II SA 883/87

OSK 1097/04 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2005-02-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-08-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Izabella Kulig - Maciszewska /sprawozdawca/
Zbigniew Rausz /przewodniczący/
Zygmunt Niewiadomski
Symbol z opisem
6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne
Straż graniczna
Skarżony organ
Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1995 nr 74 poz 368
art. 19 pkt 3, art. 27 ust. 2, art. 35 ust. 1
Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 53 par. 1, art. 58 par. 1 pkt 2, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Rausz, Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.), Zygmunt Niewiadomski, Protokolant Maria Połowniak, po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Grzegorza Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2004 r. sygn. akt II SA 9-10/03 w sprawie ze skargi Grzegorza Ż. na: 1. decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 listopada 2002 r. (...) w przedmiocie odmowy uchylenia orzeczenia dyscyplinarnego w trybie nadzoru 2. postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 15 października 1999 r. (...) w przedmiocie przywrócenia terminu oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Grzegorza Ż. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 listopada 2002 r. (...) w przedmiocie odmowy uchylenia orzeczenia dyscyplinarnego w trybie nadzoru; oraz na postanowienie Komendanta Straży Granicznej z dnia 15 października 1999 r. (...) w przedmiocie przywrócenia terminu - stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji z dnia 4 grudnia 2001 r. i odrzucił skargę na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 15 października 1999 r.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Komendant Główny Straży Granicznej orzeczeniem z dnia 15 lipca 1999 r. (...) uznał Grzegorza Ż. - Dyrektora Biura w Wydziale Rezerwy Kadrowej Biura Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Straży Granicznej za winnego braku nadzoru nad przebiegiem procedur przetargowych związany z realizacja kontraktu na zakup środków transportu dla Straży Granicznej w 1998 r. i za to, na podstawie art. 136 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej /Dz.U. nr 78 poz. 462 ze zm./ i par. 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 grudnia 1997 r. w sprawie udzielania wyróżnień oraz postępowania dyscyplinarnego w stosunku do funkcjonariuszy Straży Granicznej /Dz.U. nr 154 poz. 1015/ wymierzył mu karę dyscyplinarną wydalenia ze służby.
W orzeczeniu zawarto pouczenie o przysługującym obwinionemu prawie do zwrócenia się z wnioskiem do Komendanta Głównego Straży Granicznej o ponowne rozpatrzenie sprawy, w terminie 7 dni od dnia doręczenia orzeczenia. W dniu 30 sierpnia 1999 r. obwiniony zwrócił się do Komendanta Głównego Straży Granicznej z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, iż orzeczenie otrzymał w dniu 23 sierpnia 1999 r.
Komendant, postanowieniem z dnia 8 września 1999 r. wydanym na podstawie art. 134 Kpa stwierdził, iż wniosek Grzegorza Ż. został wniesiony z uchybieniem terminu.
Dnia 23 września 1999 r. Grzegorz Ż. wystąpił z prośbą o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej orzeczeniem (...), o wymierzeniu kary wydalenia ze służby. Komendant Główny Straży Granicznej, postanowieniem (...) z dnia 15 października 1999 r. wydanym na podstawie art. 59 par. 2 w zw. z art. 58 par. 2 i par. 3 Kpa, wyżej wymienionego wniosku nie uwzględnił.
Natomiast, po rozpatrzeniu wniosku Grzegorza Ż. o uchylenie w trybie nadzoru orzeczenia dyscyplinarnego z dnia 15 lipca 1999 r., na podstawie par. 50 w związku z par. 51 rozporządzenia w sprawie udzielania wyróżnień oraz postępowania dyscyplinarnego w stosunku do funkcjonariuszy Straży Granicznej, odmówił uchylenia tego orzeczenia. W uzasadnieniu decyzji, podał iż zgodnie z par. 51 cyt. rozporządzenia zmiana lub uchylenie orzeczenia w trybie nadzoru jest możliwe w razie ujawnienia nowych okoliczności, wskazujących na brak podstaw do odpowiedzialności dyscyplinarnej albo uzasadniających wymierzenie innej kary dyscyplinarnej lub stwierdzenia istotnego naruszenia przepisów proceduralnych.
