II SA/Bd 10/23

II SA/Bd 10/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-03-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jarosław Wichrowski /przewodniczący/
Mariusz Pawełczak /sprawozdawca/
Renata Owczarzak
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżone orzeczenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7,77  par. 8c art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie Sędzia WSA Renata Owczarzak Asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 marca 2023 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania projektu rekultywacji gruntów 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
1. Postanowieniem z dnia 8 września 2022 r. Burmistrz B. negatywnie zaopiniował projekt decyzji Starosty [...], znak: OŚ.6122.2.5.2020, ustalającej rolny kierunek rekultywacji terenu po eksploatacji złoża kruszywa naturalnego "B. "
o powierzchni 7,4355 ha położonego na działkach nr [...] i [...] w obrębie [...] B., gm. B., powiat Ż., województwo kujawsko-pomorskie.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że na ww. działkach prowadzona była eksploatacja ze złoża kruszywa naturalnego "B. ". Z przedłożonej organowi dokumentacji wynika, że wnioskodawcy – J. W. i G. R.-W. proponują przyjęcie rolnego kierunku rekultywacji terenu z wykorzystaniem makroniwelacji przekształconego robotami górniczymi terenu. Organ dalej wskazał,
że w rejestrze gruntów teren przedmiotowych nieruchomości oznaczony został symbolem "K", tzn. użytki kopalne. Ponadto działki te nie są objęte ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według ustaleń określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B.
dla nieruchomości tych określono profil funkcjonalny jako teren do przekształceń polegających na rozwoju funkcji rekreacyjnych, wypoczynkowych i sportowych,
z dopuszczalną adaptacją istniejącego zagospodarowania przemysłowego do nowych funkcji. Alternatywnie w studium dopuszczono możliwość realizacji na tym terenie wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Następnie Burmistrz wskazał,
że w wyniku oględzin terenu przeprowadzonych przez pracownika organu stwierdzono, że przedmiotowy teren porośnięty jest dużą ilością drzew i krzewów stanowiących naturalne siedlisko dla fauny i flory, w tym prawdopodobnie brzegówki Riparia riparia, znajdującej się pod ścisłą ochroną.
2. W zażaleniu na powyższe postanowienie wnioskodawcy wskazali, że Okręgowy Urząd Górniczy w Gdańsku jako organ opiniujący postanowieniem z dnia 6 września 2022 r. pozytywnie zaopiniował wskazany przez nich kierunek rekultywacji terenu. Ponadto podnieśli, że teren ten, aby mógł spełniać funkcje rekreacyjne, wypoczynkowe, sportowe, ewentualnie aby mógł być dostosowany pod budowę obiektów handlowych powinien być w pierwszej kolejności zrekultywowany, gdyż różnica w poziomach terenu wynosi do 30 metrów, co zagraża naruszeniem granic sąsiednich działek poprzez osuwanie się mas ziemi. W ocenie wnioskodawców z uwagi na powyższe nadanie rolnego kierunku rekultywacji stworzy warunki do rozwoju innego charakteru użytkowania w przyszłości.
3. W wyniku rozpatrzenia zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 28 października 2022 r., utrzymało w mocy zaskarżone orzeczenie organu I instancji.
W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że stosownie do art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2409 – dalej "u.o.g.r.l.") rekultywacja gruntów odbywa się przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp i odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg. Organ podkreślił, że ww. przepis wskazuje kierunek rekultywacji terenu, ale nie określa działań do tych celów prowadzących. W ocenie organu przepisy u.o.g.r.l. nie wskazują jakimi kryteriami powinny kierować się organy przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w sprawie określenia kierunku rekultywacji,
a w szczególności nie wskazują, iż rekultywacja ma polegać na przywróceniu poprzedniego sposobu wykorzystania terenu. Organ II instancji wyjaśnił, że należy wziąć pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, w tym interes stron i interes społeczny. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji wyczerpująco uzasadnił swoje postanowienie, natomiast zarzut wskazany w odwołaniu nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie ma obowiązku pierwotnej rekultywacji terenu.
4. Na powyższe rozstrzygnięcie J. W. (dalej: skarżący), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której wniósł o uchylenie w całości postanowień organów obu instancji oraz o zwrot kosztów postępowania.
Uzasadniając swoje stanowisko skarżący wskazał, że organy orzekające
w procesie współdziałania nie są zwolnione od wszechstronnej i samodzielnej oceny okoliczności faktycznych konkretnej sprawy i postanowienie wydane w takiej sprawie powinno być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym. W ocenie skarżącego
w niniejszej sprawie organy obu instancji nie dokonały wyważenia interesu indywidualnego z interesem społecznym. Skarżący podkreślił, że organ powinien precyzyjnie wskazać jaki interes społeczny i dlaczego uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia uwzględniającego interes strony. Ponadto skarżący wskazał,
że brak akceptacji wskazanego kierunku rekultywacji gruntu musi być starannie uzasadniony, bowiem stanowi ograniczenie prawa własności, które może być ograniczone tylko w drodze ustawy i gdy leży to w interesie społecznym.
