II SA/Bd 1005/23

II SA/Bd 1005/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2024-01-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Elżbieta Piechowiak /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Brzezińska
Joanna Janiszewska - Ziołek
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 390
art. 17 ust. 1, 1b
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2023 r. nr [...]
Uzasadnienie
II SA/Bd 1005/23
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia 16 maja 2023 r., znak: DPŚ-ŚR.524.50.2023.KM, Burmistrz B. odmówił D. P. (dalej: skarżąca) przyznania świadczenia w formie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką – I. B., legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w M. z dnia 15 lutego 2022 r. kwalifikującym ją do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w orzeczeniu o niepełnosprawności matki skarżącej nie wskazano daty od kiedy istnieje niepełnosprawność, zaś znaczny stopień jej niepełnosprawności datowany jest od 3 stycznia 2022 r. W ocenie organu powyższa okoliczność stanowi przesłankę negatywną przyznania wnioskowanego świadczenia wskazaną w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 390 – dalej "u.ś.r."). Ponadto organ podkreślił, że skarżąca jest osobą bierną zawodowo i nie pracuje od wielu lat co oznacza, że skarżąca nie musiała zrezygnować z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.
Od powyższej decyzji organu I instancji skarżąca wniosła odwołanie domagając się przyznania jej prawa do wnioskowanego świadczenia. Skarżąca podniosła, że zajmuje się swoją matką 24 godziny na dobę, co uniemożliwia jej podjęcie jakiejkolwiek pracy. Wskazała, że matka choruje na chorobę Parkinsona, porusza się przy balkoniku z asystą innej osoby i wymaga stałej rehabilitacji. Podkreśliła, że podjęłaby pracę gdyby nie opieka nad mamą. Skarżąca wskazała również, że była czynna zawodowo do urodzenia dzieci. Następnie zajmowała się chorymi teściami od 1997 do 2012 r. Po śmierci teściów próbowała wrócić na rynek pracy, ale bezskutecznie. Następnie zajęła się opieką nad matką.
W wyniku rozpatrzenia ww. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 26 czerwca 2023 r., znak: SKO-4111/835/2023, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może stanowić przesłanki negatywnej przyznania wnioskowanego świadczenia, ponieważ przepis ten wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.
Organ odwoławczy zgodził się jednak ze stanowiskiem organu I instancji w pozostałej części wskazując, że nie została spełniona przez skarżącą przesłanka przyznania wnioskowanego świadczenia określona w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Organ podkreślił, że skarżąca od wielu lat pozostaje osobą bezrobotną, zatem nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub niepodejmowania zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką.
Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy podnosząc, że spełnia ona przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia. Wskazała, że sprawuje opiekę nad matką, wobec czego nie może podjąć zatrudnienia od dnia 1 listopada 2021 r. Podkreśliła, że firma W. jest skłonna ją zatrudnić, na co skarżąca przedłożyła stosowane zaświadczenie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje:
W myśl art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm. – dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Kontrola zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 p.p.s.a wykazała, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu. Wobec tego skarga zasługuje na uwzględnienie.
W odniesieniu do wskazanej przez organ pierwszej instancji przesłanki odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opartej o treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. organ drugiej instancji wskazał na brak podstaw do jego zastosowania w sprawie przedstawiając w tym zakresie stosowną argumentację opartą o treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Sąd w całości podziela ocenę organu odwoławczego co do bezpodstawności zastosowania w sprawie przez organ pierwszej instancji przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r., uznając ją za prawidłową i przyjmując wraz z argumentacją jako swoją.
Istota sporu w sprawie sprowadza się zatem do oceny legalności odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Przepis ten stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności, łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej (rezygnują z wykonywanego zajęcia zarobkowego, albo powstrzymują się od jego podjęcia), by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy (innej działalności zarobkowej), której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zatem częściowe zrekompensowanie opiekunowi strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną.
