II SA/Bd 1015/22

II SA/Bd 1015/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-09-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski /przewodniczący sprawozdawca/
Jarosław Wichrowski
Renata Owczarzak
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 156 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2023 r. sprawy ze skargi P. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (zwane dalej "Kolegium") zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2022 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję tegoż Kolegium z [...] czerwca 2022 r. nr [...], którą to decyzją Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy I. z [...] maja 2019 r. nr [...] o warunkach zabudowy.
W zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, że Gmina I. [...] marca 2019 r. zwróciła się do Wójta Gminy I. (zwanego dalej "Wójtem") o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie P. S. Z. O. K. z wyposażeniem, infrastrukturą, wagą, ogrodzeniem, pomieszczeniem edukacyjnym, punktem wymiany rzeczy używanych i mini instalacjami alternatywnych źródeł energii do edukacji sozologicznej, na terenie działki nr [...] w K. .
Decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...] Wójt ustalił Gminie warunki zabudowy zgodnie ze złożonym wnioskiem. Decyzja ta stała się ostateczna [...] czerwca 2019 r.
W dniu [...] stycznia 2022 r. P. I. zwrócił się do Kolegium ze sprzeciwem wnioskując, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a.") o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wójta z [...] maja 2019 r. o warunkach zabudowy.
Prokurator wskazał, że [...] lipca 2017 r. Gmina I. zwróciła się do Wójta z wnioskiem o ustalenie lokalizacji celu publicznego dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie P. S. Z. O. K. na terenie części działki nr [...] w miejscowości K.. Wójt decyzją z [...] września 2017 r. nr [...] uwzględnił ww. wniosek. W wyniku rozpatrzenia złożonego odwołania Kolegium decyzją z [...] listopada 2017 r. uchyliło decyzję Wójta i przekazało mu sprawę do ponownego rozpoznania. Wójt decyzją z [...] stycznia 2018 r. ponownie ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla ww. przedsięwzięcia. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Kolegium decyzją z [...] marca 2018 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta. Z kolei w wyniku rozpoznania wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 27 lutego 2019 r. sygn. II SA/Bd 570/18 uchylił decyzję Kolegium z [...] marca 2018 r. Ponownie rozpatrując sprawę po wyroku WSA Kolegium decyzją z [...] czerwca 2019 r. uchyliło decyzję Wójta z [...] stycznia 2018 r. W toku dalszego postępowania przed organem I instancji Gmina I. [...] marca 2020 r. wycofała swój wniosek o ustalenie lokalizacji celu publicznego. Stosownie do tegoż wniosku Wójt decyzją z [...] maja 2020 r. umorzył to postępowanie, a decyzja ta stała się ostateczna.
Prokurator podniósł, że wcześniej tj. [...] marca 2019 r., Gmina I. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla tożsamej inwestycji, a Wójt decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem. Decyzja ta stała się ostateczna.
Wobec powyższego Prokurator uznał decyzję Wójta z [...] maja 2019 r. za wydaną z rażącym naruszeniem art. 4 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 52 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, ze zm., zwanej w skrócie "u.p.z.p.").
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] czerwca 2022 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z [...] maja 2019 r. ustalającej warunki zabudowy. Zdaniem organu inwestycja będąca przedmiotem decyzji Wójta z [...] maja 2019 r. nie jest tożsama z inwestycją będącą przedmiotem postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego zakończonego decyzją Wójta z [...] maja 2020 r. umarzającą postępowanie.
W wyniku złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium wskazaną na wstępie, zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2022 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Kolegium z [...] czerwca 2022 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z [...] maja 2019 r. w przedmiocie warunków zabudowy.
Kolegium wskazało, że kluczową okolicznością dla rozstrzygnięcia sprawy jest tożsamość przedsięwzięć będących przedmiotami prowadzonych przez Wójta postępowań o ustalenie lokalizacji celu publicznego oraz warunków zabudowy.