Dalej skarżący wskazał, że zaproponował kierunek rolny rekultywacji gruntów, natomiast organ I instancji opiniując negatywnie projekt decyzji powołał
się na postanowienia studium kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy,
które nie jest jednak aktem prawa miejscowego i jego postanowienia nie mają charakteru wiążącego. Wobec tego w ocenie skarżącego studium nie przesądza o braku możliwości rekultywacji gruntu w innym kierunku, niż w nim wskazany. Jednocześnie skarżący wskazał, że zrekultywowanie gruntów w kierunku rolnym nie wyklucza w przyszłości zagospodarowania ternu na cele wynikające ze studium. Ponadto w ocenie skarżącego występowanie na przedmiotowym terenie drzew i krzewów nie jest okolicznością przemawiającą przeciwko rekultywacji gruntów w kierunku rolniczym, ponieważ na tego typu gruntach drzewa i krzewy mogą występować, zaś budowa obiektów wielkopowierzchniowych lub rekreacyjnych będzie się wiązała z ich usunięciem.
5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje:
6. Na wstępie należy wyjaśnić, że na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 – dalej "p.p.s.a.") skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym.
Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym,
na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi
w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego,
a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie
z art. 134 p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga jest zasadna.
7. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 28 października 2022 r. utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza B. z dnia 8 września 2022 r. negatywnie opiniujące projekt decyzji Starosty [...] ustalającej rolny kierunek rekultywacji terenu po eksploatacji złoża kruszywa naturalnego "B. " o powierzchni 7,4355 ha położonego na działkach nr [...] i [...] w obrębie [...] B., gm. B., powiat Ż., województwo kujawsko-pomorskie.
Zdaniem Sądu organ odwoławczy przedwcześnie wydał postanowienie utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm. – dalej "k.p.a."), albowiem przeprowadził postępowanie z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.
Z uwagi na charakter stwierdzonych naruszeń wskazać należy, że organy administracji publicznej, obowiązane są zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Wydając postanowienie organy są zobowiązane do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, a zatem zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z przepisem art. 77 § 1 k.p.a. Dokonane ustalenia stanu faktycznego, stanowiące podstawę podjętego w sprawie rozstrzygnięcia powinny znaleźć wyraz w uzasadnieniu postanowienia. Ponadto stosownie do art. 80 k.p.a. organ powinien ocenić czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego.
Poza tym, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą postanowieniem organu I instancji. Nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli postanowienia organu I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś tylko na kontroli zasadności argumentów przedstawionych przez organ I instancji. W związku z tym organ odwoławczy nie tylko zobowiązany jest do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w tym poczynienia własnych ustaleń faktycznych – o ile jest to konieczne i mieści się w zakresie art. 136 k.p.a. – ale też do samodzielnego dokonania mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa i odniesienia się do zarzutów powołanych przez stronę w zażaleniu. Zadośćuczynienie powyższym wymogom stanowi gwarancję realizacji celu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz zapewnienie, że ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymywania w mocy zaskarżonego postanowienia.
Przypomnieć też należy, że aby prawidłowo ocenić wydane przez organ postanowienie sąd musi dysponować wyrażonym w uzasadnieniu postanowienia stanowiskiem organu, zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) będących podstawą wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Braki uzasadnienia decyzji w zakresie podstawowych elementów przewidzianych przepisem art. 107 § 3 k.p.a., uniemożliwiają dokonanie przez sąd oceny zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem.
Do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. dochodzi wtedy, gdy uzasadnienie postanowienia nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie albo gdy mimo formalnej poprawności jego treść – ze względu np. na ogólnikowość stwierdzeń i argumentów – nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym czyni w stopniu istotnym wątpliwym poprawność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2020 r., sygn. akt I OSK 3235/18).
Stąd też postanowienie organu odwoławczego niespełniające powyższych standardów nie może się ostać, gdyż sąd administracyjny nie może dokonywać bezpośrednio oceny postanowienia organu I instancji, jeśli organ II instancji w istotnym zakresie uchylił się od tej kontroli w postępowaniu odwoławczym, godziłoby to bowiem we wspomnianą zasadę dwuinstancyjności wynikającą z art. 15 k.p.a., podniesioną zresztą do rangi konstytucyjnej (art. 78 Konstytucji RP). Do uznania, że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana nie wystarczy stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z tych organów, który wydał decyzję postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Istotne jest też to, że Sąd nie jest władny zastąpić organów administracji w dokonaniu ustaleń, analiz i ocen, gdyż ustrojową rolą sądu administracyjnego nie jest rozpoznawanie i rozstrzyganie ("załatwianie" w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a.) spraw administracyjnych, lecz kontrola działalności administracji publicznej i to zasadniczo tylko pod względem zgodności z prawem. Tym samym nie jest rolą sądu administracyjnego uzupełnianie w jakimkolwiek zakresie aktów podejmowanych przez organy administracji, a w szczególności prowadzenie brakujących ustaleń, analiz, tudzież przedstawianie "w zastępstwie" tych organów motywów jakimi kierowały się one przy rozstrzyganiu danej sprawy.
8. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania określonymi w przepisach art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie spełnia zaś wymogów o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Organ nie ustalił bowiem pełnego stanu faktycznego sprawy, nie dokonał ustaleń w sprawie odnosząc je do zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie odniósł się w sposób wyczerpujący do zarzutów podniesionych w zażaleniu.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia ograniczył się tylko do przedstawienia stanu faktycznego sprawy oraz do przytoczenia i omówienia treści przepisów mających w niej zastosowanie. Kolegium jedynie zdawkowo odniosło się do stanowiska organu I instancji wskazując, iż zgadza się z uzasadnieniem jego postanowienia. Jednocześnie organ II instancji zanegował zasadność argumentacji skarżących nie wyjaśniając dlaczego ich argumenty nie zasłużyły na uwzględnienie. Organ wskazał jedynie, że ustawodawca przewiduje możliwość doboru także innych niż rolny lub leśny kierunków rekultywacji. W zaskarżonym postanowieniu zabrakło jednak wykazania dowodów i ich uzasadniania dla wykazania dlaczego w niniejszej sprawie nie można nadać przedmiotowemu terenowi rolnego kierunku rekultywacji. Podkreślenia zatem wymaga raz jeszcze, że organ odwoławczy nie przeprowadził wyczerpująco postępowania dowodowego i nie przedstawił właściwie uargumentowanej oceny dla kierunku rekultywacji przedmiotowego terenu, co należy uznać za naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a., gdyż organ nie wskazał faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
W tym miejscu wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 20 ust. 3 u.o.g.r.l. rekultywację i zagospodarowanie gruntów planuje się, projektuje i realizuje na wszystkich etapach działalności przemysłowej, natomiast organy obu instancji nie rozważyły w swoich rozstrzygnięciach kwestii, czy i w jakim kierunku była prowadzona rekultywacja przedmiotowego terenu w trakcie działalności cegielni. Organ I instancji jednak jednoznacznie oparł się na założeniach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. wedle których, dla przedmiotowego terenu przewidziano rekultywację w kierunku rekreacyjnym, wypoczynkowym lub sportowym, zaś alternatywnie dopuszczono możliwość realizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. W kontekście powyższego podkreślenia wymaga, że przy przyjęciu poglądu, że rekultywacja gruntów rolnych winna być określona wyłącznie w sposób zgodny i ściśle skorelowany z kierunkiem rekultywacji wskazanym w studium, zamieszczenie w art. 22 ust. 1 pkt 3 u.o.g.r.l., jako elementu rozstrzygnięcia decyzji w sprawie rekultywacji, kierunku rekultywacji byłoby zbędne. Zgodnie bowiem z tym przepisem, decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów. Z powyższego można wyciągnąć wniosek, że organ nie jest związany założeniami studium przy wydaniu decyzji ustalającej kierunek rekultywacji terenu, a więc tym bardziej nie jest nią związany organ opiniujący.
W kontekście przedstawionych wyżej uwag należy stwierdzić, że organ odwoławczy zaniechał ustawowego obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, niedokładnie zbadał stan faktyczny sprawy, nie wyjaśnił zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, dokonał dowolnej i swobodnej oceny dowodów, naruszając przy tym zasadę zaufania obywatela do władzy publicznej. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie jako wydane z istotnym naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. podległa wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Podjęte w sprawie rozstrzygnięcie powoduje, że bezprzedmiotowe było odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi, tj. naruszenia przepisów prawa materialnego.
Wskazania w tym miejscu również wymaga, że szersze rozważania organu odwoławczego, co do zgodności zaskarżonego postanowienia z prawem, w tym odniesienie się do stanowiska strony skarżącej, zostały zawarte dopiero w odpowiedzi na skargę. Jednak pismo procesowe, jakim jest odpowiedź na skargę, nie może sanować wad postanowienia, nie może uzupełniać – w zasadniczym i koniecznym dla rozstrzygnięcia sprawy zakresie - uzasadnienia zaskarżonego postanowienia poprzez zamieszczenie w nim kluczowych dla sprawy treści, rozważań czy ocen, które powinny znajdować się w uzasadnieniu prawnym i faktycznym zaskarżonego postanowienia.
Orzekając ponownie, organ II instancji, w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji oraz ewentualnie zgromadzony przez organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 k.p.a., uwzględniając ocenę prawną wynikającą wprost z niniejszego uzasadnienia, ponownie oceni prawidłowość decyzji organu I instancji w przedmiocie negatywnej opinii dla projektu decyzji Starosty [...] ustalającej rolny kierunek rekultywacji przedmiotowego terenu.
Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej będącego radcą prawnym i opłatę od pełnomocnictwa, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).