II SA/Bd 1022/22

II SA/Bd 1022/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-01-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-10-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Janiszewska - Ziołek
Katarzyna Korycka
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Sygn. powiązane
II OSK 2017/23 - Postanowienie NSA z 2023-10-24
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Korycka Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi J. U. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla M. B. (w skrócie "PINB"), na postawie art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, zwanej dale "Prawem budowlanym"), postanowieniem z [...] lipca 2022 r. nr [...].JW wstrzymał budowę realizowaną przez J. U. (tj. Skarżącą), polegającą na rozbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. [...] w B., od strony zachodniej budynku o zadaszony taras usytuowany przy ścianie zewnętrznej budynku przy lokalu nr [...] zlokalizowanego na parterze budynku, na terenie działki nr ew. 22/16 obręb 487.
Organ ustalił, że w czerwcu 2021 r. powstał taras dobudowany do lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w B.. Inwestorem budowy tarasy jest Skarżąca, właścicielka lokalu nr [...].
PINB stwierdził, że taras ma wymiary 5,01 m na 2,03 m. Poziom podłogi tarasu usytuowano na wysokości ok. 1,62 m ponad poziomem terenu. Taras jest zadaszony – zadaszenie jest usytuowane bezpośrednio pod płytą balkonową na I piętrze, na wysokości 2,30 m ponad poziomem podłogi tarasu. Wokół tarasu wykonano balustrady o wysokości ok. 0,98 m. Taras ma konstrukcję stalową i został oparty na słupkach zakotwionych w fundamentach, nie jest połączony konstrukcyjnie z budynkiem. Wejście na taras odbywa się poprzez drzwi balkonowe lokalu nr [...]. Na taras prowadzą także zewnętrzne schody.
Zdaniem organu dobudowanie tarasu do istniejącego budynku mieszkalnego zwiększa jego powierzchnię zabudowy. Jest to zatem rozbudowa (w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego) wymagająca zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego uprzedniego pozwolenia na budowę, którego Skarżąca nie uzyskała.
W wyniku rozpatrzenia zażalenia wniesionego przez Skarżącą K. – P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (zwanyd dalej "WINB") postanowieniem z [...] sierpnia 2022 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
WINB podniósł, że taras wykonany przez Skarżącą w czerwcu 2021 nie znajduje się w katalogu obiektów zwolnionych z obowiązku pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (art. 29 ust. 1 – 4 Prawa budowlanego). W art. 29 ust. 2 pkt 31 Prawa budowlanego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia zwolniono jedynie budowę przydomowych tarasów naziemnych o powierzchni zabudowy do 35 m2. Przedmiotowy taras nie został posadowiony bezpośrednio na gruncie, lecz wsparty na metalowych słupkach (o wysokości ok. 1,62 m) zakotwionych w fundamentach i dostawiony do budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Zatem ww. tarasu nie można uznać za taras naziemny. Ponadto taras wyposażony został w zadaszenie oraz schody łączące go z przyległym terenem.
WINB stwierdził, że taras został wybudowany w miejscu, gdzie wcześniej znajdował się balkon przynależący do lokalu nr [...], wybudowany prawdopodobnie przez poprzedniego właściciela tego lokalu. Obecny taras jest większy od istniejącego wcześniej balkonu (również wspartego na metalowych słupkach). Potwierdza to znajdujący się w aktach sprawy wydruk z ogólnodostępnych w internecie zdjęć Street View z maja 2013 r., na którym widać, że istniejący wcześniej balkon był podobnej głębokości, jak sąsiednia loggia (licował z nią) i nie posiadał zadaszenia oraz schodów zewnętrznych. Natomiast obecny taras jest głębszy o kilkadziesiąt centymetrów od znajdującej się obok loggi i ma dach oraz schody zewnętrzne.
WINB podniósł, że w rejestrach prowadzonych przez Wydział Administracji Budowlanej Urzędu M. B. nie odnaleziono żadnych zapisów świadczących o wydaniu decyzji administracyjnej dotyczącej budowy zadaszonego tarasu przy wyjściu balkonowym z lokalu mieszkalnego nr [...].