Kolegium podniosło, że postępowanie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie P. S. Z. O. K. na terenie części działki nr [...] w K. zostało wszczęte na podstawie wniosku, którego pełna treść brzmiała: "Wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym dla inwestycji polegającej na budowie P. S. Z. O. K. z wyposażeniem, infrastrukturą, wagą, ogrodzeniem i niezbędnym wyposażeniem, pomieszczeniem edukacyjnym, punktem napraw (przygotowania do ponownego użycia), punktem wymiany rzeczy używanych i instalacjami do edukacji ekologicznej na działce nr ewide[...], w miejscowości K., w obrębie S. , gmina I.." Natomiast decyzja z dnia [...] maja 2019 r. o warunkach zabudowy została wydana na podstawie wniosku, który dotyczył inwestycji polegającej na budowie P. S. Z. O. K. z wyposażeniem, infrastrukturą, wagą, ogrodzeniem i niezbędnym wyposażeniem, pomieszczeniem edukacyjnym, punktem wymiany rzeczy używanych i mini-instalacjami alternatywnych źródeł energii do edukacji sozologicznej na działce nr ewide[...], w miejscowości K., w obrębie S., gmina I..
Kolegium zwróciło uwagę, że zgodnie z art. 6 pkt 3 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (zwanej w skrócie "u.g.n.") celem publicznym jest "budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania". W inwestycji będącej przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie mamy do czynienia z odzyskiwaniem, ani tym bardziej unieszkodliwianiem - w tym składowaniem odpadów.
Z kolei w myśl art. 3 ust. 1 pkt 14 i pkt 30 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. 2022 r., poz. 699) ilekroć w ustawie jest mowa o odzysku - rozumie się przez to jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce. Przez unieszkodliwianie odpadów - rozumie się proces niebędący odzyskiem, nawet jeżeli wtórnym skutkiem takiego procesu jest odzysk substancji lub energii. W ramach planowanej inwestycji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy mamy do czynienia tylko ze zbieraniem odpadów a zgodnie z de?nicją ustawową art. 3 ust. 1 pkt 34 przez zbieranie odpadów rozumie gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasy?kacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b.
Kolegium podkreśliło, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczył inwestycji polegającej na budowie P. S. Z. O. K., m. in. z punktem napraw (przygotowania do ponownego użycia) Również w treści decyzji z [...] stycznia 2018 r. zaznaczono w punkcie 2 podpunkt 3) iż "dopuszcza się zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku lub części istniejącego budynku dla realizacji punktu napraw i przygotowania do ponownego użycia." Natomiast decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie P. S. Z. O. K. z dnia [...] maja 2019 r. w swym zakresie pomijała wymieniony punkt napraw (przygotowania do ponownego użycia).
Kolegium zaznaczyło, iż zgodnie z de?nicją zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 22 ustawy o odpadach, ilekroć w ustawie mowa o przygotowaniu do ponownego użycia - rozumie się przez to odzysk polegający na sprawdzeniu, czyszczeniu lub naprawie, w ramach którego produkty lub części produktów, które wcześniej stały się odpadami, są przygotowywane do tego, aby mogły być ponownie wykorzystywane bez jakichkolwiek innych czynności wstępnego przetwarzania. Pierwotnie Gmina I. planowała wykonanie inwestycji wraz z prowadzeniem odzysku odpadów, w związku z powyższym chciała uzyskać decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Następnie wnioskodawca złożył nowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, która nie obejmuje odzysku odpadów a poprzestaje wyłącznie na ich zbieraniu. Zatem zdaniem Kolegium inwestycja będąca przedmiotem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z [...] maja 2019 r., nie jest tożsamą z inwestycją będącą przedmiotem postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego zakończonego decyzją z [...] maja 2020 r., o umorzeniu postępowania.
