II SA/Bd 102/20

II SA/Bd 102/20 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2020-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-01-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Katarzyna Korycka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono sprzeciw
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu K.B. od decyzji Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) z dnia (...) 2019 r., nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. I. i J. W. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej powoływanego też jako "PINB") o skontrolowanie legalności prowadzonych przez K. B. (powoływanego również jako "inwestor") robót na stanowiącej jego własność działce nr [...] o funkcji mieszkalnej, położonej w miejscowości S., gmina B., wskazując na podejrzenie budowy na niej bazy sprzętowo-magazynowej dla prowadzonej przez inwestora działalności gospodarczej.
Decyzją z dnia [...] września 2019 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. , na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej powoływanej jako "kpa"), umorzył - wszczęte w następstwie powyższego pisma - postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu na działce nr [...] przez K. B., jako bezprzedmiotowe.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że przeprowadzona dnia [...] lipca 2019 r. kontrola prowadzonych robót budowlanych na działce nr [...] wykazała szereg nieprawidłowości, w tym m.in. utwardzenie części działki, na której zlokalizowany jest budynek mieszkalny. Wskazał jednocześnie, że przedmiotowe postępowanie, jak i niniejsza decyzja dotyczą tylko robót polegających na utwardzeniu placu i nie obejmują innych wątków zawiązanych z nieprawidłowościami wykazanymi w toku ww. kontroli. Powołując się na regulacje art. 29 ust. 2 pkt 5 oraz art. 30 ust. 2 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096; prawidłowo: Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej powoływanej również jako "pb") wskazał, iż utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia zamiaru wykonania takich robót do właściwego organu administracji, w związku z czym kluczowym dla sprawy jest ustalenie statusu prawnego działki (nr [...]), o podanie którego – jak wskazał – wystąpił do Urzędu Gminy B. oraz Starostwa Powiatowego w B. . Wobec tego, iż organy do których się zwrócił w tym przedmiocie jednogłośnie stwierdziły, że działka nr [...] w [...] ma status działki budowlanej, w uznaniu PINB, wykonanie utwardzenia terenu w niniejszej sprawie nie wymaga zatem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia zamiaru wykonania takich robót do właściwego organu. Ponadto, organ I instancji wskazał, iż ocenił całokształt materiału dowodowego w sprawie, przy czym – jak zaznaczył - nie odniósł się do kwestii wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, która nie leży w kompetencji organu nadzoru budowlanego i nie stanowi przeszkody prawnej przy rozpatrywaniu sprawy w oparciu o przepisy art. 29 i 20 pb, a jest wyłączną prerogatywą Starosty [...].
Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli I. i J. W., wskazując iż oparto ją na błędnych przesłankach oraz w oparciu o błędne podstawy prawne. W uzasadnieniu odwołania wskazali w szczególności, iż teren na którym realizowane jest utwardzenie pod bazę sprzętowo-magazynową na potrzeby prowadzonej przez inwestora działalności gospodarczej, to nie działka budowlana, a grunty rolne klasy bonitacyjnej IIIb, które podlegają wyłączeniu z produkcji w trybie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wyłącznie w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalanego przez właściwą radę gminy. Zarzucili organowi I instancji bezkrytyczne przyjęcie stanowiska organów co do statusu działki nr [...], i brak samodzielnego zastosowania w tym zakresie przepisów prawa, które –zdaniem odwołujących - w sposób jasny określają status gruntu. Zaznaczyli przy tym, że decyzja o wyłączeniu gruntów z produkcji (nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r.) wydana została po faktycznym wyłączeniu gruntu, z pominięciem udziału odwołujących się jako strony postępowania. Podnieśli również, że błędnym jest powoływanie się przez organ I instancji na art. 29 ust. 2 pkt 5 i art. 30 ust. 2 pb bez odniesienia się do przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazali także, że rozdzielenie postępowania dotyczącego utwardzenia terenu oraz innych elementów wybudowanych bez zezwolenia, takich jak słupy oświetleniowe, to próba wykazania braku powiązania między nimi, podczas gdy faktycznie jest to budowa bazy transportowo-sprzętowej w postaci utwardzonego placu, oświetlenia i sieci podziemnych, urządzona na potrzeby działalności gospodarczej prowadzonej przez właściciela przedmiotowej działki. Zaznaczyli jednocześnie, że utwardzenie powierzchni stanowi prace budowlane, które w myśl art. 28 ust. 1 pb można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 pb.
Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej powoływany jako "WINB") decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu decyzji WINB wskazał, że choć w świetle art. 29 ust. 2 pkt 5 pb i zebranego przez organ I instancji materiału dowodowego wykonanie utwardzenia terenu nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia zamiaru jego wykonania, to jednak z pism przedkładanych przez strony wynika, że inwestor prowadzi działalność gospodarczą, w związku z którą na działce o funkcji mieszkalnej realizuje bez uprzedniej zmiany jej przeznaczenia bazę sprzętowo-magazynową, na co wskazuje m.in. utwardzenie terenu, postawienie słupów oświetleniowych, realizacja nielegalnego zjazdu z drogi krajowej, a ponadto przed PINB toczy się odrębne postępowanie dotyczące zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na przedmiotowej nieruchomości na pomieszczenie biurowe. W związku z powyższym, w ocenie WINB, organ I instancji winien przeprowadzić postępowanie dowodowe w znacznie szerszym zakresie, celem weryfikacji zarzutów odwołujących oraz jednoznacznie ustalić czy zrealizowana przez inwestora inwestycja polegała wyłącznie na utwardzeniu powierzchni działki czy też utwardzenie to stanowi element składowy inwestycji tworząc całość techniczno-użytkową budowli w myśl art. 3 pkt 3 pb. Dotychczas zebrany materiał dowodowy wskazuje bowiem jedynie na odniesienie się PINB do kwestii utwardzenia gruntu. Ponadto, jak wskazał organ odwoławczy, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB powinien mieć na uwadze prawomocne rozstrzygnięcie wydane w - toczącym się na dzień wydania niniejszej decyzji - postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2019 r. udzielającej zezwolenia K. B. na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego klasy RIIIb. Wskazał również, że w świetle nowych dowodów w sprawie, mogących wskazywać na powstanie bazy sprzętowo-magazynowej na przedmiotowej działce, PINB winien przeprowadzić ponowne oględziny działki w celu weryfikacji powyższych informacji, co pozwoli na dokonanie prawidłowej kwalifikacji przedmiotu postępowania. Podsumowując WINB stwierdził, że ze względu na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, należało uwzględnić wniesione w sprawie odwołanie i wydać decyzję kasatoryjną.
Od powyższej decyzji K. B., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł sprzeciw (nieprawidłowo nazwany skargą) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Domagając się jej uchylenia decyzji WINB K. B., zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa polegające na błędnej ocenie materiału dowodowego, poprzez przyjęcie, że przedmiotem postępowania były prace polegające na wykonaniu oświetlenia oraz dojazdu do nieruchomości, podczas gdy przedmiotem postępowania były wyłącznie prace polegające na utwardzeniu terenu przedmiotowej działki nr [...],
2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, polegające na błędnej ocenie materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że skarżący na przedmiotowej nieruchomości prowadzi działalność gospodarczą, podczas gdy na przedmiotowej nieruchomości nie jest zarejestrowana żadna działalność gospodarcza, a sam fakt, że strona wystąpiła z wnioskiem o zmianę sposobu użytkowania nie przesądza, że taka działalność w chwili obecnej jest tam prowadzona, zaś przedmiotowa nieruchomość służy celom mieszkaniowym,
3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 3 pkt 3 pb polegające na błędnej ocenie materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że wykonanie prac utwardzenia terenu, wykonanie oświetlenia, czy realizacja nielegalnego zjazdu z drogi krajowej świadczy o tym, że wykonane prace stanowią całość techniczno-użytkową budowli, podczas gdy wykonane prace stanowią zakres wykonywania uprawnień właścicielskich bezpiecznego i legalnego zjazdu z drogi krajowej, dojazdu do swojej nieruchomości zabudowanej, możliwości parkowania na niej pojazdów oraz korzystania ze swojej nieruchomości.
W uzasadnieniu sprzeciwu K. B. wskazał, że wszelkie wykonywane przez niego prace na działce mieściły się w granicach prawa. Prowadził on bowiem prace na gruntach RIVa, na których nie ma konieczności uzyskiwania zgody na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, a prace polegające na utwardzeniu terenu przy drodze krajowej, stanowiące remont drogi dojazdowej do zabudowanej nieruchomości, prowadzone były na obszarze, na który poprzedni właściciel posiadał warunki zabudowy i pozwolenia na budowę, które w chwili sprzedaży nieruchomości przeszły na K. B.. Podnosząc, iż przedmiotowa działka nr [...] stanowi działkę budowlaną, K. B. wskazał, iż bez znaczenia pozostaje zatem okoliczność prowadzenia postępowania o wyłączenie z produkcji rolnej gruntów klasy RIIIb oraz zaznaczył, że prace utwardzenia terenu wykonane zostały w momencie uprawomocnienia się decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej, natomiast wcześniejsze prace – wykonane przed uprawomocnieniem się decyzji – dotyczyły wyłącznie remontu istniejącego zjazdu. Wskazał ponadto, że przedmiotowa nieruchomość służy do celów mieszkalnych, że utwardzenie terenu czy wykonanie oświetlenia nie stanowią o tym, że wykonane prace są elementem składowym inwestycji tworzącej całość techniczno-użytkową oraz że pozostawianie samochodów na przedmiotowej posesji nie świadczy o prowadzeniu na niej działalności gospodarczej. Odnosząc się zaś do kwestii zjazdu strona wskazała na decyzję z dnia [...] października 2019 r. o zezwoleniu na lokalizację zjazdu publicznego w pasie drogowym [...] do działki nr [...] i podkreśliła, że jest to jedyny zjazd do jego nieruchomości i w związku z tym musi być on utwardzony, przy czym wszelkie prace z tym związane w uznaniu strony wykonane zostały zgodnie z przepisami prawa. K. B. podkreślił też, że przedmiotem postępowania organu I instancji były prace polegające na utwardzeniu terenu działki nr [...], a nie inne prace, tj. wykonanie oświetlenia działki czy realizacja zjazdu.
W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
W związku z tym, iż w następstwie wniesionego sprzeciwu kontroli Sądu poddana została wydana na postawie art. 138 § 2 kpa decyzja WINB z dnia [...] grudnia 2019 r. o uchyleniu w całości decyzji PINB z dnia [...] września 2019 r. i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, w pierwszej kolejności wskazać należy, że zakres kontroli przez sąd administracyjny decyzji stanowiącej przedmiot sprzeciwu określony został w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"). Przepis ten stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenie jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, tj. decyzji uchylającej decyzję wydaną przez organ I instancji i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wynika z tego, że instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja organu II instancji została oparta na przesłankach uprawniających do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 2 kpa. Sąd administracyjny nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy objętej sprzeciwem. Decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 kpa, stanowiąc typowe rozstrzygnięcie procesowe nie przesądzające o istocie sprawy administracyjnej, nie kształtuje bowiem stosunku materialnoprawnego, lecz stanowi przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Konsekwencją powyższego jest to, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 kpa również Sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast, czy ziściły się określone w art. 138 § 2 kpa przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przepisie tym określono zatem dwie kumulatywne przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych; 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Podsumowując poczynione uwagi stwierdzić należy, że z treści przepisów art. 138 § 2 kpa art. 64e ppsa wynika po pierwsze, że decyzja kasatoryjna nie wypowiada się odnośnie materialnoprawnych podstaw wydania decyzji i nie mówi o słuszności lub jej braku wydania przez organ takiego czy innego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach strony, jako że przeprowadzone postępowanie miało wady, a to uniemożliwiało wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, a po drugie, że w konsekwencji powyższego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, kotrolującym legalność decyzji kasatoryjnej, Sąd nie bada jak powinny zostać ukształtowane określone prawem obowiązki czy prawa stron i czy organy uczynił to prawidłowo mając na uwadze odnośne przepisy, lecz rolą Sądu jest przeprowadzenie oceny czy zaistniały wskazane w art. 138 § 2 kpa procesowe podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej.
