II SA/Bd 1036/23

II SA/Bd 1036/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2024-01-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski
Joanna Brzezińska /przewodniczący/
Renata Owczarzak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2023 r., znak: [...] Wójt Gminy C., działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1-2, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U.
2022 r., poz. 503 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm.), orzekł o odmowie ustalenia na rzecz W. W. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali namiotowej w zabudowie usługowej - skład drewna tartacznego na działce nr [...], obręb N. C. , gmina C..
W uzasadnieniu decyzji orzekający organ I instancji podniósł, iż warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie został spełniony, ponieważ planowana inwestycja nie będzie stanowiła kontynuacji funkcji występującej w obszarze analizowanym, a planowana inwestycja może w przyszłości ograniczyć zastany sposób użytkowania terenów sąsiednich i nie będzie mogła bezkolizyjnie współistnieć z istniejącą lub planowaną zabudową zagrodową, bądź mieszkaniową jednorodzinną.
Realizacja planowanej inwestycji, w części zwartego kompleksu terenów rolniczej przestrzeni produkcyjnej wyraźnie zdefiniowanej przestrzennie, w ocenie organu
I instancji nie będzie stanowić uzupełnienia istniejącego układu urbanistycznego, a zatem naruszy istniejący ład przestrzenny, w świetle obowiązujących przepisów rozumiany, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.
W sytuacji, gdy ład przestrzenny w obszarze analizowanym wyznacza jedynie zabudowa zagrodowa, to zdaniem organu I instancji nie jest spełniony warunek kontynuacji funkcji dla planowanej inwestycji, czyli budowy hali namiotowej w zabudowie usługowej - skład drewna tartacznego.
W odwołaniu od powyższej decyzji W. W. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie:
1. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez pominięcie, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W niniejszej sprawie naruszono istotę prawa własności, pozbawiono skarżącego możliwości uzyskiwania dochodów i tym samym utrzymania rodziny, dąży się do likwidacji stanowisk pracy, co w demokratycznym państwie jest niedopuszczalne,
2. art. 2, 7, 64 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, iż na terenie gminy istnieje zakaz prowadzenia działalności gospodarczej, ponieważ zdaniem organu tylko i wyłącznie w przypadku istnienia tartaku w analizowanym obszarze istnieje możliwość powstania innego, co w istocie powoduje, iż prawo własności podlega ograniczeniom na danym terenie,
3. art. 22 Konstytucji RP poprzez ograniczenie swobody działalności gospodarczej poprzez całkowite jej zakazanie bez wykazania, iż stoi za tym ważny interes publiczny,
4. art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie ograniczenie prawa własności jest dopuszczalne, ponieważ zakazane jest prowadzenie działalności gospodarczej, jeżeli w obszarze analizowanym nie występuje taka o podobnym charakterze,
5. art. 107 § 1 pkt 4, 5, 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie, z jakich powodów organ uznał, iż na terenie gminy zakazane jest prowadzenie działalności gospodarczej, tym bardziej, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczy inwestycji związanej z danym terenem. Ponadto istnieją budynki gospodarcze na terenie objętym analizą. Ponadto trudno uznać, iż inwestycja wspierająca lokalną społeczność i dająca zatrudnienie ludziom w jej kształcie zaburzy ład przestrzenny.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2023 r., znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że punktem wyjściowym do dalszych ustaleń przy określaniu warunków zabudowy jest prawidłowe zidentyfikowanie i zaznaczenie na właściwej i kompletnej mapie obszaru analizowanego.
W przedmiotowej sprawie wjazd na działkę odbywać się będzie przez jej front przylegający do drogi publicznej o kategorii powiatowej oznaczonej jako działki nr [...] Wyznaczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego powinno zdaniem Kolegium nastąpić w taki sposób, by działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w centrum tego obszaru, a odległość między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego wynosiła nie mniej, niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniej niż 50 metrów.
