II SA/Bd 1017/23

II SA/Bd 1017/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2024-01-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-08-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jarosław Wichrowski /przewodniczący/
Joanna Janiszewska - Ziołek /sprawozdawca/
Mariusz Pawełczak
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2023r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu wniosku A. L. (Skarżącej) o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z [...] maja 2023r., odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lipca 2000r. nr [...].
Powyższa decyzja wydana została w następujących okolicznościach sprawy.
Decyzją z [...] lipca 2007r. nr [...] Wójt Gminy K. ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania istniejącego warsztatu mechanicznego na stację demontażu pojazdów samochodowych przewidzianej do realizacji w miejscowości W. [...] na działce nr ew. [...] Decyzja stała się ostateczna.
Wnioskiem z [...] kwietnia 2020r. (data wpływu do organu) A. L. oraz M. G. wniosły o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji środowiskowej w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na jej wydanie po upływie roku od uzyskania przez inwestora decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania warsztatu mechanicznego.
Decyzją z [...] lipca 2020r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 156 § 1 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z [...] lipca 2007r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.
Kolegium wyjaśniło w uzasadnieniu, że obowiązek uzyskania decyzji środowiskowej przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy został wprowadzony dopiero ustawą z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a zatem zarzut wniosku nie mógł być uwzględniony. W swoich dalszych rozważaniach Kolegium przedstawiło szczegółowe powody, dla których uznało, że decyzja Wójta Gminy K. z [...] lipca 2007r. nie jest dotknięta jakąkolwiek wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a.
Pismem z [...] marca 2023r. A. L. wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lipca 2020r., wskazując na: wady decyzji środowiskowej wydanej przez Wójta Gminy K. (m.in. wpisanie nieprawidłowego numeru ewidencyjnego działki inwestycyjnej, brak wymaganych uzgodnień z uwagi na podpisanie opinii w imieniu Wojewody przez osobę nieupoważnioną) oraz na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej warunki zabudowy (decyzja SKO we [...] z [...] września 2020r.).
Decyzją z [...] maja 2023r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z [...] lipca 2020r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że Kolegium było właściwe do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej jako wydanej przez Wójta Gminy K.. Stwierdził też, że decyzja ta nie została wydana bez podstawy prawnej, czy też z rażącym naruszeniem prawa albowiem Kolegium przed orzeczeniem o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej dokonało całościowej oceny w zakresie jej zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej wydania. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja z [...] lipca 2020r. została skierowana do stron postępowania, nie dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie jest dotknięta wadą niewykonalności, jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą. Kolegium odniosło się też do zarzutów wniosku sformułowanych pod adresem decyzji organu I instancji wydanej w trybie zwykłym.
Rozpoznając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję opisaną na wstępie. Utrzymując w mocy decyzję własną z [...] maja 2023r. Kolegium ponowiło argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu tejże decyzji.
W skardze skierowanej od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy A. L. wniosła o jej uchylenie i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Alternatywnie wniosła o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu. W uzasadnieniu skargi Skarżąca zakwestionowała stanowisko Kolegium albowiem organ ten pominął, że: załączniki do decyzji Wójta nie zostały przez niego podpisane, wadliwe oznaczono działkę inwestycyjną, zabrakło podpisu organu właściwego pod uzgodnieniami uwarunkowań środowiskowych. Nadto Skarżąca podniosła, że decyzja środowiskowa spowodowała negatywne skutki społeczno-gospodarcze (obniżenie ceny nieruchomości do niej należącej). W ocenie Skarżącej Kolegium wadliwie pominęło też okoliczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ustalającej warunki zabudowy – tj. decyzji z [...] marca 2006r.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Z brzmienia zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. (ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa, a skarga nie była zasadna.
Na wstępie wyjaśnić należy, że przedmiot sprawy, zakończonej kwestionowanymi przez Skarżącą decyzjami organów obejmował kontrolę ważności wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lipca 2020r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z [...] lipca 2007r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.
Sąd wyjaśnia, że procedura stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji tego rodzaju aktu i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych, pozostających w obrocie prawnym i w większości sytuacji nadających danemu podmiotowi określone prawo lub nakładających obowiązek prawny.
Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może więc nastąpić w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć jednak należy, że w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź też zweryfikować i sanować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego jak i wydanej w jego efekcie decyzji administracyjnej, w tym dokonać odmiennej oceny okoliczności sprawy od tej jaką przeprowadzono pierwotnie, chyba że chodzi o kwalifikowane naruszenie przepisów procesowych, których wadliwa subsumcja doprowadziła do rażąco błędnych ustaleń.
