II SA 923/02

243 POSTANOWIENIE z dnia 2 września 2003 r. Sygn. akt Ts 78/03 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Jerzy Stępień po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi Mieczysława Modzelewskiego w sprawie zgodności: art. 23, 24, 25 i art. 37k ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.) z art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE: W skardze konstytucyjnej z 29 kwietnia 2003 r. skarżący zakwestionował zgodność art. 23, 24, 25 i art. 37k ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.; dalej: ustawa o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu). Przepisom tym zarzuca naruszenie art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który gwarantuje obywatelowi pozostającemu bez pracy nie z własnej woli i nie mającemu innych środków utrzymania, prawo do zabezpieczenia społecznego w zakresie i formach określonych przez ustawę. Skarżący podnosi, że kwestionowane przepisy zawierają bardzo rozbudowane katalogi okoliczności i warunków, których spełnienie w istniejącej sytuacji ekonomicznej jest obiektywnie niemożliwe, a tym samym skarżący nie może korzystać z konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego. 1. Skarga sformułowana została w oparciu o następujący stan faktyczny. Decyzją z 16 stycznia 2002 r. (PB I-5231-P/170100/0026/02, nr decyzji:1759/1/02) Starosta Płocki odmówił skarżącemu przyznania zasiłku dla bezrobotnych. W wyniku odwołania skarżącego, Wojewoda Mazowiecki decyzją z 21 lutego 2002 r. (Nr SPS-P-9114-34/2002), zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu obydwu rozstrzygnięć wskazano, że w przypadku skarżącego nie została spełniona przesłanka określona w art. 23 ust. 1 pkt 2 lit a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Przepis ten stanowi, że „prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania we właściwym powiatowym urzędzie pracy /.../, jeżeli udokumentuje, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni, był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej najniższego wynagrodzenia, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z wyjątkiem obowiązku opłacania składek za niepełnosprawnych, o których mowa w art. 54; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni, z zastrzeżeniem ust. 2 pkt 2”. Skarżący rejestrując się 2 stycznia 2002 r. w powiatowym urzędzie pracy, uzyskał status osoby bezrobotnej, jednakże nie nabył prawa do zasiłku. W badanym okresie, od którego zależy nabycie uprawnień zasiłkowych, tj. od 1 lipca 2000 r. do 1 stycznia 2002 r. skarżący nie udokumentował bowiem, że łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej najniższego wynagrodzenia (z ustaleń faktycznych wynika, że okres zatrudnienia skarżącego wyniósł 214 dni). W odwołaniu do Wojewody Mazowieckiego skarżący podniósł także, że spełnia przesłanki do otrzymania zasiłku przedemerytalnego, określonego w art. 37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Wojewoda Mazowiecki wyjaśnił, że art. 37j powołanej ustawy utracił moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2002 r. (tzn. przed dniem uzyskania przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej). Skarga na decyzję Wojewody Mazowieckiego wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego została oddalona wyrokiem z 6 sierpnia 2002 r. (sygn. akt II SA 923/02). Skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie II SA 923/02. Postanowieniem z 29 października 2002 r. (sygn. akt II SA 3285/02) Naczelny Sąd Administracyjny wniosek odrzucił. W dniu 12 września 2002 r. skarżący wystąpił z wnioskiem do Powiatowego Urzędu Pracy w Płocku o przyznanie mu świadczenia przedemerytalnego. Starosta Płocki decyzją z 4 października 2002 r. (OP-5242-86-170100/0026/DO/2002), na podstawie art. 37k ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, odmówił przyznania skarżącemu świadczenia przedemerytalnego. Przepis ten stanowi, że „świadczenie przedemerytalne przysługuje, z zastrzeżeniem ust. 9, osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku, jeżeli: 1) osiągnęła wiek co najmniej /.../ 63 lata mężczyzna i posiada okres uprawniający do emerytury, wynoszący co najmniej 25 lat dla mężczyzn” (skarżący nie osiągnął wymaganego wieku), „lub 2) do dnia rozwiązania stosunku pracy lub stosunku służbowego