Analiza wydanych w sprawie decyzji prowadzi do wniosku, że organ I instancji wydając decyzję o umorzeniu postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości, stwierdził, że pomimo, iż przeprowadzone kontrole na działce nr [...] wykazały szereg nieprawidłowości, to w związku z tym, iż przedmiotowe postępowanie dotyczyło tylko robót polegających na utwardzeniu działki nr [...], a przepisy art. 29 ust. 2 pkt 5 i art. 30 ust. 2 pb nie wymagają dla utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia zamiaru wykonania takich robót, zaś sporna działka jak w wynika ze stanowisk innych organów ma status działki budowlanej, postępowanie w sprawie wykonywania tego rodzaju robót na działce nr [...] należało uznać za bezprzedmiotowe i je umorzyć. Organ II instancji natomiast wydając decyzję kasatoryjną wskazał przede wszystkim na brak poczynienia przez organ I instancji ustaleń czy zrealizowana przez skarżącego inwestycja polegała wyłącznie na utwardzeniu powierzchni działki, czy też utwardzenie to stanowi element składowy inwestycji tworząc całość techniczno-użytkową budowli, a w konsekwencji na konieczność przeprowadzenia postępowania i czynności dowodowych, ukierunkowanych na zweryfikowanie zarzutów uczestników postępowania, iż na działce nr [...] inwestor prowadzi działalność gospodarczą, na potrzeby której na działce o funkcji mieszkalnej realizuje nielegalnie bazę sprzętowo-magazynową.
Uzasadnienie zaskarżonej decyzji organu II instancji prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy konieczność wydania decyzji kasatoryjnej oparł przede wszystkim na zarzucie niewyjaśnienia i nieustalenia na podstawie materiału dowodowego przez organ I instancji charakteru wykonywanych na działce robót polegających utwardzeniu powierzchni gruntu w kontekście całości realizowanego na niej przedsięwzięcia.
Stanowisko organu II instancji należy w całości podzielić. Zgodnie z art. 28 ust. 1 pb roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W myśl art. 29 ust. 2 pkt 5 pb pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Tego rodzaju roboty budowlane nie wymagają również zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, gdyż nie zostały wymienione w art. 30 ust. 1 pb. Jednocześnie należy wskazać, że zgodnie z art. 3 pkt 1 pb przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Urządzenia budowlane to urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki (art. 3 pkt 9 pb).
Norma przepisu art. 29 ust. 2 pkt 5 pb dotyczy przypadku, gdy utwardzenie powierzchni gruntu ma charakter niesamoistny (jest zasadniczo urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 pb), a więc nie prowadzi do powstania samodzielnej budowli. Dla rozróżnienia budowli w postaci utwardzonej powierzchni gruntu od robót budowlanych o takim charakterze decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli – utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako: plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy. Dlatego w takim przypadku wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Natomiast w przypadku robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu w celu służącym realizacji określonych obiektów budowlanych nie dochodzi do powstania samodzielnej budowli, a pozwolenie na budowę obejmuje całość inwestycji (patrz wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1722/12; wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 937/18 – dostępne jw.). Jeżeli pomiędzy utwardzeniem działki, a innym obiektem budowlanym na tej działce, brak jest bezpośredniego związku funkcjonalnego, a więc gdy utwardzenie pełni samodzielną lub dominującą - a nie służebną – funkcję, wtedy zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 3 pkt 9 pb jest nieuzasadnione (patrz wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 701/16 – dostępny jw.).
