II SA/Bd 101/24

II SA/Bd 101/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2024-04-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jerzy Bortkiewicz
Joanna Janiszewska - Ziołek
Renata Owczarzak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 53 ust. 4 pkt 6
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi B. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2023 r., nr [...].AW Starosta [...] w T. odmówił uzgodnienia pod kątem spełniania wymogów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce [...] w miejscowości G., gmina C..
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że z przedłożonego projektu decyzji wynika, że inwestycja ma zostać zlokalizowana na części działki nr [...], na której znajdują się grunty rolne klasy RIIIa, RIIIb, które stosownie do zapisów art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, są pod szczególną ochroną. Zwrócił następnie uwagę, że z przesłanego projektu decyzji wynika, że przedmiotowa działka położona jest na terenie przeznaczonym pod uprawy polowe zgodnie z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego gminy C. przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] maja 1993 r. (Dz.U. Woj. Toruńskiego Nr 16 z dnia [...].08.1993 r.). Teren te nie uzyskał zgody ówczesnego Ministra Rolnictwa, L. i Gospodarki Żywnościowej na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Jak wywiódł w Starosta, oznacza to, że teren ten powinien być przeznaczony pod rolnictwo tzw. uprawy polowe.
Starosta zwrócił następnie uwagę, że wniosek Wójta Gminy C. w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy wpłynął do organu w dniu [...] października 2023 r., czyli po wejściu w życie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw. W ustawie zmieniającej brak jest przy tym przepisów przejściowych umożliwiających uzgodnienie przedłożonych warunków zabudowy na podstawie brzmienia art. 7 ust. 2 a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przed dniem [...] września 2023 r. W ocenie Starosty nowe brzmienie wskazanego przepisu uzasadniało odmowę uzgodnienia projektu decyzji.
W zażaleniu na powyższe postanowienie B. G. (dalej jako: "skarżąca") zwróciła uwagę, że wniosek o wydanie przedmiotowej decyzji w sprawie złożyła w Urzędzie Gminy C. przed wejściem w życie nowych przepisów. Postępowanie zostało wszczęte w dniu [...] lipca 2023 r. Pierwszy projekt decyzji został zaś przekazany Staroście do uzgodnienia w dniu [...] września 2023 r. Postanowieniem z dnia [...] września 2023 r. Starosta odmówił uzgodnienia projektu decyzji, uzasadniając to brakiem podania szczegółów dotyczących przeprowadzonej analizy. Organ zakwestionował spełnienie art. 7a ust. 2a pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazując, że urbanista nie podał odległości od sąsiedniej działki budowlanej. Skarżąca dodała przy tym, że Starosta mógł dokonać w tym zakresie samodzielnych ustaleń. Wyjaśniła następnie, że uzupełniony projekt, przygotowany na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw – tj. przed 24 września 2023 r., został przedłożony Staroście [...].10.2023 r., który odmawiając uzgodnienia projektu, oparł się na nowych przepisach, pomijając uzupełnione braki.
Skarżąca dodała, że działka, dla której pragnie uzyskać warunki zabudowy, jest w jej posiadaniu od 18 lat i od samego początku była gruntem rolnym tylko z nazwy. Wskazała też, że w bliskim sąsiedztwie działki znajduje się zabudowa jednorodzinna.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2023 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu od dnia [...] września 2023 r., z uwagi na brak przepisów przejściowych. Dlatego zdaniem Kolegium, organ I instancji dokonując oceny przedłożonego do uzgodnienia projektu, prawidłowo zastosował brzmienie art. 7 ust. 2a cyt. ustawy w zaktualizowanym brzmieniu i stwierdził, że w projekcie tym brak jest zapisu czy przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest na obszarze uzupełnienia zabudowy, a zatem czy w warunkach niniejszej sprawy dopuszczalna jest na zasadzie wyjątku zabudowa na gruntach rolnych klasy RIIIa i RIIIb.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła wydanie go z naruszeniem art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 ust. 2 a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 14 pkt 2a i 78 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023, poz. 1688) w zw. z art. 59 ust. 1 tejże ustawy, poprzez oparcie rozstrzygnięcia sprawy na przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu wynikającym z ustawy nowelizującej, w sytuacji gdy wniosek skarżącej o wydanie decyzji o warunkach zabudowy został złożony w dniu 25.07.2023 r. tj. przed datą wejścia w życie ustawy nowelizującej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując jednocześnie dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.
Na wstępie należy podkreślić, że niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.").
Podstawą prawną do wydania zaskarżonego postanowienia był przepis art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2023, poz. 977. - dalej w skrócie "u.p.z.p."). Stosownie do powyższego przepisu, decyzja o warunkach zabudowy, w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne, podlega uzgodnieniu z organami administracji właściwymi w sprawach ochrony tych gruntów. Uzgodnienie to wymaga ustalenia, że planowana inwestycja będzie służyć rolniczemu wykorzystaniu terenu lub że pomimo odmiennego charakteru da się pogodzić z rolnym przeznaczeniem gruntu.