Opieka ta musi odpowiadać potrzebom osoby niepełnosprawnej, określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności. Treść orzeczenia o niepełnosprawności jest dla organów orzekających w sprawie wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Natomiast do organów administracyjnych należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się oświadczenie pielęgnacyjne znajduje się w kręgu podmiotów legitymowanych do przyznania świadczenia i czy faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności i powiązanym z tym potrzebom osoby niepełnosprawnej. Dla ustalenia, czy w konkretnym przypadku sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną spełnia wymogi z art. 17 ust. 1 u.ś.r. zasadnicze znaczenie ma jej faktyczne sprawowanie w zestawieniu z treścią orzeczenia o niepełnosprawności osoby, której opieka dotyczy (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 3946/18, wyrok NSA z dnia 12 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 516/19). Sprawowanie opieki w odpowiednim zakresie może być okolicznością badaną przy ocenie spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jednakże owa "odpowiedniość" (czy "adekwatność") do potrzeb osoby niepełnosprawnej odnoszona jest zasadniczo do wskazań wynikających z samego orzeczenia o niepełnosprawności.
Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że legitymowanie się przez osobę pozostającą pod opieką innej osoby, która występuje o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oznacza, że osoba niepełnosprawna wymaga w codziennym funkcjonowaniu takiego rodzaju wsparcia ze strony innych osób. Konsekwentnie zatem, wykonywanie codziennych czynności pomocy i opieki względem takiej osoby, w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności, może stanowić przyczynę niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Sąd podziela to stanowisko, zgodnie z którym zaliczenie osoby do znacznego stopnia niepełnosprawności oznacza, że wymaga ona, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (patrz: wyrok NSA z dnia 29 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1854/19, dostępny jw.). Stałość i ciągłość spracowanej opieki nie może być utożsamiana z koniecznością jej sprawowania nieustannie przez cały dzień i w tym sensie "całodobowo". Zdaniem Sądu nie należy interpretować tego przepisu w ten sposób, że wymagałby on takiej "stałości" (permanentności) wykonywanej opieki, która rozumiana jest wyłącznie jako jej sprawowanie "przez całą dobę". Sprawowana opieka ma być stała w sensie trwałości, zaś długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, której zakres jest wyznaczony niepełnosprawnością danej osoby niepełnosprawnej. Jej intensywność musi wykluczać możliwość podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia, nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy.
W następnej kolejności Sąd wyjaśnia, że z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Drugą zaś przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się oświadczenie pielęgnacyjne, jest rezygnacja (lub powstrzymanie się) od zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, spowodowana koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności (zob. np. wyrok NSA z dnia 13 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2820/13, dostępny jw.). Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. mówi więc o osobach, które "w celu sprawowania opieki" "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Pomiędzy tymi okolicznościami tj. rezygnacją (niepodejmowaniem pracy zarobkowej) a sprawowaną opieką musi więc zachodzić bezpośredni i ścisły związek przyczynowo-skutkowy. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1124/18). Przedmiotowe świadczenie nie jest przyznawane za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z 7 dnia listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1549/19; wyroki WSA w Gdańsku z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 655/21; z dnia 24 września 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 612/21).
W postępowaniu administracyjnym konieczne jest zatem ustalenie związku między niepodejmowaniem pracy, a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, tj. wymiaru opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. Omawiany przepis należy bowiem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, gdyż realizacja tego celu nie jest możliwa bez powstrzymania się od podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (por. powoływany w późniejszym orzecznictwie wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 2454/11, dostępny jw.). Nie chodzi tu jednak o niemożliwość fizyczną (brak czasu w ciągu doby na podjęcie jakichkolwiek innych czynności), lecz przeszkodę organizacyjną, tj. konieczność wykonywania określonych czynności opiekuńczych w określonych porach dnia czy tygodnia, jak również czuwania i pozostawania w pełnej gotowości do wykonywania niezbędnej pomocy w innych godzinach. Takie bowiem uwarunkowania życiowo-organizacyjne stanowią przeszkodę do pozostawania w zatrudnieniu lub wykonywania innej pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 4023/18, wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1544/19).
Odnosząc powyższe rozważania ogólne do okoliczności niniejszej sprawy, Sąd podkreśla, że poza sporem pozostawało, iż skarżąca zgodnie z art. 17 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r., jako córka osoby wymagającej opieki, znajduje się w kręgu osób uprawnionych do wnioskowania o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy odnotował ten fakt i potwierdził świadczenie przez skarżącą codziennej pomocy swojej matce, z którą wspólnie zamieszkuje. Organ stwierdził jednak, że brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem opieki nad jej matką, ponieważ skarżącą od wielu lat pozostaje osobą bezrobotną, w związku z czym niepodejmowanie przez nią zatrudnienia nie jest związane z opieką nad niepełnosprawną matką.