Rozpatrując zarzut nieuwzględniania przedstawionych przez stronę wniosków dowodowych oraz wniosków formalnych uznano go za całkowicie chybiony, gdyż zebrane w sprawie dowody jednoznacznie świadczą o niesłuszności strony. Postanowieniem (...) wydanym w dniu 31 maja 1999 r. Komendant Główny Straży Granicznej odmówił wyłączenia członka komisji dyscyplinarnej, a postanowieniem z dnia 8 czerwca 1999 r. wnioski dowodowe złożone przez Grzegorza Ż. zostały oddalone w części zawartej w pkt 2, 6 i 7. Na skutek złożonego zażalenia na postanowienie przewodniczącego komisji dyscyplinarnej, Komendant Główny Straży Granicznej, postanowieniem z dnia 15 czerwca 1999 r. (...), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Jak wynika z powyższego, wnioski po rozpatrzeniu zostały oddalone a nie, jak twierdzi strona, nieuwzględnione.
Odnośnie zarzutu wydania orzeczenia o ukaraniu z naruszeniem przewidzianego w par. 32 ust. 2 cyt. rozporządzenia, siedmiodniowego terminu wskazano, iż termin ten jest terminem o charakterze instrukcyjnym, a wobec tego upływ jego nie pozbawia organu zdolności rozstrzygania sprawy przed nim zawisłej. Nie może on zatem stanowić podstawy zarzutu wadliwości orzeczenia.
Wyjaśniono także poruszoną przez stronę kwestię pouczenia zawartego w postanowieniu o orzeczeniu dyscyplinarnym. W dniu wydania przedmiotowego postanowienia, zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, wszelkie sprawy z zakresu postępowania dyscyplinarnego nie podlegały orzecznictwu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 16 listopada 1999 r. SK 11/99 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że par. 38 ust. 5 rozporządzenia w sprawie udzielania wyróżnień oraz postępowania dyscyplinarnego w stosunku do funkcjonariuszy Straży Granicznej jest niezgodny z art. 78 Konstytucji RP, a utrata jego mocy obowiązującej nastąpi z dnia 16 listopada 2000 r. Wobec powyższego, zgodnie z art. 145a par. 1 Kpa przysługiwała stronie skarga o wznowienie postępowania, a termin do jej wniesienia - w niniejszej sprawie - minął dnia 16 grudnia 2000 r. Strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa, zatem zamieszczone pouczenie o niezaskarżalności do NSA uznać należy za prawidłowe.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 27 listopada nie znalazł podstaw do jej uchylenia lub zmiany.
Wnosząc skargę na powyższą decyzję Grzegorz Ż. zarzucił je naruszenie art. 6 i 7 Kpa, art. 10 par. 1 Kpa, art. 12 par. 1 Kpa, art. 75 Kpa, art. 77 par. 1 Kpa oraz art. 80 i art. 107 par. 3 Kpa, które miało wpływ na wynik dokonanych rozstrzygnięć w sprawie oraz art. 2 Konstytucji RP, a poprzedzającej decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 4 grudnia 2001 r. naruszenie art. 7, 10 par. 1, art. 75, art. 77 par. 1 art. 80 i art. 107 par. 3 Kpa. Przedmiotem skargi skarżący uczynił także postanowienie (...) Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 15 października 1999 r. o odmowie przywrócenia terminu, któremu zarzucił naruszenie art. 8 Kpa i 9 Kpa, co pozbawiło go możliwości sądowej kontroli podejmowanych wobec niego rozstrzygnięć w kwestii przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W uzasadnieniu skargi, skarżący podniósł m.in., iż Komendant Straży Granicznej w postanowieniu (...) wprowadził go w błąd pouczając, iż na to postanowienie nie przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdy tymczasem, w myśl art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ sąd ten orzeka w sprawach skarg na postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a z art. 59 par. 1 zdanie drugie wynika, że od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu służy stronie zażalenie.
Ponadto, skarżący zarzucił, iż organ II instancji w decyzji z dnia 27 listopada 2002 r. rozważając zasadność wniosku o uchylenie orzeczenia w trybie nadzoru, pominął kwestie, które miały istotne znaczenie dla bezstronnego i obiektywnego rozpatrzenia sprawy.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Komendant Główny Straży Granicznej, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej odrzucenie. Wskazał, iż w dacie wydania zaskarżonego postanowienia z dnia 15 października 1999 r. nie obowiązywały jeszcze przepisy ustalające prawa zaskarżania orzeczeń dyscyplinarnych do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Regulacja w tej sprawie została wprowadzona ustawą z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz o zmianie niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 45 poz. 498/ i weszła w życie w dniu 15 czerwca 2001 r.
Rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył, iż zarówno w okresie złożenia przez skarżącego wniosku z dnia 22 listopada 2001 r. o rozpoznanie w trybie nadzoru sprawy dyscyplinarnej, jak i w dniu wydania decyzji przez organ I instancji z dnia 4 grudnia 2001 r. nie obowiązywało już rozporządzenie z 10 grudnia 1997 r. w sprawie udzielania wyróżnień oraz postępowania dyscyplinarnego w stosunku do funkcjonariuszy Straży Granicznej. Zostało one bowiem wydane w oparciu o upoważnienie ustawowe zawarte w art. 141 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, zaś przepis ten został skreślony z dniem 15 czerwca 2001 r. na podstawie art. 1 pkt 114 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Konsekwencja skreślenia upoważnienia ustawowego była utrata mocy obowiązującej tego rozporządzenia. Oznacza to, iż w chwili wydania przez Komendanta Głównego Straży Granicznej decyzji w dniu 4 grudnia 2001 r. wskazane w niej podstawy prawne, nie obowiązywały, a tym samym decyzja została wydana bez podstawy prawnej.
Utrzymanie przez organ odwoławczy - Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 27 listopada 2002 r. w mocy decyzji organu I instancji dotkniętej wadą nieważności stanowiło rażące naruszenie prawa, tj. art. 156 par. 1 pkt 2 w związku z art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa i skutkowało stwierdzeniem nieważności tej decyzji.
Natomiast jako trafny, zdaniem sądu I instancji, należy uznać podniesiony przez Komendanta Głównego Straży Granicznej zarzut niedopuszczalności skargi na postanowienie (...) z dnia 15 października 1999 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W dacie wydania tego postanowienia nie obowiązywały jeszcze przepisy dające prawo zaskarżania orzeczeń dyscyplinarnych do NSA. Wbrew twierdzeniu skarżącego nie było również dopuszczalne wniesienie skargi na postanowienie odmawiające przywrócenia terminu wydane w postępowaniu dyscyplinarnym.
Dopiero ustawą z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz o zmianie niektórych innych ustaw wprowadzono dla funkcjonariuszy uprawnienie do wniesienia skargi do NSA na orzeczenie kończące postępowanie dyscyplinarne. Właściwość sądu administracyjnego w sprawach dyscyplinarnych - art. 19 pkt 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym została wprowadzona przez art. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 1999 r. o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. 2000 nr 2 poz. 5/ z mocą obowiązującą od dnia 31 stycznia 2000 r. Analiza powołanych przepisów - w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - wskazuje, iż dopiero z dniem 15 czerwca 2001 r. powstała możliwość zaskarżania orzeczeń w sprawach dyscyplinarnych.
Ponadto, zgodnie z art. 53 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ skargę do sądu wnosi się w terminie 30 dniu od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Z akt sprawy wynika, iż postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej Nr 678 z dnia 15 października 1999 r. zostało doręczone skarżącemu w dniu 27 października 1999 r. zaś skarga do sądu została wniesiona w dniu 31 grudnia 2002 r., a więc z uchybieniem wskazanego terminu, co skutkowało jej odrzuceniem przez sąd I instancji na mocy art. 58 par. 1 pkt 2 ww. ustawy.
Grzegorz Ż. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w części dotyczącej jego pkt 2, to jest odrzucenia skargi na postanowienie (...) Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 15 października 1999 r. w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu.
Jako podstawę swojej skargi kasacyjnej, Grzegorz Ż. wskazał zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. przepisów art. 58 par. 1 pkt 2 powołanej ustawy w związku z art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i w związku z art. 8 i 9 Kpa, które to uchybienia miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Wadliwość zaskarżonego wyroku z powodu naruszenia przytaczanych powyżej przepisów postępowania jest w szczególności konsekwencją niezwrócenia uwagi przez sąd na to, że skarżący wniósł skargę na postanowienie (...) dopiero w dniu 28 grudnia 2002 r. i wcześniej jej do sądu nie wnosił właśnie z powodu oczywiście błędnego, pouczenia zamieszczonego w wymienianym postanowieniu.