z przyczyn dotyczących zakładu pracy, w którym była zatrudniona przez okres nie krótszy niż 6 miesięcy, ukończyła co najmniej /.../ 55 lat mężczyzna oraz osiągnęła okres uprawniający do emerytury wynoszący co najmniej /.../ 35 lat dla mężczyzn (stosunek pracy skarżącego nie został rozwiązany z przyczyn dotyczących zakładu pracy, lecz wygasł – umowa była zawarta na czas określony), „lub 3) do dnia rozwiązania stosunku pracy, z przyczyn dotyczących zakładu pracy, w którym była zatrudniona przez okres nie krótszy niż 6 miesięcy, osiągnęła okres uprawniający do emerytury wynoszący co najmniej /.../ 40 lat dla mężczyzn (stosunek pracy skarżącego nie został rozwiązany z przyczyn dotyczących zakładu pracy, lecz wygasł – umowa była zawarta na czas określony, a ponadto skarżący nie osiągnął okresu – 40 lat – uprawniającego do emerytury), „lub 4) do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego rozwiązanie stosunku pracy, posiada okres uprawniający do emerytury wynoszący co najmniej /.../ 39 lat dla mężczyzn, a rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło w związku z niewypłacalnością pracodawcy w rozumieniu ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy (Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 85 ze zm.) (stosunek pracy skarżącego nie został rozwiązany z powodu niewypłacalności pracodawcy), „lub 5) zakończyła okres zatrudnienia, o którym mowa w art. 19 ust. 2a, i w wyniku zaliczenia go do okresu uprawniającego do emerytury spełnia warunki określone w pkt 1, 3 lub 4” (skarżący nie spełnia tego warunku). 2. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 5 maja 2003 r. wezwano pełnomocnika skarżącego do uzupełnienia braków formalnych skargi konstytucyjnej, w szczególności przez doręczenie prawomocnego orzeczenia z podaniem daty jego doręczenia, wydanego na podstawie kwestionowanego w skardze art. 37k ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, podanie daty doręczenia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 sierpnia 2002 r. (sygn. akt II SA 923/02) oraz wskazanie, w jaki sposób zaskarżone przepisy naruszają prawo określone w art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. 3. W wykonaniu zarządzenia sędziego Trybunału Konstytucyjnego pełnomocnik skarżącego, w piśmie z 23 czerwca 2003 r., wyjaśnił, że skarżący nie odwoływał się od decyzji Starosty Płockiego z 4 października 2002 r. (OP-5242-86-170100/0026/DO/2002) o odmowie przyznania świadczenia przedemerytalnego na podstawie art. 37k ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Poinformował, że skarżący pokwitował odbiór odpisu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 sierpnia 2002 r. (sygn. akt II SA 923/02) w dniu 10 września 2002 r. Pełnomocnik przedstawił również stanowisko, w którym argumentuje sposób naruszenia art. 67 ust. 2 Konstytucji (w piśmie oznaczył podstawę kontroli jako art. 62 ust. 2). Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przedmiotem skargi konstytucyjnej uczynić można wyłącznie taki akt normatywny, na podstawie którego sąd bądź organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o konstytucyjnych prawach, wolnościach albo obowiązkach skarżącego. Z treści tej regulacji wynika, iż w procedurze skargi konstytucyjnej można podnosić zarzut niekonstytucyjności wyłącznie tych aktów normatywnych, które były podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia zapadłego w sprawie skarżącego i ich zastosowanie pozostaje w merytorycznym związku z naruszeniem praw lub wolności konstytucyjnych przysługujących skarżącemu. Po wstępnym rozpoznaniu niniejszej skargi konstytucyjnej Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że warunek powyższy nie został spełniony w stosunku do zakwestionowanych przez skarżącego art. 24, art. 25 i art. 37k ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Podstawą wskazanego w skardze konstytucyjnej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 sierpnia 2002 r. (sygn. akt II SA 923/02) był powołany w uzasadnieniu art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Zarówno art. 24 i art. 25, a tym bardziej art. 37k przywołanej ustawy, nie stanowiły – pośredniej czy też bezpośredniej – podstawy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że skarga konstytucyjna w odniesieniu do art. 24, art. 25 i art. 37k ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie spełnia wymogów formalnych określonych w art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.; dalej: ustawa o TK). 