Z analizy uwarunkowań do decyzji o warunkach zabudowy zdaniem Kolegium wynika, że front działki objętej wnioskiem wynosi 10 m. Tym samym obszar objęty analizą winien wynieść 50 m. W tak wyznaczonym obszarze analizowanym znajduje się wyłącznie zabudowa zagrodowa składająca się z budynku mieszkalnego oraz budynków gospodarczych w związku z czym nie jest spełniony warunek kontynuacji funkcji o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 682/20, przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. powinien być rozumiany w ten sposób, że brak na określonym obszarze obiektu o podobnych parametrach skutkuje odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy i w konsekwencji bezprzedmiotowe jest badanie kolejnych przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 2 do 5 u.p.z.p. Nieruchomość (teren) może bowiem potencjalnie spełniać warunek dostępu do drogi publicznej jak i posiadać wystarczające uzbrojenie, a mimo to brak spełnienia kluczowej przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wykluczać będzie wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.
Taka sytuacja w przekonaniu organu odwoławczego ma miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem mimo, że planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, jest zgodna z przepisami odrębnymi i nie znajduje się w obszarze lokalizacji linii przesyłowej 400 kV, gazociągu jak i rurociągu, to jednak nie spełnia ona wszystkich wymaganych ustawowych wytycznych.
W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po przeanalizowaniu akt sprawy w tym załączonych map i analiz podzieliło zaprezentowane przez organ pierwszej instancji stanowisko, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji zagospodarowania terenu.
Kolegium wyjaśniło również, że wbrew twierdzeniom odwołującego, organy administracji w podjętych rozstrzygnięciach nie ograniczają mu możliwości prowadzenia działalności gospodarczej. W żadnym z rozstrzygnięć nie można dopatrzeć się takiego zakazu, a ponadto ta kwestia nie jest przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie. Przedmiotem prowadzonego przez organy administracji publicznej postępowania jest wyłącznie ustalenie, czy planowana przez inwestora zabudowa jest możliwa do zrealizowania na danym obszarze. Nie można się zgodzić z zarzutem, że planowana inwestycja mogłaby powstać wyłączenie w sytuacji, gdy na obszarze analizowanym znajdował się inny tartak. Z zasad kształtowania ładu przestrzennego wynika, że planowana inwestycja musi być funkcjonalnie jak i gabarytowo podobna do istniejących budynków. Nie oczekuje się, że będzie ona taka sama, identyczna. Niemniej w obszarze, w którym inwestor zamierza wykonywać swoją działalność, nie ma żadnej innej zabudowy o podobnej funkcji.
Zebrany w sprawie materiał dowodowy w ocenie Kolegium nie mógł prowadzić do innych konkluzji, że z uwagi na charakter planowanej inwestycji, zgoda na jej realizację prowadziłaby do naruszenia ładu przestrzennego. Organ II instancji wyjaśnił, że w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sąd Administracyjny wielokrotnie już wywodzono, że prawo zabudowy terenu nie ma charakteru absolutnego. Stąd też właściciel nieruchomości nie ma pełnej swobody w kształtowaniu jej ładu przestrzennego, nie może też żądać od właściwego organu administracji publicznej, aby decyzja o warunkach zabudowy za każdym razem odpowiadała jego oczekiwaniom. Planowanie przestrzenne, w tym oczekiwania różnych podmiotów w tym względzie, zazwyczaj prowadzą do powstania konfliktu różnych wartości i interesów, w tym interesu indywidualnego i publicznego czy też różnych interesów indywidualnych (wyrok NSA z 19 stycznia
2017 r., sygn. akt II OSK 1073/15).
W skardze do Sądu W. W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów postępowania sądowego według norm przypisanych, zarzucając naruszenie:
1. art. 107 § 1 pkt 4, 5, 107 § 3 w związku z art. 28 k.p.a. poprzez dwukrotnie uchylenie decyzji pozywanej bez zbadania, z jakiego przepisu prawa odwołujący wywodzi interes prawny w niniejszej sprawie.
2. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez pominięcie, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W niniejszej sprawie naruszono istotę praw własności, pozbawiono skarżącego możliwości uzyskiwania dochodów i tym samym utrzymania rodziny, dąży się do likwidacji stanowisk pracy, co w demokratycznym państwie jest niedopuszczalne.
