności gospodarczo-handlowej we wsi [...], zawarto następujące wskazania: "przedmiot ustaleń zmiany planu jest teren działalności gospodarczo-handlowej oraz teren komunikacji drogowej. Projektowa zabudowa nawiązuje do istniejącej zabudowy wzdłuż drogi Sierakowo-Ryńsk. Korzystne dla funkcjonowania środowiska przyrodniczego jest to, że w projekcie zmiany planu zastrzeżenie, że prowadzona działalność gospodarcza nie może być uciążliwa dla środowiska.
Wójt zwrócił następnie uwagę, że Starosta [...] w piśmie z [...].2020 r., nr [...], w którym przekazał wniosek Spółki w sprawie zmiany decyzji z [...] lipca 2017, nr [...].OR wydanej przez Starostę do Marszałka Województwa wskazał, że przedmiotowa instalacja zaliczana jest do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko z uwagi na fakt, że w zezwoleniu określono wydajność techniczną instalacji do przetwarzania odpadów w ilości przekraczającej 10 Mg/dobę. Organ podniósł, że operat przeciwpożarowy z sierpnia 2023 potwierdza, że przedmiotowa działalności wykracza swym oddziaływaniem poza obszar miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wójt stwierdził, że posiada informacje o zanieczyszczeniu nieruchomości zalegającymi odpadami, które negatywnie oddziałują na nieruchomości sąsiednie - pojawiły się gryzonie i została zaburzona estetyka sąsiedztwa. Organ zwrócił przy tym uwagę, że okoliczne tereny objęte są obszarem chronionego krajobrazu – "Torfowisko-Jeziorno-Leśny Zgniłka-Wieczno-Wronie".
Organ zweryfikował twierdzenia spółki, że stwierdzone uciążliwości są wynikiem działalności innego podmiotu (Z. R.), pozyskując zdjęcia satelitarne. Ze zdjęć wynika, że znajdujące się na działce nr [...] stare jak i gromadzone przez spółkę odpady, co najmniej od sierpnia 2023 r. nie były oddzielone w sposób wystarczający, a działalność spółki skutkowała zajmowaniem dotychczas wolnej powierzchni działki [...] (por. zdjęcie nr [...] stanowiące załącznik do decyzji). Zarejestrowany sposób składowania odpadów pozwala na swobodne przemieszczanie się szkodników. Powołując się na zdjęcie nr [...] z dnia [...].2024 organ wskazał, że zgromadzone odpady nie są oddzielone ogrodzeniem, bądź zabezpieczone, a zmiana dotyczy ich lokalizacji, odpady te zostały odsunięte w głąb działki, a ich ilość się zmniejszyła, w szczególności na nieutwardzonej części, gdzie znajdowały się odpady zostawione przez Z.. R.. Organ podkreślił przy tym, że ze zdjęć satelitarnych z 2021 r. wynika że spółka również składowała odpady na nieutwardzonej części gruntu, mimo że nie obejmowała jej umowa najmu.
Wójt wskazał następnie, że część działki o nr ew. [...] nie jest objęta miejscowym planem, w związku z czym politykę przestrzenną gminy do czasu uchwalenia planu kreuje Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R., które dla terenu na którym znajduje się działka [...] oznaczonego symbolem A (terem zwartej zabudowy z dopuszczeniem przekształceń i rehabilitacji), dopuszcza jedynie nieuciążliwe funkcje gospodarcze. Wyklucza się możliwość lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (poza infrastrukturą techniczną, inwestycjami celu publicznego oraz z zakresu łączności).
Wójt dodał, że dla części działki nr [...] nie objętej m.p.z.p. została wydana przez decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...].2010 r. na budowę wolnostojącego, parterowego budynku produkcyjno-magazynowego, który zgodnie z warunkami decyzji nie mógł wywierać negatywnego wpływu na środowisko. Informacja ta jest istotna z uwagi na fakt, że wniosek z dnia [...] 2023 r. Marszałka Województwa dotyczy całej działki nr [...].
W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca wskazała, że nie planuje zmiany sposobu gospodarowania odpadami. Wniosek o zmianę decyzji o zezwoleniu na przetwarzanie odpadów wynika z obowiązku nałożonego przez przepis art. 14 ust. 1 ustawy z 20.07.2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw. Skarżąca podniosła, że w § 5 m.p.z.p. przewidziano jako przeznaczenie podstawowe "działalność gospodarczo-handlową", bez wskazania, że musi być ona nieuciążliwa. Z miejscowego planu wynika jedynie, że uciążliwość winna zamykać się w obrębie terenu. Zdaniem Spółki prowadzona przez nią działalność spełnia te wymogi.