Wobec tego WINB stwierdził, że budowa przedmiotowego tarasu stanowi samowolną rozbudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...]. Na skutek budowy tarasu doszło bowiem do zmiany charakterystycznych parametrów budynku, takich jak: kubatura i powierzchnia zabudowy. Ponadto WINB wskazał, że taras nie jest samodzielnym obiektem, lecz stanowi uzupełnienie lokalu mieszkalnego nr [...] o dodatkową funkcję o charakterze wypoczynkowym/rekreacyjnym. Okoliczności te wskazują, że taras stanowi samowolę budowlaną, wobec której organy nadzoru budowlanego były zobowiązane wszcząć postępowanie administracyjne.
Odnosząc się do zarzutów zażalenia WINB wyjaśnił należy, że nie ma znaczenia to że przed wybudowaniem przedmiotowego tarasu przy lokalu nr [...] istniał wcześniej balkon wybudowany prawdopodobnie przez poprzedniego właściciela (nawet jeśli wykonano go w latach 80 ubiegłego wieku). Demontując istniejący wcześniej balkon i wykonując w jego miejscu nowy, większy i zadaszony taras doprowadzono do powstania nowej substancji budowlanej. Tym samym doszło też do rozbudowy budynku przy ul. [...] o dodatkowy element - taras przy lokalu nr [...]. W związku z powyższym w rozpatrywanej sprawie nie można zastosować uproszczonej procedury legalizacji samowoli budowlanych. Inwestor rzeczonego tarasu przed jego budową powinien uzyskać stosowne pozwolenie. Powyższe nie zostało dopełnione przez Skarżącą, a zatem wykonany taras stanowi samowolę budowlaną.
Ponadto WINB wyjaśnił należy, że tarasu (nawet pomimo jego ?zycznego oddylatowania od konstrukcji budynku), nie można traktować jako samodzielnego i niezależnego obiektu budowlanego, bowiem ów taras stanowi uzupełnienie funkcji rekreacyjnej - wypoczynkowej lokalu nr 3 i jest powiązany funkcjonalnie z ww. lokalem.
W skardze do sądu administracyjnego J. U. wniosła o uchylenie postanowienia WINB zarzucając:
I. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj.
a) art. 3 pkt. 6, art. 3 pkt 7 i art. 3 pkt 7a Prawa Budowlanego poprzez przyjęcie, że prace wykonane przez Skarżącą stanowią rozbudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego podczas gdy z analizy całokształtu sprawy wynika, ze wykonane prace stanowią remont istniejącego balkonu wybudowanego w latach 80-tych, a więc remontu na konstrukcji starego balkonu;
b) art. 29 ust. 2 pkt 31 Prawa Budowlanego poprzez nieprzyjęcie, że wykonane prace stanowią budowę przydomowego tarasu naziemnego o powierzchni zabudowy do 35 m2 a co za tym idzie prace te nie wymagały decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia;
c) art. 49 f Prawa budowlanego poprzez brak przyjęcia, ze posadowiony balkon wyremontowany przez Skarżącą został pobudowany w latach 80- tych, a co za tym idzie niewszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego;
II. Naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia:
a) art. 7a Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a.’) poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości prawnych na korzyść Strony, wskutek czego miało to wpływ na treść orzeczenia, polegający na tym, iż organ przyjął, że w wyniku dokonanych prac doszło do budowy tarasu i rozbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego, a nie remontu balkonu, podczas gdy nie ma definicji legalnej tarasu ani balkonu, a orzecznictwo w zakresie ww. pojęć, jak i de?nicje w słownikach języka polskiego nie określają jednoznacznie czy wykonane pracy dotyczyły balkonu czy tarasu;
b) art. 10 k.p.a. poprzez niepoinformowanie Strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wskutek czego miało to wpływ na treść orzeczenia, polegający na tym, że Skarżąca nie mogła wypowiedzieć się co do zebranego materiału dowodowego oraz nie mogła zgłosić żądań co do przeprowadzenia dalszych dowodów, w tym do zgłoszenia wniosku o przeprowadzenie dowodów ze świadków - sąsiadów, którzy mogliby poświadczyć o fakcie, że balkon Skarżącej był pobudowany w latach 80-tych;
c) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. przez niepodjęcie z urzędu wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dowolną, a nie swobodną ocenę tych dowodów, polegającą na przyjęciu, że w trakcie wykonanych prac doszło do budowy tarasu i rozbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego, a nie remontu balkonu;
d) art. 80 k.p.a. poprzez wybiórczą ocenę materiału dowodowego nieuwzględniającą jego całokształtu i przyjmowaniu tylko argumentów do stanowiska budowy tarasu i rozbudowy budynku mieszkalnego, a nie uwzględniającą faktu remontu balkonu;
e) art. 138 k.p.a. w zw. z art. 48 ust 1. i 2. w zw. z art. art. 29 ust. 2 pkt 31 Prawa budowlanego poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji o wstrzymaniu budowy tarasu podczas gdy z analizy całokształtu okoliczności sprawy i przepisów prawa wynika, że budowa przydomowego naziemnego tarasu nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, a co za tym idzie nie istniały przesłanki do wstrzymania budowy.