Kolegium podniosło także, że inwestycja będąca przedmiotem decyzji Wójta o warunkach zabudowy nie jest inwestycją celu publicznego. Zgodnie z art. 6 pkt 3 u.g.n. celem publicznym jest "budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania". Inwestycja będąca przedmiotem ww. decyzji Wójta nie zawiera się w takiej inwestycji bowiem nie obejmuje odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania.
Kolegium podniosło, że organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in. wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu tego przepisu decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Żadna z powyższych przesłanek nie miała miejsca w niniejszym przypadku.
Zdaniem Kolegium w sprawie nie zachodzi również żadnych z pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności wynikających z art. 156 § 1 k.p.a.
W skardze do sądu administracyjnego Prokurator wniósł o uchylenie wskazanej na wstępie decyzji Kolegium z [...] sierpnia 2022 r. zarzucając jej:
1) obrazę art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której doszło do rażącego naruszenia prawa tj. art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 2 k.p.a. i doprowadzeniu do obejścia prawa poprzez toczenie się dwóch postępowań dotyczących tożsamej inwestycji,
2) obrazę art. 4 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 52 u.p.z.p. poprzez odstąpienie od uznania inwestycji za inwestycję celu publicznego.
W uzasadnieniu Prokurator przytoczył treść art. 6 pkt 3 u.g.n. (określenie celu publicznego) oraz wskazał na obowiązek utworzenia przez gminę co najmniej jednego stacjonarnego punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych (wynikający z 3 ust. 2 pkt 6 i art. 3 ust. 2b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach).
Prokurator, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego podniósł, że na pojęcie "inwestycji celu publicznego" składają się dwa elementy, których łączne wystąpienie jest warunkiem koniecznym takiego rodzaju inwestycji. Pierwszy element stanowi określenie przedmiotu inwestycji, jakim jest realizacja celu publicznego wskazanego w art. 6 u.g.n., a drugi element stanowi przypisanie inwestycji znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego.
Prokurator podniósł, że celem publicznym w rozumieniu art. 6 pkt 3 u.g.n. jest budowa i utrzymanie publicznych urządzeń służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania. Składowanie zaś to jeden z głównych procesów magazynowych. Polega na zbiorze czynności związanych z umieszczeniem zapasów na powierzchni lub w przestrzeni składowej budowli magazynowej, w usystematyzowany sposób, odpowiednio do istniejących warunków i właściwości zapasów.
Zdaniem Skarżącego nie ma podstaw do zawężającego interpretowania pojęcia "składowanie odpadów". Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach pod pojęciem magazynowania odpadów należy rozumieć czasowe przechowywanie odpadów obejmujące m.in. tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów. W art. 3 ust. 1 pkt 25 ustawy o odpadach zawarto de?nicję "składowiska odpadów" przez co rozumie się obiekt budowlany przeznaczony do składowania odpadów. W punkcie selektywnego zbierania odpadów następuje składowanie odpadów, bowiem inaczej nie byłby możliwy proces magazynowania.
Prokurator podkreślił, że na ocenę, czy inwestycja dotyczy celu publicznego, nie ma wpływu fakt, czy wszystkie elementy wskazane w art. 6 pkt 3 u.g.n. mają być realizowane jednocześnie. To, że w danym momencie gmina realizuje jedynie fragment procesu odzysku i unieszkodliwiania odpadów, nie zmienia charakteru inwestycji jaką jest budowa punktu selektywnego odbioru odpadów komunalnych i nie sprawia, że przestaje ona być inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 3 u.g.n. Punkt selektywnego zbierania odpadów to inwestycja o znaczeniu lokalnym, o czym stanowi jej zakres tj. terytorium gminy.
Tym samym, zdaniem Skarżącego, zostały spełnione obydwie niezbędne przesłanki do uznania inwestycji, co do której wydano decyzję z [...] maja 2019 r. (o warunkach zabudowy), za ,,inwestycję celu publicznego".