3. art. 2, 7, 64 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, iż na terenie gminy istnieje zakaz prowadzenia działalności gospodarczej, ponieważ zdaniem organu tylko i wyłącznie w przypadku istnienia tartaku w analizowanym obszarze istnieje możliwość powstania innego, co w istocie powoduje, iż prawo własności podlega ograniczeniom na danym terenie.
4. art. 22 Konstytucji RP poprzez ograniczenie swobody działalności gospodarczej poprzez całkowite jej zakazanie bez wykazania, iż stoi za tym ważny interes publiczny.
5. art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie ograniczenie prawa własności jest dopuszczalne, ponieważ zakazane jest prowadzenie działalności gospodarczej, jeżeli w obszarze analizowanym nie występuje taka o podobnym charakterze.
6. art. 107 § 1 pkt 4, 5, 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie, z jakich powodów organ uznał, iż na terenie gminy zakazane jest prowadzenie działalności gospodarczej tym bardziej, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczy inwestycji związanej z danym terenem. Ponadto istnieją budynki gospodarcze na terenie objętym analizą i trudno uznać, iż inwestycja wspierająca lokalną społeczność oraz dająca zatrudnienie ludziom w jej kształcie zaburzy ład przestrzenny.
W uzasadnieniu zarzutów skargi jej autor podniósł, że istota zagadnienia dotyczy tylko i wyłącznie jednej kwestii, a mianowicie ustalenia, dlaczego na terenie niezabudowanym, nie można prowadzić działalności oraz wznosić obiektów, które nie istnieją w takim kształcie. Zdaniem obu organów, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uniemożliwia prowadzenia działalności na terenie gminy, jeżeli w obszarze objętych analizą taka nie istnieje, a pierwsza nie może powstać. W istocie w każdym niezabudowanym terenie nie jest możliwa budowa obiektów, co czyni istotę prawa własności fikcyjną, chociaż ustawa nie wyklucza takiej możliwości a pomimo tego art. 64 ust. 3 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na terenie gminy nie ma zastosowania, ponieważ prowadzenie działalności gospodarczej jest niemożliwe, jeżeli w analizowanym terenie nie ma obiektów o podobnym charakterze (por. wyrok NSA z dnia 20.11.2020 r., sygn. akt II OSK 1464/18).
Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie organ nie udowodnił, iż wprowadzenie zakazu prowadzenia działalności jest uzasadnione ważnym interesem publicznym, tym bardziej, że w istocie ograniczono ją na terenie całej gminy wykluczając jej atrakcyjność dla ewentualnych inwestorów.
W ocenie strony skarżącej zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do powstania nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym, pojęcie sąsiedztwa, którym posługuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć szeroko. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Pod pojęciem "ładu przestrzennego" ustawodawca rozumie takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Kontynuacja funkcji świetle w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Zatem, kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, względnie zagospodarowania terenu, a wystarczające jest, gdy nowa zabudowa (bądź zagospodarowanie terenu) nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Ochrona ładu przestrzennego na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego ma bowiem na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości (art 64 ust. 3 Konstytucji RP) i zasadę wolności zagospodarowania terenu wyrażonej w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W myśl tej zasady każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (tak: wyrok NSA z dnia 17.07.2020 r. roku, sygn. akt
II OSK 450/20).
Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie nie naruszono interesu publicznego oraz osób trzecich, ponieważ wszystkie warunki narzucone przez ustawodawcę inwestycja spełnia, tym bardziej, że nie powoduje jakichkolwiek uciążliwości dla terenów sąsiednich.
Skarżący przywołał również wyrok NSA z dnia 27.09.2012 roku, sygn. akt II OSK 1014/11 gdzie podkreślono, że cyt.: w polskim porządku prawnym własność jest wartością konstytucyjną, podlegającą ochronie. Konsekwencją tego stwierdzenia jest uznanie, że w granicach społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa własności, właściciel korzysta ze swojego prawa, a nie osoba trzecia (inwestor) wyznacza granice tego korzystania".
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2023 r., poz.1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.")., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania.
Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej, stwierdzić należy, że skarga jest niezasadna, albowiem treść zaskarżonych decyzji i sposób przeprowadzenia postępowania administracyjnego wskazują, że w kontrolowanej sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny, a w odniesieniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego organy dokonały prawidłowego aktu stosowania prawa.
Przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest decyzja decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2023 r., znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] kwietnia 2023 r., znak: [...] o odmowie ustalenia na rzecz skarżącego warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali namiotowej w zabudowie usługowej - skład drewna tartacznego na działce nr [...], obręb N. C. , gmina C..
W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Doprecyzowanie powyższej normy stanowi art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.
Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji stanowił m.in. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Stosownie do powyższego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego. Wniosek inwestora nie tylko wszczyna postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale wyznacza też jego przedmiotowe ramy. Organ jest obowiązany zatem rozpoznać sprawę w granicach wyznaczonych treścią wniosku i jeśli wnioskowane zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa (spełnia warunki określone w art. 61 u.p.z.p.), nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego (zob. wyroki NSA: z 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 195/18, z 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1137/17, z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 696/16, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne są na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zasadnicze znaczenie w kontekście ustawowych wymogów stawianych nowej inwestycji, należy przypisać obowiązkowi poszanowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa (termin przyjęty w orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie), wynikającej z art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., która bezwzględnie uzależnia dopuszczalność zmiany zagospodarowania terenu od dostosowania się przez inwestora do określonych cech zagospodarowania przestrzennego, występujących w otoczeniu terenu inwestycji. Przywołany przepis uzależnia zatem wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego wspomnianą "zasadę dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (patrz: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, wyd. 7, komentarz do art. 61). Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać charakterem od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis art. 61 ust. 1 jest ochrona "ładu przestrzennego" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 646/06 - opubl. na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). "Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć w ten sposób, że nowo wprowadzana na dany teren funkcja musi być tego rodzaju, że można przyjąć, iż będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a także, że w przyszłości ta nowo wprowadzona funkcja nie ograniczy obecnej (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 56/19, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W orzecznictwie podkreśla się, że praktyczne stosowanie zasady dobrego sąsiedztwa wymaga zachowania niezbędnej elastyczności, uzasadnionej czytelnymi i obiektywnymi wymogami ładu przestrzennego i nie może się sprowadzać do dogmatycznego egzekwowania od inwestorów kształtowania planowanej zabudowy w sposób identyczny do zabudowy okolicznej. Oceniając spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, należy podkreślić, iż nie wymaga on dostosowania nowej zabudowy do funkcji dominującej w obszarze analizowanym, a jedynie kontynuacji funkcji w tym obszarze występujących. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r.,
II OSK 52/17).
Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanego przedsięwzięcia - ram urbanistycznych, w jakich to przedsięwzięcie może być realizowane (zob. wyrok WSA w Krakowie z 5 grudnia
2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1099/17). Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisanych w art. 61 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą urbanistyczną. Sporządzenie analizy urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść tej analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.
W kontrolowanej sprawie, w sporządzonej na potrzeby badanego wniosku analizie urbanistycznej wyjaśniono, iż front terenu objętego wnioskiem wynosi 10 m. Tym samym obszar objęty analizą winien wynieść 50 m. Część graficzna analizy (w tym załącznik graficzny) sporządzone zostały na kopii mapy zasadniczej, która zawiera potwierdzenie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W tak wyznaczonym obszarze analizowanym znajduje się wyłącznie zabudowa zagrodowa, składająca się z budynku mieszkalnego oraz budynków gospodarczych.