Skarżąca dodała, że "Prognoza skutków pływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W. na środowisko przyrodnicze" nie jest przepisem prawa i nie jest wiążąca dla obywateli.
W jej ocenie organ błędnie przyjął, że działalność mogąca zawsze znacząco oddziaływać na środowisko automatycznie wykracza swoim oddziaływaniem poza obszar miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Spółka zwróciła przy tym uwagę, że z treści miejscowego planu nie wynika zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na terenie oznaczonym symbolem AG.
Skarżąca podniosła też, że dokumentacja zdjęciowa nie jest i nie może być dowodem, że to działalność wnioskodawcy powoduje rozprzestrzenianie się gryzoni. Spółka podkreśliła przy tym, że magazynuje (w celu ich późniejszego przetworzenia) a nie składuje odpady. Odpady przetwarzane są na bieżącą i nie zalegają na tyle długo by być miejscem do zakładania gniazd lęgowych przez gryzonie. Przetwarzane odpady mają inny charakter niż odpady składowane na części działki nie objętej wnioskiem. Odpady te są odpadami poprodukcyjnymi, nie mają styczności z zanieczyszczeniami organicznymi typu żywności. Nie mogą być więc źródłem pożywienia przyciągającym gryzonie lub inne szkodniki. Skarżąca zwróciła uwagę, że organ nie ustalił czy szczury mają gniazda w odpadach zgromadzonych przez spółkę czy przez Z. R.. Nie ma więc wystarczającego materiału dowodowego. Spółka powołała się przy tym na art. 81 a § 1 k.p.a. nakazujący rozstrzygać wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony.
Odnosząc się do czynników estetycznych negatywnie wpływających na obszar chronionego krajobrazu, Spółka zwróciła uwagę, że Wójt Gminy R. w piśmie z dnia [...].2017 r. w oparciu o ten sam stan faktyczny i prawny uznał, że przetwarzanie odpadów na działce [...] nie będzie naruszało przepisów miejscowego planu. Spółka powołując się na zdjęcia nr [...] wskazała, że część działki przez nią użytkowana jest uporządkowana. Magazynowane odpady przechowywane są w specjalnych opakowaniach, poukładanych starannie na planu utwardzonym betonowymi pływami z wyznaczonymi sektorami. Teren jest ogrodzony i leży za zabudowaniami mieszkalno-gospodarczymi. Tym samym działalność skarżącego nie zakłóca walorów estetycznych okolicy.
W ocenie skarżącej postanowienie w zakresie dotyczącym nie objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części działki [...] jest w całości bezprzedmiotowe. Wniosek spółki dotyczy bowiem tylko części objętej miejscowym planem. Do placu składowego PM o pow. ok. [...] m2 znajdującego nie na działce [...] Spółka nie ma tytułu prawnego.
Postanowieniem z dnia [...] 2024 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że organ I instancji odniósł się zarówno do ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i oddziaływania dotychczasowego sposobu wykorzystywania nieruchomości, jak i prowadzonej działalności na otoczenie i mieszkańców, a przede wszystkim na występujące uciążliwości.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższe postanowienia Spółka zarzuciła:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego:
a) § 5 pkt 5 uchwały nr [...] Rady Gminy W. z [...].2000 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. na obszarze wsi [...] dot. działalności gosp-handl. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że wykonywane przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko jest równoznaczne z niespełnieniem warunku, że uciążliwość winna zamykać się w obrębie terenu i tym samym wykracza swym oddziaływaniem poza obszar miejscowego planu zagospodarowania;
b) naruszenie art. 41 ust. 6a ustawy od odpadach poprzez błędne przyjęcie, że negatywna opinia Wójta była w realiach tej sprawy uzasadniona niezgodnością pomiędzy przedsięwzięciem objętym wnioskiem skarżącej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, decyzją o warunkach zabudowy z [...].2010 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku produkcyjno-magazynowego na działce nr [...] w miejscowości [...], studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy R., a także naruszeniem ładu przestrzennego, ochrony środowiska i przyrody, gospodarki wodnej oraz ochrony zdrowia w Gminie R.;
2. mające istotny wpływ na treść postanowienia naruszenie przepisów postępowania:
a) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 41 ust. 6a o odpadach; polegające na utrzymaniu w mocy wadliwego postanowienia pierwszej instancji, mimo przesłanek do jego zmiany lub uchylenia;
b) art. 7, art. 7a i art. 7b w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 75 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 106 § 4 k.p.a. polegające na nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz jego dowolną ocenę, a także niepodejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, jak też błędy w ustaleniach faktycznych dokonywanych przez organ;
c) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 75 i art. 80 k.p.a. polegające na rozstrzygnięciu odmiennym od stanowiska zajętego przez Wójta Gminy R. w piśmie z dnia [...].2017 r., WOŚ.6233.1.2017 bez wskazania uzasadnionych przesłanek do odmiennego rozstrzygnięcia w oparciu o ten sam stan faktyczny i prawny sprawy;
d) art. 15 k.p.a. poprzez brak samodzielnego i merytorycznego rozpoznania sprawy oraz ograniczenie się do bezpodstawnego przyjęcia twierdzeń sformułowanych przez organ I instancji;
e) art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 106 § 1 i 4 k.p.a. w sposób mający znaczenie dla wyniku sprawy poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia polegające na zawarciu w nim zbyt ogólnych stwierdzeń oraz przytoczeniu w jego treści jedynie art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach bez odniesienia do stanu faktycznego sprawy, w szczególności nie wskazanie z jakich przyczyn negatywna opinia Wójta w zakresie wniosku skarżącej była prawidłowa , a także nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącej zawartych w zażaleniu;
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie, na które służy zażalenie. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy.
Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu, bowiem organ II instancji w ogóle nie rozpoznał zażalenia, nie odniósł się do jakiegokolwiek podniesionego w nim zarzutu, a tym samym naruszył art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a., w konsekwencji naruszając zasadę dwuinstancyjną sformułowaną w art. 15 k.p.a.
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zasady dwuinstancyjności wynika, że sprawa powinna zostać rozpoznana dwukrotnie w jej całokształcie przez organy obu instancji. Jej naruszenie nastąpi także wówczas, gdy organ odwoławczy nie odniesie się do argumentacji wskazanej w odwołaniu (zażaleniu). Zgodnie z istotą tej instytucji, z zastrzeżeniem wyjątków, które nie mają zastosowania w tym postępowaniu, każda sprawa winna być rozstrzygana w jej całokształcie przez dwie instancje. Oznacza to, że organ działający w trybie odwoławczym nie dokonuje kontroli legalności decyzji (postanowienia) wydanej w I instancji, jego obowiązkiem jest ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem nie tylko ustalonych już okoliczności faktycznych i prawnych, ale także tych, które zaistniały na etapie jego procedowania. Organ odwoławczy nie może poprzestać na zdarzeniach, czy wnioskach, które pojawiły się w toku postępowania przed I instancją, jego obowiązkiem jest ocena także tych zdarzeń, dowodów, faktów i norm prawa, które wystąpiły (pojawiły się) na etapie postępowania odwoławczego i mają wpływ na wynik sprawy. Ponadto organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzeć wszystkie żądania strony podniesione w odwołaniu i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (postanowienia). Nie odniesienie się do wszystkich zarzutów jest naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a.
Wskazać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia skoncentrowało się na przedstawieniu stanu faktycznego sprawy i cytowaniu przepisów, jak i orzecznictwa mającego zastosowanie w tego typu sprawach. Samo stanowisko organu odwoławczego ograniczone zostało zaś do jednego ogólnego zdania, w którym wskazano, że "odnosząc powyższe okoliczności do rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że organ odniósł się zarówno do ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i oddziaływania dotychczasowego sposobu wykorzystania nieruchomości, jak i prowadzonej działalności na otoczenie i mieszkańców, a przede wszystkich występujące uciążliwości".
Kolegium w kwestionowanym postanowieniu nie tylko nie zawarło żadnej samodzielnej analizy stanu faktycznego i prawnego. Nie odniosło się też w ogóle do zarzutów zawartych w zażaleniu. Oznacza to, że kwestionowane rozstrzygnięcie wydane zostało z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a.
Przepis art. 107 § 3 k.p.a. wyraźnie nakazuje, by organ podał i omówił w uzasadnieniu decyzji istotne dla rozstrzygnięcia fakty i dowody. Natomiast niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, w tym nieodniesienie się do istotnej argumentacji podnoszonej przez stronę, narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto organ winien tak prowadzić postępowanie, by pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), co w przypadku organu odwoławczego koresponduje z wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania.
Uchybienia te nie pozwalają na dokonanie kontroli sądowoadministracyjnej, stąd też uzasadnione stało się uchylenie zaskarżonego postanowienia. Sąd podziela zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane w skardze w powyższym zakresie.
W ponownie prowadzonym postępowaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpozna zażalenie w całym jego zakresie, odniesie się do poszczególnych zarzutów w nim podniesionych i przedstawi swoje stanowisko w sprawie.
Biorąc pod uwagę wszystkie wyżej wskazane okoliczności zaskarżone postanowienie jako naruszające przepisy postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy podlegało uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.