Ponadto zdaniem Skarżącego budowa punktu selektywnego odbioru odpadów komunalnych jest celem publicznym także w rozumieniu art. 6 pkt 4 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem celem publicznym jest m.in. budowa i utrzymywanie obiektów służących ochronie środowiska. Zgodnie z ustawą Prawo o ochronie środowiska przez pojęcie "ochrona środowiska" rozumie się podjęcie lub zaniechanie działań, umożliwiające zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej; ochrona ta polega m.in. na przeciwdziałaniu zanieczyszczeniom. Nie ulega wątpliwości, że punkt selektywnego odbioru odpadów komunalnych stanowić będzie miejsce, w którym w sposób bezpieczny i kontrolowany mieszkańcy gminy mogą pozbyć się odpadów komunalnych i co przyczyni się z pewnością do zmniejszenia liczby nielegalnych wysypisk śmieci (tak też WSA w Warszawie w wyroku z 7 sierpnia 2020 r., sygn.. IV SA/Wa 243/20).
Powyższe, zdaniem Skarżącego potwierdza zarzut obejścia prawa poprzez toczenie się dwóch postępowań dotyczących tożsamej inwestycji. Sama bowiem zmiana treści wniosku poprzez wyeliminowanie punktu napraw (przygotowania do ponownego użycia) i poprzestaniu wyłącznie na zbieraniu odpadów nie zmienia charakteru inwestycji. W dalszym ciągu mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego. Publiczny charakter ewentualnego punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych jest zdaniem Skarżącego - kwestią oczywistą. Zdaniem Skarżącego, organ, który z urzędu posiadał wiedzę dotyczącą biegu postępowania administracyjnego dotyczącego pierwszego z wniosków, kolejny wniosek winien potraktować co najwyżej jako mody?kację pierwszego z nich dołączając go do toczącego się już postępowania i wzywając wnioskodawcę do sprecyzowania stanowiska. W zaistniałej sytuacji doszło do toczenia się równolegle dwóch postępowań administracyjnych obejmujących ten sam zakres. W konsekwencji rozpoznanie wniosku z [...] marca 2019 r. o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy winno nastąpić w trybie art. 4 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 52 i in u.p.z.p. z właściwymi mu obwarowaniami, a nie jako ustalenie warunków zabudowy inwestycji na podstawie art. 4 ust. 2 pkt w z art. 59 in tej ustawy.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna, aczkolwiek Sąd nie podziela w pełni stanowiska Skarżącego.
Niezasadne jest stanowisko Prokuratora, że doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której doszło do rażącego naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 2 k.p.a. i doprowadzenia do obejścia prawa poprzez toczenie się dwóch postępowań dotyczących tożsamej inwestycji. Należy zauważyć, że samo procedowanie dwóch postępowań dotyczących tej samej inwestycji nie jest spełnieniem przesłanki stwierdzenia nieważności. Przepis art. 156 § 1 pkt 3 stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. Tak więc dopiero zaistnienie w obiegu prawnym dwóch rozstrzygnięć tj. dwóch decyzji rozstrzygających tożsamą sprawę jest przesłanką do stwierdzenia nieważności późniejszej z tych dwóch decyzji. Nie jest natomiast przesłanką stwierdzenia nieważności sytuacja, kiedy została wydana tylko jedna decyzja, nawet jeżeli przed jej wydaniem prowadzono dwa postępowania dotyczące tej samej sprawy, przy czym jedno z tych postępowań zostało umorzone. Taka sytuacja tj. równoległe prowadzenie dwóch postępowań dotyczących tej samej sprawy nie może być także uznana za przesłankę stwierdzenia nieważności opisaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. rażące naruszenie prawa, polegające na rażącym naruszeniu art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 2 k.p.a. Żaden z tych przepisów nie wskazuje, że niemożliwe jest powtórne wszczęcie i prowadzenie postępowania w te samej sprawie. Z przepisu art. 105 § 1 k.p.a. wynika natomiast obowiązek umorzenia jednego z takich postępowań jako bezprzedmiotowego. Prowadzenie równolegle dwóch postępowań w tej samej sprawie jest niewątpliwie błędem proceduralnym, który powinien być wyeliminowany poprzez zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. w jednej ze spraw tj. umorzenie postępowania. Dopiero brak zastosowania tego środka naprawczego i doprowadzenie do wydania powtórnej decyzji w tej samej sprawie skutkuje jej nieważnością.