Odmawiając uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, organy obu instancji zakwestionowały spełnianie przez działkę, na której ma być realizowana inwestycja, stanowiącą grunty orne klasy RIIIa i RIIIb, wymogu określonego w art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2022 r, poz. 2409 ze zm. – dalej jako "u.o.g.r.") w brzmieniu obowiązującym od dnia 24 września 2023 r. – tj. w dniu wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688) – dalej jako: "ustawa zmieniająca".
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że w stanie prawny obowiązujący do dnia
24 września 2023 r., art. 7 ust. 2a u.o.g.r. stanowił, że nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:
1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;
2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami;
3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych;
4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.
Zgodnie zaś z aktualnym brzmieniem omawianego przepisu nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Uzasadniając przyczyny zastosowania w niniejszej sprawie aktualnego brzmienia przepisu art. 7 ust. 2a u.o.g.r. organy wskazały, że wniosek w sprawie uzgodnienia projektu decyzji wpłynął do Starosty [...] w dniu [...] października 2023 r., a więc po wejściu w życie przepisów ustawy zmieniającej. Organy obu instancji dodały, że we wspomnianej ustawie brak jest przepisów umożliwiających uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji na podstawie brzmienia art. 7 ust. 2a u.o.g.r. sprzed [...] września 2023 r.
Zdaniem Sądu powyższe stanowisko organów jest błędne. Całkowicie pominęły one bowiem okoliczność, że skarżąca wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożyła w dniu [...] lipca 2023 r., a więc, w świetle brzmienia art. 59 ust. 1 ustawy zmieniającej, w sprawie (w tym w postępowaniu uzgodnieniowym, mającym charakter wpadkowy w stosunku do postępowania głównego) znajdowały zastosowanie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu dotychczasowym. Tym samym do przedmiotowej inwestycji nie stosuje się m.in. przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1a u.p.z.p., który wśród wymogów ustalenia decyzji o warunkach zabudowy wskazuje warunek, że teren (inwestycji) jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy.
Podnieść należy, że uzgodnienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., jest wymagane w stosunku do wszystkich gruntów wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten ma szerszy zakres zastosowania niż art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., który dotyczy tych gruntów, których zmiana przeznaczenia następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i wymaga uzyskania zgody właściwego organu na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Obejmuje swym działaniem wszelkie grunty rolne. Ochrona, o której mowa w art. 3 ust. 1 u.o.g.r., dotyczy wszystkich gruntów rolnych, w rozumieniu tej ustawy, jak również gruntów (nieruchomości) wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2018 r. sygn. akt
II OSK 528/18). O spełnieniu warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. decyduje zaś organ prowadzący postępowanie główne, niezależnie od uzgodnienia dokonywanego na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.
Wobec powyższego, w postępowaniu uzgodnieniowym prowadzonym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. organ właściwy do ochrony gruntów rolnych i leśnych powinien mieć na uwadze przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu sprzed nowelizacji.
Zgodzić się należy ze stroną skarżącą, że brak zastosowania w sytuacji w jakiej znalazła się strona, przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu sprzed dnia 24 września 2023 r. stanowi naruszenie przepisu art. 2 Konstytucji RP, a także art. 7 Konstytucji, z których wynika obowiązek przestrzegania zasad praworządności i sprawiedliwości społecznej. W dacie wszczęcia postępowania głównego, a następnie wniosku o uzgodnienie należało zbadać czy działka skarżącej spełniała przesłanki do jej przeznaczenia na cele inne niż rolne lub leśne bez uzyskania zgody właściwego ministra. Na podstawie przepisów dotychczasowych należało dokonać oceny czy spełniała też wspomniane przesłanki w dacie przedłożenia organowi uzgadniającemu pierwotnego projektu decyzji (8 września 2023 r.), który to projekt nie został uzgodniony jedynie ze względu na nienaniesienie przez urbanistę sporządzającego załącznik graficzny do projektu decyzji, wszystkich danych. Zmiana przepisów w toku postępowania doprowadziła do sytuacji, że działka należąca do skarżącej nie może być już przeznaczona na cele inne niż rolne lub leśne bez uzyskania zgody właściwego ministra.
Dodać należy, że w wyroku z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. akt K 30/06 Trybunał Konstytucyjny wyraźnie wskazał, że milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw jej zastosowaniu przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne. Takie argumenty Sąd właśnie znalazł i przedstawił w przedmiotowej sprawie.
Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi (100 zł), wysokość opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł), wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).
Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną i wytyczne, co do dalszego postępowania, sformułowane w niniejszym uzasadnieniu.