W uzasadnieniu Skarżąca podniosła, że brak jest legalnej definicji balkonu oraz tarasu. Wyjaśnienia tych pojęć znajdują się w orzecznictwie, słownikach języka polskiego oraz literaturze z zakresu budownictwa. Skarżąca wskazała, że zgodnie z wyrokiem Sądu Apelacyjnego w K. z [...] kwietnia 2017 r. sygn.. I ACa 1638/16 przez balkon jako część budynku stanowiącej zarazem część składową lokalu mieszkalnego rozumieć należy tę tylko jego część, która służy wyłącznie do użytku właściciela lokalu i osób z nim zamieszkałych. Jest nią przestrzeń wewnętrzna, z reguły wyodrębniona podłoga i balustradą, a niekiedy także ścianami bocznymi i sufitem z wyłączeniem zawsze ściany przedniej, której brak pozwala na uznanie tej części budynku za balkon i umożliwia zarazem korzystanie z niego zgodnie z przeznaczeniem. W literaturze z zakresu budownictwa wskazano, że "balkon odróżnia się od bryły budynku, wsparty jest na specjalnych rozwiązaniach konstrukcyjnych" czy też "balkon to element architektoniczny budynku, najczęściej w kształcie prostokąta, znajdujący się na zewnątrz domu. Zazwyczaj z trzech stron balkon otacza balustrada, natomiast dłuższym bokiem jest on połączony ze ścianą domu. Bok ten obejmuje co najmniej szerokość drzwi balkonowych, a najczęściej także sąsiadujących z nimi okien lub całą długość ściany, do której przylega". Przez pojęcie taras należy natomiast rozumieć odkrytą, płaską część budynku, otoczoną balustradą, umieszczoną na parterze, na piętrze lub płaskim dachu (wyrok WSA w Poznaniu z 25 lipca 2013 r., II SA/Po 433/13; WSA w Szczecinie w wyroku z 21 listopada 2012 r., II SA/Sz 835/12).
Zdaniem Skarżącej zestawiając ze sobą oba pojęcia można przyjąć, że w przypadku uznania balkonu za taras mamy do czynienia z częścią budynku, która jest otwarta i odkryta oraz usytuowana na zewnątrz budynku. Główną zaś kwestią, która odróżnia balkon i taras, jest poziom, na którym zostały one wykonane. Organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie wyjaśnił szczegółowo i dokładnie, w sposób nie budzący wątpliwości dlaczego wykonane prace uznał za taras, a nie za balkon.
Ma to istotne znaczenie, gdyż Skarżąca nie kwestionuje, że wykonała prace remontowe balkonu, który został wybudowany w latach 80 - tych. Jeżeli istnieją wątpliwości co do przeprowadzonej legalizacji balkonu, to słusznym wydaje się wszczęcie procedury uproszczonej legalizacji. Fakt legalizacji balkonu nie został dostatecznie wyjaśniony. Do remontu zaś nie potrzeba pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.
Skarżąca podkreśliła, że nie chcąc dokonywać samowoli w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zwróciła się z prośbą na wyrażenie zgody na remont przedmiotowego balkonu do Spółdzielni. Spółdzielnia ani nie zakwestionowała faktu istnienia balkonu, ani nie wyraziła sprzeciwu na jego remont. Zatem Skarżąca pozostawała w słusznym przekonaniu, że wybudowany tam balkon jest umieszczony legalnie, co też potwierdzają słowa członków Spółdzielni o legalizacji balkonu przez poprzednich właścicieli.
Ponadto Skarżąca zwróciła uwagę, że nawet przyjmując że wybudowała taras, to zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 31 Prawa budowlanego budowa przydomowego tarasu naziemnego o powierzchni zabudowy do 35 m2 nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Istotną kwestią w sprawie jest rozróżnienie remontu od budowy (którego rodzajem jest rozbudowa) oraz określenie zasad prowadzenia robót budowlanych.