Należy przy tym zauważyć, że jak stwierdził tutejszy Sąd w wyroku z 4 maja 2023 r. sygn. II SA/Bd 799/22 inwestycja z wniosku Gminy I. z [...] lipca 2017 r. (dot. lokalizacji inwestycji celu publicznego) oraz inwestycja z wniosku tej Gminy z [...] marca 2019 r. (dot. ustalenia warunków zabudowy), nie były tymi samymi przedsięwzięciami. Były to niewątpliwie zamierzenia podobne, dotyczące inwestycji celu publicznego i tej samej działki, lecz różniły się istotnym elementem, mianowicie inwestycja z wniosku z [...] marca 2019 r nie obejmowała zamierzenia przetwarzania odpadów (w formie punktu napraw), które przewidywała inwestycja z wniosku z [...] lipca 2017 r.
Niezasadnie także Prokurator argumentuje, że w punkcie selektywnego zbierania odpadów komunalnych dochodzi do "składowania" odpadów. Z art. 3 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy o odpadach wprost wynika, że zbierający odpady "magazynuje" a nie "składuje" odpady.
Słuszne natomiast Prokurator podnosi, że inwestycja w postaci budowy punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych – w skrócie "pszok", tj. inwestycja, co której rozstrzygał Wójt w przedmiotowej decyzji z [...] maja 2019 r., jest inwestycją celu publicznego. Ta kwalifikacja jest istotna dla dokonania oceny czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, jako że w przypadku uznania, że mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego niewątpliwie jej lokalizacja winna się dokonać zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego – a nie w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.). Wydanie w takim przypadku decyzji o warunkach zabudowy jest zatem rażącym naruszeniem art. 4 ust. 2 u.p.z.p.
W tym względzie należy zauważyć, że stanowisko, iż tego rodzaju inwestycja (pszok) jest inwestycją celu publicznego wyrażało wcześniej samo Kolegium w decyzji z [...] marca 2018 r. wydanej w toku postępowania wszczętego ww. wnioskiem Gminy I. z [...] lipca 2017 r. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych (postępowanie umorzone decyzją Wójta z [...] maja 2020 r. ).
Wprawdzie tutejszy Sąd wyrokiem z 27 lutego 2019 r. sygn. II SA/Bd 570/18 uchylił ww. decyzję Kolegium z [...] marca 2018 r. nr [...], jednakże z innych powodów niż kwalifikacja inwestycji. W tym bowiem względzie Sąd stwierdził w ww. wyroku że bezzasadny jest "zarzut wadliwego zakwalifikowania przedmiotowego przedsięwzięcia jako "inwestycji celu publicznego" w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018r, poz. 1945). W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 2 pkt 5) zostało zdefiniowane pojęcie "inwestycji celu publicznego" - należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018r. poz.2204). Cele publiczne wymienione zostały w tym przepisie w pkt 1-10. Wśród nich w pkt 3 wymieniono budowę i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie uznało, że budowa P. S. Z. O. K. mieści się w pojęciu budowy i utrzymywania publicznych urządzeń służących do gromadzenia, odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowanie, a zatem stanowi jeden z celów publicznych wskazanych w art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami."
Powyższe stanowisko (prezentowane także przez WSA w Olsztynie w wyroku z 9 marca 2023 r. sygn. II SA/Ol 856/22) podziela także Sąd w niniejszym składzie.
Błędna jest w tej kwestii obecna argumentacja Kolegium, że przedmiotowa inwestycja (pszok), będąca przedmiotem decyzji Wójta z [...] maja 2019 r. o warunkach zabudowy - nie jest inwestycją celu publicznego, gdyż "nie obejmuje odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania".