Stawiając powyższy zarzut skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w części dot. pkt 2, poprzez uwzględnienie skargi z dnia 28 grudnia 2002 r. i uchylenie postanowienia Komendanta Głównego Straży Granicznej (...).
Zdaniem Grzegorza Ż., dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej kwestionowanego postanowienia, nie ma znaczenia fakt, że dopiero z dniem 15 czerwca 2001 r. powstała prawna możliwość zaskarżania orzeczeń w sprawach dyscyplinarnych do NSA. Postępowanie o przywrócenie terminu, inicjowane pismem skarżącego z dnia 23 września 1999 r. dotyczącym postanowienia z dnia 8 września 1999 r. Komendanta Głównego Straży Granicznej w sprawie stwierdzenia wniesienia wniosku z dnia 30 sierpnia 1999 r. z przekroczeniem terminu, nie było prowadzone w ramach postępowania dyscyplinarnego, lecz obok tego postępowania i mimo niego. Ponadto, zaskarżone postanowienie nie powołuje w podstawie prawnej ani przepisów regulujących postępowanie dyscyplinarne, ani przepisów Kpk, lecz przepisy ogólne dotyczące postępowania administracyjnego.
Jednocześnie skarżący zaznaczył, iż przepisy Kpa mają zastosowanie w postępowaniu dyscyplinarnym tylko wówczas, gdy przepisy szczególne regulujące zasady i tryb postępowania dyscyplinarnego nie odsyłają do przepisów Kpk. W wypadkach zaś, gdy przepisy regulujące postępowanie dyscyplinarne nie zawierają odesłania do odpowiedniego stosowania Kpk, należy mieć na uwadze, że o tym, czy w odniesieniu do konkretnego postępowania w sprawie dyscyplinarnej mają zastosowanie przepisy Kpa, decydujące znaczenie ma spełnienie przesłanek określonych w art. 1 pkt 1 i 2 Kpa /por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 1987 r., II SA 883/87 - ONSA 1987 Nr 1 poz. 42/.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlegała oddaleniu.
Nie jest bowiem zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie doprowadziło do odrzucenia skargi na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy dot. postępowania dyscyplinarnego. Przede wszystkim jak to prawidłowo stwierdził sąd I instancji w dacie wydania kwestionowanego postanowienia nie przysługiwała skarga do sądu administracyjnego, w sprawach dyscyplinarnych, stosownie do art. 19 pkt 3 obowiązującej w dacie wydania postanowienia ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Wbrew temu co twierdzi się w skardze kasacyjnej postanowienie o odmowie przywrócenia terminu zostało wydane w sprawie dyscyplinarnej. Nie jest to bowiem abstrakcyjne postanowienie oderwane od toczącego się postępowania, a tym postępowaniem jest właśnie postępowanie w sprawie dyscyplinarnej. Niezależnie od tej okoliczności bezsporne jest, iż skarga została wniesiona z uchybieniem terminu i tego faktu nie kwestionuje skarżący. W takiej sytuacji zarówno pod rządami ww. ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym obowiązującej w dacie wniesienia skargi /art. 27 ust. 2/, jak i stanowiącej podstawę orzeczenia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ - art. 58 par. 1 pkt 2 skarga podlegała odrzuceniu i tę podstawę wskazał sąd I instancji. Podniesiona w skardze okoliczność, iż uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącego, bowiem nie został on pouczony o trybie i terminie zaskarżenia postanowienia do sądu administracyjnego, nie ma znaczenia dla oceny zachowania ustawowego terminu do wniesienia skargi. Przede wszystkim jak to wskazano wyżej postanowienie to w dacie wydania nie podlegało zaskarżeniu do sądu i w związku z tym nie mogło zawierać stosownego pouczenia. Ponadto brak pouczenia o przysługującym prawie zaskarżenia postanowienia do sądu administracyjnego nie ma wpływu na sposób liczenia terminu do wniesienia skargi., Zarówno przepis art. 35 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jak i art. 53 par. 1 ww. ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie nasuwają wątpliwości w tym zakresie., natomiast okoliczność ta mogłaby tylko ewentualnie stanowić podstawę do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi.
Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 cyt. ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.