Słusznie organ zestawił w zaskarżonej decyzji definicję remontu z innego rodzaju robót budowlanych. Zgodnie z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego ilekroć w ustawie jest mowa o robotach budowlanych - należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Stosownie zaś do art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego ilekroć w ustawie jest mowa o remoncie - należy przez to rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Jak wskazuje się w orzecznictwie przy remoncie następuje najczęściej wymiana tylko poszczególnych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi. Za remont nie mogą być uznane roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i wzniesieniu obiektu nowego, nawet w tym samym miejscu i odpowiadającego gabarytami pierwotnemu (por. wyrok NSA z 16 października 2019 r., II OSK 2515/18, LEX nr 2865988). Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przedmiotowy obiekt (taras) jest konstrukcją całkowicie nową tj. wzniesioną po rozbiórce poprzedniego obiektu i większą od poprzednio istniejącego obiektu (balkonu). Tego rodzaju robót budowlanych nie można zatem uznać za remont, niezależnie od kwalifikacji obiektu tj. niezależnie od tego, czy to nowy obiekt nazywać tarasem czy balkonem. Należy przy tym zauważyć, że sama Skarżąca nie kwestionuje ustaleń organu odnośnie większych niż poprzednio rozmiarów obiektu (będącego w istocie częścią budynku mieszkalnego wielorodzinnego). Skarżąca ogranicza się do stwierdzenia, że remont został wykonany "na bazie starej konstrukcji" "na konstrukcji starego balkonu", przy czym ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby jakikolwiek element poprzedniej konstrukcji pozostał. Poprzednia konstrukcja została w całości rozebrana.
Uznanie, że nie mamy do czynienia z remontem oznacza, że nie można poprzestać na stwierdzeniu, iż Skarżąca uchybiła jedynie wynikającemu z art. 29 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązku zgłoszenia remontu.
Według przepisów Prawa budowlanego zasadą jest, że każde roboty budowlane wykonuje się na podstawie pozwolenia na budowę. Wynika to z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym "roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31". Przepisy art. 29 – 31 wskazują wyjątki od ww. zasady poprzez opisanie rodzajów robót budowlanych, które zamiast pozwolenia na budowę wymagają zgłoszenia lub też które zostają zwolnione przez ustawodawcę zarówno z wymogu uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę jak też uprzedniego zgłoszenia. Uznanie, że Skarżąca nie dokonała remontu, ale rozbudowy (tj. rodzaju budowy zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego) oznacza, że przed rozpoczęciem robót budowlanych powinna uzyskać pozwolenie na budowę. Z obowiązku tego nie zwalania okoliczność, że w wyniku wykonanych robót budowlanych powstała taras. Ani wykonanie balkonu ani wykonanie tarasu nie są zwolnione z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę. Brak takiego zwolnienia wynika przede wszystkim z tego, że – jak sama Skarżąca przyznaje w skardze, zarówno balkon jak i taras są z częścią budynku, tak więc stosuje się do nich te same reguły, co do budynku jako całości.
Wyjątkiem od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w przypadku tarasu jest wykonanie specyficznego rodzaju tarasu tj. tarasu naziemnego. Jak słusznie wskazał organ wyjątek ten przewiduje art. 29 ust. 2 pkt 31 Prawa budowlanego zgodnie z którym z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia zwolniono jedynie budowę przydomowych tarasów naziemnych o powierzchni zabudowy do 35 m2. Tymczasem z ustaleń dokonanych w czasie oględzin wynika, że przedmiotowy taras nie został posadowiony bezpośrednio na gruncie, lecz jest wsparty na metalowych słupkach o wysokości ok. 1,62 m zakotwionych w fundamentach i dostawiony do budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Słusznie ocenia organ, że takiego tarasu, usytuowanego ponad poziomem gruntu, nie można uznać za taras naziemny.
Wobec powyższego niezasadne są zarzuty podnoszone przez Skarżącą. W szczególności nie ma znaczenia dla sprawy dowodzenie istnienia poprzedniego balkonu w latach 80 - tych (czego Skarżąca miałaby być pozbawiona wskutek naruszenia art. 10 k.p.a.) jako że balkon ów nie został poddany remontowi, ale został rozebrany.
Słusznie w konsekwencji organ w przedmiotowej sprawie zastosował przepis art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329), Sąd oddalił skargę.