W przekonaniu Sądu taka ocena stanu faktycznego jest błędna. Wywiad środowiskowy, a także załączone do wniosku oświadczenie skarżącej, wskazują na szeroki zakres czynności, jakie w ramach opieki skarżąca wykonuje w stosunku do swojej niepełnosprawnej matki. Matka skarżącej choruje przewlekle na chorobę Parkinsona i zespół otępienny. Porusza się jedynie przy pomocy balkonika ze wsparciem córki. Skarżąca pomaga matce w utrzymaniu higieny, w szczególności myje ją i pomaga w zmianie pampersów. Ponadto skarżąca przygotowuje i podaje matce posiłki, wydziela i podaje leki, wozi matkę do lekarza, a także prowadzi z nią rehabilitację według wytycznych rehabilitanta.
Z powyższego opisu wynika, że matka skarżącej cierpi na konkretne schorzenia fizyczne i dysfunkcje psychiczne, wobec których wymaga pomocy we wszystkich podstawowych czynnościach życia codziennego, których wykonywanie jest dla niej problemem. Wywiad środowiskowy jednoznacznie potwierdza skalę codziennego wsparcia, jakie jest udzielane osobie niepełnosprawnej. Wyczerpuje ono warunki pełnienia stałej opieki nad osobą niepełnosprawną (czuwanie nad taką osobą i udzielanie niezbędnej pomocy w codziennym egzystowaniu). Zakres wykonywanych zadań sugeruje zatem, że sprawowana przez skarżącą opieka ma przymiot opieki stałej i długotrwałej.
Co się zaś tyczy powiązania wykonania opieki z rezygnacją lub powstrzymaniem się od zarobkowania Sąd podkreśla, że nie jest dopuszczalne argumentowanie, iż skoro dotąd skarżąca nie podjęła próby uzyskania zatrudnienia czy zarobkowania w inny sposób, a nie istniały po jej stronie wcześniej obiektywne przeszkody do podjęcia pracy zarobkowej, to brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad matką. Skarżąca jest obiektywnie osobą zdolną do pracy (organ nie wykazał przeciwnego stanu rzeczy) i wciąż może ją podjąć. Zatem może również powstrzymać się od podejmowania zatrudnienia (zrezygnować z poszukiwania zajęcia zarobkowego). W razie spełnienia przesłanek ustawowych odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie może zostać oparta jedynie na negatywnej (nawet jeżeli w jakimś stopniu osadzonej w okolicznościach sprawy) ocenie dotychczasowej aktywności (czy też braku aktywności) skarżącej na rynku pracy.
Ponadto skarżąca wskazuje, że podejmowała próby podjęcia zatrudnienia, jednakże z uwagi na lata opieki nad teściami, a w konsekwencji brak doświadczenia zawodowego nie udało jej się znaleźć pracy zarobkowej. Nie oznacza to jednak, że gdyby kontynuowała próby podjęcia zatrudnienia to nadal by pracy nie znalazła. Wobec tego, w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do przyjęcia, że nie zaistniał związek pomiędzy niepodejmowaniem zajęcia zarobkowego a pełnieniem stałej opieki nad osobą niepełnosprawną.
Reasumując, należy uznać, iż w przedmiotowej sprawie sprawowana przez skarżącą opieka nad jej niepełnosprawną matką ma przymiot opieki stałej i długotrwałej, a zatem skarżąca z obiektywnych względów nie jest w stanie podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Końcowo Sąd stwierdza, że skarga okazała się zasadna, skoro zakwestionowane decyzje nie odpowiadają prawu. Naruszenie przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, skoro zdeterminowało kierunek jej rozstrzygnięcia (niekorzystny dla strony). Wobec skutków takiego naruszenia Sąd uznał, że należy wyeliminować z obrotu prawnego nie tylko zaskarżoną decyzję, ale i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Ponownie prowadząc postępowanie, organy uwzględnią przedstawione powyżej rozważania prawne oraz poniższe wskazania co do dalszego postępowania. W szczególności będą zobowiązane przyjąć, że skarżąca spełnia przesłanki do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. W konsekwencji, o ile też nie zaistnieje zmiana stanu faktycznego (nie zaistnieją negatywne przesłanki do przyznania świadczenia), będą zobowiązane przyznać skarżącemu przedmiotowe świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z wnioskiem.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.