Argumentacja Kolegium w tym względzie w pierwszej kolejności odwołuje się do pojęcia "zbierania odpadów" (bo przedmiotowa inwestycja to punkt "zbierania" odpadów) ujętego w definicję zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy o odpadach, w zestawieniu z pojęciami "odzysku" odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy o odpadach) i "unieszkodliwiania" odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 30 ustawy o odpadach). Kolegium w oparciu o to zestawienie definicji nie formułuje jednoznacznej tezy co do wzajemnych zależności (lub braku zależności) między nimi. Można jedynie domyślać się, że Kolegium uznało, iż "zbieranie odpadów" nie jest częścią ani "odzysku", ani "unieszkodliwiania" odpadów, gdyż definicja zbierania odpadów odwołuje się tylko do pojęć "przetwarzania", "sortowania" i "tymczasowego magazynowania" odpadów. W konsekwencji "zbieranie odpadów" zostało by wykluczone z pojęcia "celu publicznego" (art. 6 pkt 3 u.g.n.), które odwołuje się właśnie do pojęć "odzysku", "unieszkodliwiania" oraz "składowania" odpadów.
Interpretacja Kolegium w tym zakresie jest błędna.
Kolegium nie zauważyło, że zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach ilekroć w ustawie jest mowa o "przetwarzaniu" rozumie się przez to procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie.
Zestawiając zatem ww. definicje należy dostrzec, że najszerszym pojęciem jest pojęcie "przetwarzania odpadów". W pojęciu tym zawiera się zarówno pojęcie "odzysku" odpadów jak też pojęcie "unieszkodliwiania" odpadów, przy czym ustawodawca w odrębnych definicjach (pkt 14 i pkt 30 artykułu 30 ust. 1 ustawy o odpadach) wyjaśnia te węższe zakresowo pojęcia. W konsekwencji odwołanie się w definicji "zbierania odpadów" do pojęcia "przetwarzania odpadów" oznacza w istocie odwołanie się do obu procesów składających się na pojęcie "przetwarzania" tj zarówno do pojęcia "odzysku" jak też do pojęcia "unieszkodliwiania".
Ujmując problem bardziej praktycznie: wytworzone odpady są "zbierane" (w tym "selektywnie zbierane") a następne są "przetwarzane" przy czym przetwarzanie może się odbyć albo poprzez "odzysk" albo poprzez "unieszkodliwianie".
Z tej perspektywy łatwo dostrzec, że "zbieranie" odpadów (w tym "zbieranie selektywne") służy przetwarzaniu odpadów tj. służy odzyskowi odpadów ewentualnie służy unieszkodliwianiu odpadów – w zależności od tego któremu z tych procesów odpady, ze względu na ich właściwości, mogą być poddane. Konsekwentnie prowadząc rozumowanie: urządzenia służące do zbierania odpadów są urządzeniami służącymi do odzysku i unieszkodliwiania odpadów – a więc ich budowa jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 pkt 3 u.g.n.
Z powyższego wynika, że treść przepisu art. 6 pkt 3 u.g.n. nie budzi wątpliwości co do tego, że obejmuje on także budowę urządzeń służących zbieraniu odpadów (w tym sposób selektywny). Sformułowanie takiego wniosku nie wymaga innej metody wykładni niż wykładnia językowa – z tym że dokonując tej wykładni należy brać pod uwagę wszystkie, a nie tylko niektóre powiązane ze sobą pojęcia pozwalające ustalić treść przepisu art. 6 ust. 3 u.g.n.