Podkreślenia wymaga także i to, że weryfikacja prawidłowości decyzji administracyjnej następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania, nie zaś stanu obecnie istniejącego, "nowego poziomu wiedzy" w danej dziedzinie, czy też nowo ukształtowanego sposobu rozumienia określonej normy prawnej (w tym w drodze nowelizacji prawa) albo dodatkowych działań strony. W postępowaniu tego rodzaju - co do zasady - nie prowadzi się również nowych dowodów, ani też nie czyni się nowych ustaleń, chyba że chodzi o pewne drobne ze swej istoty doprecyzowanie (w granicach przewidzianych prawem i charakterem trybu nadzwyczajnego) okoliczności ustalonych już w pierwotnym postępowaniu, które z uwagi na swoją niejednoznaczność czy niejasność mogą budzić wątpliwości wpływające na ocenę występowania wady kwalifikowanej.
W konsekwencji należy stwierdzić, że w trybie nadzwyczajnym ocenia się działanie organu, którego decyzja poddana jest nadzwyczajnej weryfikacji w kontekście dowodów zebranych w postępowaniu zwykłym i stanu prawnego obowiązującego w dacie pierwotnego orzekania. Tym samym w administracyjnym postępowaniu nadzwyczajnym kontroluje się ważność decyzji ostatecznej przez pryzmat ewentualnie tkwiących w niej od samego początku wad o charakterze kwalifikowanym, a więc najpoważniejszych uchybień jakimi może być dotknięty akt administracyjny. Należy mieć więc na uwadze to, że tylko wady doniosłe, nie zaś wszystkie uchybienia dotyczące decyzji administracyjnej, mogą zostać uznane za istotne, tj. takie które uzasadniają wyeliminowanie konkretnej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (od początku).
W kontekście powyższego Sąd zwraca uwagę, że przesłanka nieważności decyzji administracyjnej z uwagi na rażące naruszenie prawa (ta bowiem podstawa prawna leży u podstaw obu zaskarżonych rozstrzygnięć) może dotyczyć zarówno przepisów: materialnych, procesowych, jak i ustrojowych. Przypomnieć też należy, że o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić jedynie i wyłącznie wówczas, gdy spełnione są kumulatywnie trzy podstawowe przesłanki tego stanu, tj. naruszenie prawa ma charakter oczywisty, widoczny na "pierwszy rzut oka", charakter przepisu, który został naruszony pozwala na proste uznanie oczywistości jego naruszenia (jest on jasny, klarowny i nie wymaga prowadzenia skomplikowanej wykładni prawa) oraz przemawiają za tym racje (skutki) społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną. Ta ostatnia przesłanka musi mieć przy tym decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny stwierdzonego naruszenia prawa, albowiem łączy pierwsze dwie, akcentując i warunkując istotność wady kwalifikowanej. Nie zawsze bowiem oczywiste naruszenie jasnego w swej warstwie interpretacyjnej przepisu prawa oznaczać będzie, że ma ono charakter rażący. Kluczowe są bowiem skutki społeczno-ekonomiczno-gospodarcze, jakie owo naruszenie powoduje w obrocie prawnym, czyniąc dalsze trwanie decyzji w obrocie niemożliwym do zaakceptowania.
W sytuacji gdy przedmiotem żądania stwierdzenia nieważności jest decyzja wydana w uprzednim postępowaniu nieważnościowym (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie), to w sposób rażący mogły zostać naruszone tylko te przepisy, które były stosowane (bezpośrednio) przez organ administracyjny w uprzednim postępowaniu nieważnościowym. W postępowaniu takim zastosowanie znajdują zaś przepisy prawa procesowego, co oznacza, że rażące naruszenie prawa odnosić się może do tego rodzaju przepisów prawa. Objęcie postępowaniem kontrolnym decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lipca 2020r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. nie przekłada się na możliwość utożsamiania wad kwalifikowanych, które tę decyzję mają obarczać, z wadami odnoszącymi się do decyzji środowiskowej wydanej [...] lipca 2007r. Niedopuszczalne jest bowiem na zasadzie "piętrowej nieważności postępowań" we wszczętym postępowaniu kontrolnym ponowne merytoryczne weryfikowanie przez organ legalności decyzji, w stosunku do której już uprzednio ostateczną decyzją orzeczono o braku przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.
Tym samym przedmiotem oceny Samorządowego Kolegium Odwoławczego (na wniosek Skarżącej z [...] marca 2023r.) nie mogło być badanie ważności ww. decyzji Wójta Gminy K., określonych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. Uszło to całkowicie uwadze Skarżącej, która w rzeczywistości swoje zarzuty kieruje nie wobec wynikającej z przedmiotu sprawy decyzji Kolegium, ale wobec niewłaściwego – zdaniem Skarżącej – rozstrzygnięcia organu I instancji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (np. zarzuty wadliwego określenia działek będących przedmiotem postępowania, brak podpisu właściwego organu uzgodnieniowego) w postępowaniu zwykłym. To jednakże było już przedmiotem kontroli organu wyższego stopnia i to w postępowaniu nadzwyczajnym, w którym Kolegium – nie dostrzegając wystąpienia żadnej z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. – wydał ostateczną w toku postępowania decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej.
