II SA/Bd 1012/22

II SA/Bd 1012/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-02-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Anna Klotz /przewodniczący/
Jerzy Bortkiewicz
Katarzyna Korycka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 29 ust. 1 pkt 7
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lutego 2023 r. sprawy ze skargi N. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru budowy tymczasowego budynku magazynowego oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. (prawidłowo: z [...] lipca 2022 r.) nr [...].KM Starosta T., po rozpatrzeniu wniosku skarżącej [...] z dnia [...] czerwca 2022 r., na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawa budowlanego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej jako "pb") zgłosił sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy wolnostojącego tymczasowego budynku magazynowego (hali namiotowej) w wymiarach 20 m x 50,3 m x 5 m na działce o nr [...] w obrębie 0015 M. D. w miejscowości M. D.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że pomimo tymczasowego charakteru przedmiotowego obiektu z punktu widzenia deklarowanego przez inwestora przeznaczenia do czasowego użytkowania, niemożliwym w sprawie było zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 12 (prawidłowo: pkt 7) pb, z uwagi na zakwalifikowanie go jako konstrukcji trwale związanej z gruntem (za pomocą kotew, które pełnią funkcję stabilizującą i przeciwdziałającą przemieszczaniu i odrywaniu ramy hali). Starosta wyjaśnił przy tym, że o trwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem przesądzają przede wszystkim jego cechy konstrukcyjne (rozmiar, przeznaczenie, względy bezpieczeństwa), wskazujące, że nie jest on przeznaczony do przenoszenia, nie zaś metoda i sposób jego związania z gruntem. Tym samym w ocenie organu zgłoszenie skarżącej dotyczy budowy objętej obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.
Od powyższej decyzji skarżąca spółka wniosła odwołanie, domagając się jej uchylenia i podnosząc, że w jej przekonaniu hala namiotowa stanowi tymczasowy obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, na który wskazano w przykładowym wyliczeniu na gruncie art. 3 pkt 5 pb. Podkreśliła przy tym, że niezrozumiałym jest dlaczego organ uznał obiekt za związany trwale z gruntem, skoro przedstawiona dokumentacja oraz charakter hali jednoznacznie wskazują, że możliwe jest jej przenoszenie. Powyższe, jak zaznaczyła, potwierdził również producent hali namiotowej, który oświadczył, że kotwienie na szpile gruntowe jest systemem wiążącym hale nietrwale z gruntem. Skarżąca wskazała ponadto, że o tym czy obiekt jest trwale połączony z gruntem nie przesądza wyłącznie zachowanie przez niego stateczności i nośności, gdyż każdy obiekt budowlany powinien być zrealizowany w sposób zapewniający stabilność.
Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2022 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał w szczególności, że jak wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, o trwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem przesądzają przede wszystkim cechy konstrukcyjne obiektu oraz stabilności posadowienia obiektu na gruncie, zapewniająca odporność na działanie czynników atmosferycznych. Zaznaczył jednocześnie, że to iż dany obiekt jest przystosowany do wielokrotnego montażu w różnych miejscach, nie oznacza jeszcze, że nie można przyjąć, że jest on trwale związany z gruntem. O tym czy obiekt jest trwale związany z gruntem nie decyduje bowiem sposób i metoda związania z gruntem, a wielkość, konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa danego obiektu. Przy czym, jak podkreślił organ, przedstawiony przez inwestora opis obiektu wskazuje, że jest to obiekt o dużych rozmiarach, solidny, powiązany trwale z gruntem w sposób zapewniający mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy też swobodne przemieszczanie w inne miejsce. Tym samym, w ocenie Wojewody planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest tymczasowym obiektem budowlanym w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 7 pb (tj. obiektem tymczasowym i niezwiązanym trwale z gruntem) i w konsekwencji nie podlega procedurze zgłoszenia, lecz wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a to uzasadniło zgłoszenie przez organ I instancji sprzeciwu dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego.
Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się uchylenia obydwu wydanych w sprawie rozstrzygnięć i zarzucając naruszenie:
a) art. 80 kpa poprzez dokonanie oceny materiału dowodowego z naruszeniem zasady w nim wyrażonej, co doprowadziło do błędnego uznania, że hala namiotowa jest obiektem trwale związanym z gruntem i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę,
b) art. 29 ust. 1 pkt 7 pb polegające na jego niezastosowaniu mimo, iż hala namiotowa jest tymczasowym obiektem budowlanym, niepołączonym trwale z gruntem, wobec czego wymaga jedynie zgłoszenia,
c) art. 3 pkt 1 i 5 pb polegające na niewłaściwym zastosowaniu wskutek uznania, że hala namiotowa nie jest tymczasowym obiektem budowlanym i w konsekwencji wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę,
d) art. 30 ust. 6 pkt 1 pb polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i przyjęciu, że Starosta zasadnie wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia budowy objętej obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę mimo, że hala namiotowa jako obiekt tymczasowy podlegała procedurze zgłoszenia.
W uzasadnieniu skarżąca zawarła argumentację w istocie tożsamą z podniesioną już na gruncie odwołania. Podkreśliła przy tym, że sama definicja ustawowa wskazuje przekrycia namiotowe jako obiekty niepołączone trwale z gruntem, że charakter konstrukcji hali jednoznacznie wskazuje na możliwość jego przenoszenia oraz że procedura montażu i demontażu hali jest na tyle krótkotrwała, że nie może być uznana za roboty budowlane czy budowę.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Kontrola zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") wykazała, że wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zakwestionowana przez skarżącą decyzja Wojewody [...] wydana została w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy wolnostojącego tymczasowego budynku magazynowego (hali namiotowej) w wymiarach 20 m x 50,3 m x 5 m na działce o nr [...] w obrębie 0015 M. D. w miejscowości M. D.. Spór w sprawie sprowadza się natomiast do kwalifikacji ww. inwestycji jako podlegającej realizacji na podstawie zgłoszenia bądź na podstawie pozwolenia na budowę.
W aktualnym stanie prawnym, zgodnie z treścią art. 28 pb, zasadą jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 pb, w których to ustawodawca przewidział wyjątki od powyższej reguły i enumeratywnie wskazał m.in. na rodzaje robót budowlanych objętych jedynie wymogiem zgłoszenia.
Zgłoszenie budowlane jest zaś szczególną formą inicjującą postępowanie administracyjne, które toczy się wyłącznie z udziałem osoby dokonującej zgłoszenia. Po dokonaniu zgłoszenia organ ma obowiązek zweryfikowania, czy jest ono kompletne i zawiera wszystkie załączniki wskazane w art. 30 ust. 2a–4c pb, a także dokonać weryfikacji, czy nie występują przesłanki określone w art. 30 ust. 6 pb obligujące organ do wniesienia sprzeciwu, co obejmuje m.in. przesłankę wymienioną w pkt 1 art. 30 ust. 6 pb, zgodnie z którą sprzeciw wnosi się jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazane postępowanie kończy się albo milczącym rozstrzygnięciem sprawy uwzględniającym wniosek inwestora w całości albo wydaniem sprzeciwu w formie decyzji administracyjnej.
Jednym z ustawowych wyjątków, pozwalających na rozpoczęcie robót budowlanych bez uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę, a jedynie w oparciu o dokonane zgłoszenie, określony został w art. 29 ust. 1 pkt 7 pb, gdzie wskazano, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu.
Treść powyższego przepisu wskazuje zatem, że jeśli obiekt budowlany będzie użytkowany w miejscu ustawienia (montażu) w okresie dłuższym niż 180 dni, bądź będzie trwale związany z gruntem, to budowa takiego obiektu wymaga jednak uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż brak jest elementów koniecznych do uznania jego tymczasowości w rozumieniu tego przepisu.
Wskazać należy również, że zgodnie z art. 3 pkt 5 pb tymczasowym obiektem budowlanym jest obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe.
W świetle ww. definicji jedną z kategorii tymczasowych obiektów budowlanych są obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem. Brak połącznia obiektu w sposób trwały z gruntem stanowi w świetle art. 29 ust. 1 pkt 7 pb jeden z warunków koniecznych możliwości realizacji w oparciu o zgłoszenie tymczasowego obiektu budowalnego, o którym mowa w tym przepisie. Zatem trwałe związania obiektu z gruntem przesądza, że nie może być on zaliczony do tymczasowych obiektów budowalnych wymienianych w art. 29 ust. 1 pkt 7 pb podlegających procedurze zgłoszenia.
Trwałość związania obiektu budowlanego z gruntem nie musi jednak oznaczać stałości takiego związania, rozumianego jako brak możliwości odłączenia obiektu od gruntu bez nieodwracalnego naruszenia jego technicznej i funkcjonalnej integralności. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1261/15 (dostępnym na stronie – https://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query) dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez dany obiekt fundamentów, czy też wielkość zagłębienia w gruncie. Trwale związane z gruntem są również budowle posadowione na powierzchni gruntu, jednak w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie. Cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy przemieszczenie w inne miejsce. Zatem trwale związane z gruntem są również budowle posadowione na powierzchni gruntu, jednakże w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie (zob. wyrok NSA z dnia [...] czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 1885/19, dostępny jw.). Co istotne, z punktu widzenia okoliczności sprawy i argumentów skarżącej, trwałości związania z gruntem obiektu budowlanego nie niweczy ustalenie, iż można go zdemontować, gdyż jest to jedynie okoliczność mogąca przesądzać o tymczasowości takiego obiektu, ale nie trwałości jego związania z gruntem. Dla przyjęcia, że dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem istotne jest zatem to, czy posadowiony jest on na tyle trwale, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, a w istocie decydują o tym parametry techniczne takiego obiektu (zob. wyrok NSA z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2836/17). Wskazać należy również, że w orzecznictwie NSA wielokrotnie wyrażano pogląd, że wyznacznikami tego czy obiekt wolnostojący jest trwale związany z gruntem są: wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa. O tym czy dany obiekt budowlany jest trwale połączony z gruntem czy nie, decyduje więc nie tyle sposób i metoda związania z gruntem, technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu budowlanego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Sposób połączenia z gruntem, technika czy technologia z tym związane nie mogą świadczyć o tym czy jest to w rozumieniu ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane trwałe czy też nie trwałe połączenie z gruntem (por. wyroki NSA: z 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 923/05, z 25 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1509/06, z 12 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1433/10, z 11 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 323/11, z 1 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2471/15, z 3 lutego 2017 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1261/15, z 13 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1273/19; z 6 października 2022 r. sygn. akt II OSK 3342/19 – dostępne jw.).
W przedmiotowej sprawie skarżąca zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych, korzystając z określonego w art. 29 ust. 1 pkt 7 pb wyjątku, pozwalającego na odstąpienie od konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, w odniesieniu do tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu. W złożonym do Starosty zgłoszeniu z dnia [...] czerwca 2022 r. skarżąca wskazała, że roboty budowlane, które zamierza zrealizować obejmują budowę wolnostojącego tymczasowego budynku magazynowego (hali namiotowej), parterowego z dachem dwuspadowym, o konstrukcji stalowej, przykryciu ścian z blachy trapezowej, dachu z plandeki pcv. Określiła również termin rozpoczęcia: [...] lipca 2022 r. oraz demontażu: [...] stycznia 2023 r. Do zgłoszenia skarżąca załączyła również dokumentację techniczną budynku objętego zgłoszeniem, w tym Projekt konstrukcji hali namiotowej z czerwca 2022 r., gdzie w opisie technicznym obiektu (pkt 4) wskazano m.in. na wymiary obiektu (sz x dł x w): 20 x 50,30 x 5 m oraz powierzchnię zabudowy: 1026,91 m2; na sposób mocowania obiektu do podłoża szpilami gruntowymi, oraz zaprojektowanie obiektu jako rozbieralnego z możliwością wielokrotnego ponownego montażu. W części dotyczącej zakotwienia do podłoża (pkt 4.5) wskazano, że słupy konstrukcyjne hali będą mocowane do podłoża stalowymi szpilami długości min. 120 cm za pośrednictwem systemowych blach stopowych. Z pkt 4.6 dotyczącego konstrukcji obiektu wynika, że szkielet hali skalda się z powtarzalnych ram aluminiowych o rozpiętości osiowej 20 m, połączone w płaszczyźnie dachowej płatwami aluminiowymi i, że hala usztywniona jest przy pomocy linowych (liny stalowe) stężeń ściennych i dachowych. Wskazano również na wykonanie ścian zewnętrznych z blachy trapezowej montowanej bezpośrednio do słupów konstrukcyjnych hali i słupków pośrednich (pkt 4.9) oraz dachu z materiału poliestrowego powlekanego PCW (pkt. 4.10).
Znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy obrazuje zatem wielkość i konstrukcję planowanego obiektu, jak i sposób osadzenia go na gruncie. W ocenie Sądu wskazane w powyższej dokumentacji parametry techniczne tego obiektu budowlanego, a w szczególności jego znaczne gabaryty - 20 x 50,30 x 5 m (przy czym wysokość w kalenicy – 9,04 m), rozpiętość elementów nośnych – 20 m oraz duża powierzchnia jaką zajmuje - 1026,91 m2, wymagają dla jego bezpiecznego użytkowania mocnego związania z gruntem. Zaznaczyć należy jednocześnie, że opisany w dokumentacji sposób mocowania obiektu do gruntu – zakotwienie słupów konstrukcyjnych hali stalowymi szpilami o długości min. 120 cm za pośrednictwem systemowych blach stropowych, przy jednoczesnym usztywnieniu hali przy pomocy linowych (liny stalowe) stężeń ściennych i dachowych, wskazuje na to, że obiekt będzie opierać się czynnikom zewnętrznym. Zdaniem Sądu projektowany obiekt uznać należy za trwale związany z gruntem przede wszystkim ze względu na swoją wielkość, konstrukcję, przeznaczanie (magazynowe), względy bezpieczeństwa oraz konieczność stabilizacji. Ocenę trwałości związania z gruntem determinuje nie tyle akcentowana przez skarżącą możliwość przeniesienia obiektu w inne miejsce, ale wskazane powyżej cechy obiektu. Techniczne i konstrukcyjne właściwości hali namiotowej (magazynowej) zapewniają jej trwałą stabilizację w miejscu zlokalizowania, czego wymagają zarówno gabaryty hali, jak i względy bezpieczeństwa. Możliwość zaś demontażu hali z uwagi na zastosowany typ mocowania może co najwyżej świadczyć o tymczasowości obiektu, ale nie przekreśla trwałego związania z gruntem w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 7 pb. Sens fizyczny trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem należy rozumieć wyłącznie w kontekście mechaniki budowli i sprowadza się on do oceny, czy możliwe jest odłączenie obiektu budowlanego od podłoża w sposób nie powodujący zmiany jego schematu statycznego, a co za tym idzie – nośności. Analizując zagadnienie przez pryzmat zapewnienia stateczności obiektu, nie sposób przyjąć, aby hala namiotowa, i to o takich wymiarach jak w przedmiotowej sprawie, mogła być nietrwale związana z gruntem. Brak trwałego związania z gruntem prowadziłby bowiem do ryzyka przewrócenia, poderwania lub przesunięcia hali magazynowej pod wpływem działania wiatru, co przy uwzględnieniu jej rozmiarów i masy stanowiłoby niewątpliwie poważne zagrożenie. (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 1264/21 – dostępny jw.)
Organy rozpoznając sprawę oparły swoje rozważania przede wszystkim na analizie przedłożonego przez skarżącą załącznika do zgłoszenia robót budowlanych, prawidłowo go oceniając, zgodnie z art. 80 kpa. Wskazały, przy tym na wymiary oraz gabaryty planowanej hali namiotowej oraz sposób jej mocowania do gruntu stalowymi kotwami. Ponadto obydwie decyzje oparte zostały na włąściwych normach prawa materialnego, na których prawidłową wykładnię organy wskazały w treści uzasadnień wydanych decyzji. Na podstawie tak poczynionych ustaleń stanu faktycznego i jak prawnego w sprawie, obydwa organy w sprawie doszły do prawidłowego wniosku, że posadowienie obiektu, o tak dużych rozmiarach i gabarytach, co w niniejszej sprawie, będzie miało cechy trwałości, gdyż musi ono zapewnić stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce – które to stanowisko Sąd w całości podziela.
W związku z powyższym, zważyć należy, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi podniesione zarówno w zakresie naruszenia przepisów postępowania (art. 80 kpa), jak i przepisów prawa materialnego (tj. art. 29 ust. 1 pkt 7 pb, art. 3 pkt 1 i 5 pb oraz art. 30 ust. 6 pkt 1 pb).
Skoro przedmiotowa hala namiotowa (magazynowa), jako trwale związana z gruntem, nie stanowi tymczasowego obiektu budowlanego wymienionego w art. 29 ust. 1 pkt 7 pb, to tym samym nie podlega ona procedurze zgłoszenia, lecz wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a to natomiast oznacza, że w sprawie zaistniały podstawy do wniesienia sprzeciwy na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 pb.
W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151 ppsa, oddalił wniesioną w sprawie skargę.