Trzeba przy tym zauważyć, że powiązanie pomiędzy pojęciami "zbierania" odpadów (w tym w sposób selektywny w pszok) oraz "odzyskiem" i "unieszkodliwianiem" ustawodawca wyraźnie wskazał w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.jedn. Dz. U. z 2023 poz. 1469, w skrócie "u.c.p.g."), i to - w przeciwieństwie do definicji "zbierania" odpadów w ustawie o odpadach - bez odwoływania się do zbiorczego pojęcia "przetwarzania". Powiązanie to nastąpiło w związku z określeniem w przepisach u.c.p.g. zakresu działania inwestycji w postaci punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych.
Mianowicie z art. 3 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. wynika, że punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych "zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych wymienionych w pkt 5 (...); z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.c.p.g. wynika, że pszok prowadzą selektywne "zbieranie" odpadów komunalnych, zaś z art. 9ea pkt 1 u.c.p.g. wynika, że przyjęte i selektywnie zebrane w pszok odpady są obowiązkowo przekazywane "do instalacji odzysku lub unieszkodliwiania odpadów". Z zestawienia tych przepisów wynika zatem jasno, że działanie pszok jest wstępnym etapem we wprost wymienianych przez ustawodawcę procesach odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. Innymi słowy - urządzenie w postaci punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych "służy" do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. Jak już zaś wyżej wskazano - zgodnie z definicją celu publicznego (art. 6 pkt 3 u.g.n.) celem publicznym jest także budowa urządzeń "służących do (...) odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania".
Druga część argumentacji Kolegium na rzecz tezy, że inwestycja co do której Wójt rozstrzygnął decyzją z [...] maja 2019 r. o warunkach zabudowy nie jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 4 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 6 u.g.n. – odwołuje się do faktu, że przedmiotowa inwestycja nie obejmuje punktu napraw (przygotowania do ponownego użycia) – który to punkt był objęty inwestycją odnośnie której Wójt rozstrzygał w postępowaniu umorzonym decyzją z [...] maja 2020 r. Istnienie tego elementu inwestycji miałoby być przesądzające pod kątem kwalifikacji do "celu publicznego" ze względu na definicję "przygotowania do ponownego użycia" (art. 3 ust. 1 pkt 22 ustawy o odpadach) z której wynika, że działanie punktu napraw jest "odzyskiem" odpadów. Trzeba zauważyć, że w ten sposób Kolegium dokonuje kwalifikacji przedmiotowej inwestycji (pod kątem czy jest to inwestycja celu publicznego) skupiając się na ocenie tego czego w tej inwestycji nie ma tj. na ocenie charakteru punktu napraw. Argumentacja ta nie może zastąpić rozważań dotyczących charakteru inwestycji w tej postaci, co do której orzekł Wójt w decyzji o warunkach zabudowy z [...] maja 2019 r. tj punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych bez punktu napraw. Trzeba przy tym zauważyć, że punkt napraw nie jest immanentną częścią składową pszok i może, ale nie musi być utworzony i utrzymywany przez gminę (art. 3 ust. 2 pkt 6a u.c.p.g.) w przeciwieństwie do punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych, który gmina ma obowiązek utworzyć (art. 3 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.).
Punkt napraw jako miejsce służące odzyskowi odpadów spełnia przesłanki uznania za "cel publiczny" w rozumieniu art. 6 u.g.n.. Jego ujęcie w ramach inwestycji przesądzałoby zatem o tym, że cała inwestycja byłaby realizacją celu publicznego. Jednakże jak wyżej wykazano – brak tegoż punktu napraw nie oznacza że inwestycja obejmująca tylko punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych nie jest inwestycją celu publicznego.
W zaskarżonej decyzji Kolegium dokonało zatem oceny zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) w oparciu o błędną kwalifikację w świetle art. 6 ust. 3 u.g.n, rodzaju inwestycji będącej przedmiotem decyzji ostatecznej Wójta z [...] maja 2019 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 259) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję..
W ponownym postępowaniu organ winien rozstrzygnąć sprawę dokonując oceny charakteru inwestycji będącej przedmiotem decyzji ostatecznej Wójta z [...] maja 2019 r. stosownie do powyższego stanowiska Sądu.