Ustalenia organów wskazują, że planowana inwestycja nie jest zgodna z funkcją zabudowy istniejącą na analizowanym obszarze. Z analizy wynika, że ład przestrzenny w obszarze analizowanym wyznacza jedynie zabudowa zagrodowa, dlatego też nie jest spełniony warunek kontynuacji funkcji dla planowanej inwestycji, czyli budowy hali namiotowej w zabudowie usługowej - skład drewna tartacznego
Trafnie skonstatował organ odwoławczy, że nowa inwestycja (wnioskowana) powinna być kontynuacją funkcji, parametrów, cech i wskaźników w stosunku do zabudowy już istniejącej, a nie planowanej. Zamierzona inwestycja: budowa hali namiotowej w zabudowie usługowej - skład drewna tartacznego pełni funkcję usługowo - produkcyjną, a jej charakter, co jak słusznie zauważyło Kolegium - wykracza poza dotychczasowy charakter zagospodarowania analizowanego obszaru.
Nie ma wątpliwości, że w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa o funkcji usługowo – produkcyjnej, w tym także w zakresie przerobu i składowania drewna tartacznego. Gdyby nawet tak było, słuszne są oceny wyrażone w orzecznictwie np. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Go 486/19, publ. Lex wskazano, że przy badaniu wymogu kontynuacji funkcji zabudowy nie można poprzestać na przyjęciu za punkt odniesienia ogólnikowo pojmowanej "funkcji usługowej", gdyż pojęcie to obejmuje rozmaite, niekiedy wręcz diametralnie różne, sposoby użytkowania obiektów budowlanych. Stąd należy dążyć do uszczegółowienia tej funkcji, w szczególności poprzez wskazanie rodzaju prowadzonej oraz planowanej działalności usługowej, tak aby funkcja ta adekwatnie opisywała charakterystyczny sposób użytkowania obiektu. Nie jest uzasadnione stawianie znaku równości pomiędzy dwoma rodzajami działalności usługowej tylko na tej podstawie, że można te rodzaje działalności określić jako "usługi". W znacznym stopniu wypaczałoby to sens sporządzania analizy urbanistyczno-architektonicznej, ponieważ dla działalności usługowej praktycznie zawsze nastąpiłaby kontynuacja funkcji w obszarze analizowanym. Poszczególne rodzaje działalności usługowych znacznie różnią się między sobą i nie można przyjąć, że np. usługa w postaci punktu skupu złomu stanowić będzie kontynuację funkcji dla występującej w obszarze analizowanym usługi w postaci salonu kosmetycznego czy gabinetu dentystycznego. Rozumienie kontynuacji funkcji musi być każdorazowo relatywizowane nie do ogólnie ujmowanej "funkcji usługowej", lecz do bardziej szczegółowo określonych rodzajów takiej działalności. Przy badaniu istnienia kontynuacji funkcji należy zatem oceniać również oddziaływania, a zwłaszcza uciążliwości dla otoczenia (szerzej: środowiska), jakie stwarza działalność (funkcja) zamierzona przez inwestora w porównaniu z działalnością (funkcją) zastaną. Trafność takiego stanowiska znajduje potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, w których akcentuje się konieczność oceny warunku kontynuacji istniejącej funkcji zabudowy, w tym funkcji "usługowej", również w aspekcie uciążliwości poszczególnych rodzajów działalności, w tym usług, oraz ich wpływu na działki sąsiednie (por. np. wyroki NSA: z dnia 29 grudnia 2009 r., II OSK 1/09, z dnia 3 marca 2008 r., II OSK 134/07, 17 listopada 2016 r., II OSK 304/15, z dnia
22 stycznia 2018 r., II OSK 1266/17 oraz wyroki WSA: w Krakowie z 11 grudnia 2013 r., II SA/Kr 908/13, w Bydgoszczy z dnia 17 listopada 2011 r., II SA/Bd 1001/11, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 15 lutego 2017 r., II SA/Go 991/16).
Nawiązując do powyższego wywodu, Sąd stwierdza, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, który Sąd w tym składzie podziela, że kontynuacja funkcji zabudowy rozumiana jako służąca zachowaniu ładu przestrzennego, umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Zatem, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyroki NSA z: 26 czerwca 2012 r., II OSK 586/11; 12 marca 2020 r., II OSK 243/19; 8 grudnia 2020 r., II OSK 2636/18; wyroki publik. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – CBOSA.nsa.gov.pl).
W ocenie Sądu budowa hali namiotowej w zabudowie usługowej - skład drewna tartacznego nie stanowi kontynuacji zabudowy czy uzupełnienia funkcji, który w obszarze analizowanym wyznacza jedynie zabudowa zagrodowa. Jest to zdecydowanie odmienny profil działalności na obszarze rolnym. Nie mieści się on również w pojęciu uzupełnienia funkcji, gdyż nie cechuje się przydatnością dla funkcji dominującej w obszarze analizowanym.
Reasumując w ocenie Sądu, Kolegium prawidłowo uznało, iż planowana inwestycja o określonym przeznaczeniu nie stanowi kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, iż wobec braku w obszarze analizowanym usług o podobnym charakterze, tym samym nie jest możliwe przyjęcie, że istnieje kontynuacja funkcji dla zamierzenia inwestycyjnego strony skarżącej.
Zdaniem Sądu odmowa ustalenia warunków zabudowy w tym konkretnym przypadku nie narusza art. 6 ust. 2 u.p.z.p. a także postanowień Konstytucji RP, tj. art. 64 ust. 3. Decyzja o warunkach zabudowy powinna stanowić wyraz ważenia wartości, które często kolidują ze sobą w przypadku konkretnego zamierzenia: wolności zabudowy przysługującej inwestorowi (art. 6 u.p.z.p.), wartości ładu przestrzennego stanowiącej element interesu publicznego oraz uzasadnionych interesów właścicieli (i innych podmiotów posiadających prawa rzeczowe) obiektów znajdujących się już na analizowanym obszarze i kształtujących istniejący ład przestrzenny na tym terenie.(por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 694/19, CBOSA).
Z okoliczności rozpatrywanej sprawy wynika, że do naruszenia art. 6 ust. 2 u.p.z.p. nie doszło. Decyzja o warunkach zabudowy nie tworzy porządku prawnego i nie ma charakteru konstytutywnego, stanowiąc jedynie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa.
Trzeba bowiem mieć na względzie, że prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów. To właśnie stosowne przepisy ustawowe regulujące zachowanie ładu przestrzennego wprowadzają uzasadnione ograniczenia w możliwości swobodnego korzystania z nieruchomości przez ich właścicieli, a tym samym wraz z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wyznaczają granice prawa własności nieruchomości, w tym związane z tym prawem, prawo zabudowy. Nie sposób zatem przyjmować, że decyzje właściwych organów wydane w zgodzie z przepisami u.p.z.p., prowadzą do naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, czyli konstytucyjnej ochrony prawa własności.
Końcowo Sąd podkreśla, że w sytuacji, gdy żadna z nieruchomości w obszarze analizowanym nie jest zabudowana obiektami o funkcji usługowej związanej z planowaną inwestycją, to dopuszczenie tego rodzaju zabudowy na działce inwestora stanowiłoby wprowadzenie na ten obszar zupełnie nowej i nie występującej dotąd na nim funkcji. Przyjęte i dopuszczalne, w myśl zasady dobrego sąsiedztwa, uzupełnianie funkcji mieszkaniowej funkcją usługową oznacza, że chodzi o taki rodzaj usług, które dominującą na danym terenie funkcję mieszkaniową będą jedynie uzupełniać, towarzyszyć jej w tym znaczeniu, że nie będą jej zakłócać, czy też z nią kolidować (zob. wyrok NSA z
26 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 586/11). Funkcja uzupełniająca zabudowę mieszkaniową/zagrodową to taka funkcja, która służy mieszkańcom ulicy, z której ma być dostępna usługa projektowana, która poprawi i ułatwi mieszkańcom codzienne funkcjonowanie.
Podsumowując, w ocenie Sądu organy administracji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, które odpowiada zasadom wynikającym z dyspozycji przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. i na podstawie kompletnego materiału dowodowego zebranego w toku tego postępowania ustaliły stan faktyczny sprawy, w tym w sposób niewątpliwy okoliczności o kluczowym znaczeniu dla sprawy, tj. że wnioskowana przez Skarżącego inwestycja nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. z uwagi na brak zgodności z funkcją zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa procesowego podniesionych w skardze.
W tej sytuacji na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.