W celu prawidłowego rozróżnienia i kwalifikacji robót budowlanych jako utwardzenia w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 pb prowadzącego do powstania urządzenia budowlanego (art. 3 pkt 9 pb) albo jako samodzielnej budowli o oznaczonej funkcji np. zarzucanej przez uczestników postępowania funkcji bazy sprzętowo-magazynowej czy też niezwolnionego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę parkingu powyżej 10 samochodów osobowych - należało poczynić ustalenia co do funkcji wykonywanych/wykonanych robót budowlanych w postaci utwardzenia powierzchni działki oraz kwestii istnienia, bądź nie związku funkcjonalnego pomiędzy utwardzeniem działki, a obiektem budowlanym (budynkiem mieszkalnym) istniejącym na tej działce z uwzględnieniem jego przeznaczenia, a także wziąć pod uwagę inne zrealizowane/realizowane na działce obiekty czy wykonane/wykonywane czynności. Prawidłowo analiza tych okoliczności wymagała ustalenia i wyjaśnienia kwestii: wielkości powierzchni utwardzenia działki (w tym w relacji do powierzchni całej działki i do powierzchni budynku mieszkalnego), zrealizowania w skrajnych punktach placu słupów oświetleniowych, zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na pomieszczenia biurowe, dobudowania części obiektu do istniejącego budynku mieszkalnego i kwestii lokalizacji zjazdu do działki nr [...]. Wymienione okoliczności nie zostały w ogóle zbadane przez organ I instancji w kontekście przeprowadzonej oceny legalności stwierdzonego na działce nr [...] utwardzenie powierzchni gruntu, co stanowi naruszenie przepisów postępowania tj. art. 77 § 1 w zw. z art. 7 kpa, art. 80 kpa. To, że poszczególne wymienione powyżej okoliczności zostały objęte odrębnym postępowaniem, nie oznacza, że w sprawie nie należało dokonać ich całościowej analizy dla potrzeby oceny charakteru wykonywanych na działce robót polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu, a więc dla zweryfikowania czy w sprawie mamy do czynienia z utwardzeniem powierzchni gruntu mającym charakter niesamoistny prowadzący do powstania jedynie urządzenia budowlanego związanego ze zlokalizowanym na działce budynkiem mieszkalnym, czy też z utwardzeniem gruntu stanowiącym budowlę pełniącą samodzielną lub dominującą - a nie służebną – funkcję wobec funkcji mieszkalnej.
Tego rodzaju ustaleń i wyjaśnień PINB w sprawie nie poczynił, tymczasem miały one istotny wpływ na rozstrzygnięcie, zatem prawidłowo WINB wydał w sprawie decyzję kasatoryjną. Dodatkowo należy podnieść, że organ I instancji nie dokonał samodzielnie ustaleń co do tego czy działka nr [...], na której zrealizowano przedmiotowe utwardzenie, stanowi działkę rolną czy budowlaną, lecz poprzestał wyłącznie na stanowisku innych organów. Należy podkreślić, że to PINB w ramach posiadanych kompetencji kwalifikował wykonywane roboty budowlane jako objęte treścią art. 29 ust. 2 pkt 5, a zatem powinien on samodzielnie wypowiedzieć się co do wszystkich przesłanek objętych treścią tego przepisu, czego w sprawie zabrakło. Istotnym dla oceny legalności zaskarżonej w sprawie decyzji jest również to, że organ I instancji wydając decyzję o umorzeniu postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości (art. 105 § 1 kpa), zakończył postępowanie wydając rozstrzygnięcie formalne a nie merytoryczne. Wobec tego organ II instancji nie mógł również z tego względu, biorąc pod uwagę wskazane powyżej przez Sąd okoliczności sprawy, wydać decyzji reformatoryjnej, bowiem wówczas sprawa zostałaby rozpoznana tylko przez organ II instancji, co doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 kpa).
Z przedstawionych względów Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł o oddaleniu wniesionej w sprawie skargi jako bezpodstawnej.