2. Art. 46 ust. 1 ustawy o TK precyzując zasady, na jakich dopuszczalne jest występowanie ze skargą konstytucyjną, przewiduje, że skarga może być wniesiona po wyczerpaniu drogi prawnej, o ile droga ta jest przewidziana, w ciągu 3 miesięcy od dnia doręczenia skarżącemu prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia. Trybunał Konstytucyjny odnosząc się do objętego skargą art. 37k ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, stwierdza, że skarżący domaga się kontroli konstytucyjności przepisu, na podstawie którego sąd, do dnia wydania niniejszego postanowienia, nie orzekał ostatecznie o wolnościach lub prawach skarżącego, określonych w Konstytucji. W stosunku do art. 37k powołanej ustawy nie została bowiem spełniona ustawowa przesłanka wyczerpania drogi prawnej (art. 46 ust. 1 ustawy o TK), gdyż skarżący, w procedurze skargi konstytucyjnej, kwestionuje decyzję Starosty Płockiego z 4 października 2002 r. (OP-5242-86-170100/0026/DO/2002), odmawiającą przyznania mu świadczenia przedemerytalnego. Co istotne, z pisemnego wyjaśnienia pełnomocnika wynika, że skarżący nie odwoływał się od powyższej decyzji do Wojewody Mazowieckiego jako organu wyższej instancji. Trybunał Konstytucyjny uznaje zatem, że skarga konstytucyjna w zakresie zaskarżonego art. 37k ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie spełnia wymogów formalnych określonych w art. 46 ust. 1 ustawy o TK. 3. Art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK określając zasady, na jakich dopuszczalne jest korzystanie ze skargi konstytucyjnej, nakłada na skarżącego obowiązek sprecyzowania, jakie konstytucyjne wolności lub prawa, i w jaki sposób – jego zdaniem – zostały naruszone przez zakwestionowane w skardze przepisy. W niniejszej sprawie obowiązek polegający na wskazaniu sposobu naruszenia art. 67 ust. 2 Konstytucji nie został przez skarżącego wykonany. Zarówno w uzasadnieniu samej skargi konstytucyjnej, jak i w – mającym uzupełnić braki formalne skargi – piśmie z 23 czerwca 2003 r., skarżący nie przedstawił argumentów prawnych, które Trybunał Konstytucyjny mógłby poddać ocenie merytorycznej. Nie zostało bowiem sprecyzowane, na czym polega owa niezgodność, tzn. czy ma ona charakter treściowy (materialny), czy też formalny, i w czym tkwi istota tej niezgodności. Uzasadnienie przez skarżącego zarzutów sprowadza się do twierdzenia, iż kwestionowane przepisy stawiają bezrobotnym wymagania, które „są tak szczegółowe i tak rygorystyczne, że ich spełnienie graniczy z cudem”. Trybunał Konstytucyjny stwierdza zatem, że skarga konstytucyjna w odniesieniu do art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie realizuje przesłanek określonych przez art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK. Trybunał Konstytucyjny zwraca nadto uwagę, iż z art. 67 ust. 2 płynie jedno z praw socjalnych, przyznanych obywatelom przez Konstytucję. Konieczne jest jednak zwrócenie uwagi na konstrukcję powołanego przepisu: „obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa”. Odesłanie do regulacji ustawowej nie pozostawia wątpliwości co do intencji ustrojodawcy, by sprawy zakresu i formy realizacji tego prawa konstytucyjnego przekazać do rozstrzygnięcia ustawodawcy. Z art. 67 ust. 2 Konstytucji nie da się więc wyprowadzić konstytucyjnego prawa do jakiejkolwiek konkretnej postaci świadczenia na rzecz bezrobotnych. Wprawdzie przepisy ustaw regulujące szczegółowo te kwestie znajdują swą podstawę prawną w normie konstytucyjnej, jednak to one, a nie – art. 67 ust. 2 Konstytucji – stanowią podstawę ewentualnych roszczeń osób ubiegających się o zasiłek dla bezrobotnych, świadczenie przedemerytalne czy inną formę zabezpieczenia społecznego. O naruszeniu normy konstytucyjnej można by mówić, w szczególności gdyby ustawodawca uchwalił ustawę wyłączającą prawo bezrobotnych do zasiłku czy świadczenia przedemerytalnego (por. wyrok z 6 lutego 2002 r., sygn. SK 11/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 2). Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, działając na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, orzeka się jak w sentencji. 4