Skoro ani z wniosku Skarżącej inicjującego postępowanie administracyjne w tej sprawie, ani ze skargi do tut. Sądu w żaden sposób nie wynikło niedostrzeżone jakoby przez Kolegium naruszenie przepisów, mieszczące się w ramach przesłanek któregokolwiek z punktów art. 156 § 1 k.p.a., to Sąd podziela w pełni prezentowany w judykaturze pogląd, że prawnie niedopuszczalne jest ponowne, merytoryczne weryfikowanie przez organ legalności decyzji, w stosunku do której już uprzednio ostateczną decyzją orzeczono o braku przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. - na zasadzie "piętrowej nieważności postępowań" we wszczętym postępowaniu kontrolnym.
Istota sformułowanych zarzutów skargi nie odnosi się bowiem do wtórnej wadliwości obarczających zaskarżoną do Sądu decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lipca 2020r., ale wad pierwotnych, tkwiących – zdaniem Skarżącej – w decyzji środowiskowej. Skarżąca podnosi bowiem te potencjalne wady postępowania, które dotyczą sprawy zawisłej nie przed organem kontrolnym w postępowaniu nadzwyczajnym, ale sprawy prowadzonej przez Wójta Gminy K. w postępowaniu zwykłym.
Ponownie podkreślić zatem należy, że rażąco naruszać prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) mogłaby decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności innej decyzji, jeżeli przy podejmowaniu tego rozstrzygnięcia organ nadzoru (w rozpoznawanej aktualnie sprawie dotyczy to decyzji Kolegium z [...] lipca 2020r.) w oczywisty sposób naruszył obowiązki, jakie na nim spoczywają w zakresie nakazującym ustalenie, czy w sprawie zakończonej decyzją zaistniały przesłanki nieważności określone w katalogu opisanym w art. 156 § 1 k.p.a. Powyższe naruszenie musiałoby polegać na nieprzeprowadzeniu w ogóle postępowania wyjaśniającego zmierzającego do zbadania tejże sprawy lub naruszeniu zasadniczych obowiązków procesowych, jakie ciążą na organie prowadzącym postępowanie nadzwyczajne, co ma związek z wcześniej wskazaną możliwością odnoszenia "rażącego naruszenia prawa" także do naruszenia przepisów procesowych. Naruszenie to mogłoby przede wszystkim jednak polegać na rażącym naruszeniu przez organ nadzoru regulacji materialnoprawnej wyznaczającej treść rozstrzygnięcia, co odnosić trzeba do uczynienia podstawą badania kwestionowanej decyzji innych przesłanek aniżeli wskazane w art. 156 § 1 k.p.a., ewentualnie do nadania im takiego rozumienia, które w sposób niebudzący wątpliwości nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia w treści art. 156 § 1 k.p.a. Podstawę rażącego naruszenia prawa można by przypisać także decyzji, która stwierdza nieważność decyzji, mimo zakazu, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a.
Merytoryczna polemika ze stanowiskiem Kolegium zaprezentowanym w decyzji z [...] lipca 2020r. w odniesieniu do kwestii związanych z nielegalnością decyzji wydanej w trybie zwykłym (decyzji środowiskowej) i rodzajem wady prawnej tkwiącej w decyzji możliwa była w postępowaniu odwoławczym (tj. w skardze skierowanej od tej decyzji) ale nie we wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie służy bowiem ponownej weryfikacji prawidłowości załatwienia sprawy co do jej istoty, ale rozważeniu, czy określoną decyzję obciążają ciężkie wady nakazujące wyeliminować ją z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w obu swych decyzjach (z [...] maja 2023r. i [...] czerwca 2023r.) zasadnie uznało, że brak jest w niniejszej sprawie jakichkolwiek podstaw, aby uznać że wydana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja Kolegium z [...] lipca 2020r. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco, została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą lub też zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Trafnie także Kolegium uznało, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedsięwzięcia nie ma bezpośredniego wpływu na funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji wydanej na dalszych etapach inwestycji – w tym decyzji środowiskowej, której uprzednie uzyskanie przed ustaleniem warunków zabudowy nie było konieczne w stanie prawnym obwiązującym na dzień wydania decyzji przez Wójta Gminy K. [...] lipca 2007r. Decyzja środowiskowa stanowi zresztą swoistego rodzaju "rozstrzygnięcie wstępne" względem przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia i jej funkcjonowanie w obrocie prawnym nie przesądza o "legalności" zrealizowanego przedsięwzięcia.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi.