II SA 731/02

II SA 731/02 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2004-11-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2002-03-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Alicja Jaszczak-Sikora /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
619  Stosunki pracy i stosunki służbowe, sprawy z zakresu inspekcji pracy
Skarżony organ
Dowódca Jednostki Wojskowej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak- Sikora Sędzia WSA Hanna Raszkowska Asesor WSA Katarzyna Matczak Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2004 r sprawy ze skargi T. D. na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie zwrotu zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Uzasadnienie:
Decyzją z dnia 19 grudnia 2001 r. Dowódca Jednostki Wojskowej w B., z powołaniem się na art. 80 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych , § 134 i § 135 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych , pkt 8 Decyzji Nr "[...]" Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 listopada 2001 r. oraz rozkaz Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego Nr "[...]"z dnia 13 lipca 2001 r. w sprawie wprowadzenia w resorcie obrony narodowej jednostkowych wskaźników kosztów utrzymania stanów osobowych ustalił, że podporucznik T. D. jest zobowiązany do zwrotu kwoty 40.511,39 zł tytułem równowartości kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania w czasie studiów.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że na dzień zwolnienia ze służby podporucznik T. D. legitymował się wysługą 00 lat, 5 miesięcy i 12 dni, który zaokrąglono do l roku. Nie przesłużył on 11 lat, za które to musi zwrócić koszty zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania obliczone na podstawie wskaźników kosztów utrzymania stanów osobowych ( wyliczonych oddzielnie dla chorążego i oficera)
Całkowite koszty zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania ustalono na kwotę 44.194,24 zł., którą to podzielono na 12 ( ilość lat, które winien był służyć obowiązkowo po odbyciu studiów) a wynik pomnożono przez 11, czyli ilość lat, które pozostały do odbycia służby obowiązkowej.
T. D. nie zgodził się z tą decyzją, wniósł od niej odwołanie domagając się jej uchylenia. Na poparcie swojej argumentacji powoływał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2001 r. II SA 112/01 oraz orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 lutego 1999r.
Zaskarżona decyzja została utrzymana w mocy decyzją Nr "[...]" Dowódcy Jednostki Wojskowej, na którą T. D. wniósł skargę
do Naczelnego Sądu Administracyjnego domagając się uchylenia decyzji organu pierwszej i drugiej instancji oraz zasądzenia na rzecz skarżącego od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Organom tym zarzucał naruszenie prawa materialnego poprzez stosowanie § 133 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych i wskazane tam "odrębne przepisy norm budżetowych" określone w załączniku nr l do Rozkazu Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia 131ipca 2001 r., wydane z naruszeniem art. 92 ust.l i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 80 ust. l i 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Pełnomocnik skarżącego wywodził, że pozaustawowe przepisy stanowiące podstawę prawną decyzji zostały wydane z przekroczeniem ustawowej delegacji i nie mogą stanowić źródeł prawa. Nadto w uzasadnieniu skargi podnosił, że "wartość" i "równowartość" są jasnymi terminami ekonomicznymi, które nakazują przyjmować ceny i koszty z czasu korzystania ze świadczenia, a nie z jakiegokolwiek późniejszego nie mającego żadnego związku z wysokością poniesionych już wydatków. Konstrukcja przyjęta w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej nadaje zwrotowi kosztów cechy swoistej "kary umownej" , co jest sprzeczne z intencją ustawodawcy wyrażoną w art. 80 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Ponadto zarzucał, iż organ drugiej instancji w ogóle nie odniósł się do orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, na które odwołujący się powoływał.
W odpowiedzi na skargę Dowódca Jednostki Wojskowej wniósł o oddalenie skargi. Wywodził, że - jako organ odwoławczy- dokonywał oceny zgodności decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr "[...]" w B. z obowiązującym stanem prawnym. Stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie obowiązujących w tym zakresie przepisów i nie było podstaw do jej uchylenia.
Ponadto wskazał, że znane jest mu orzeczenie NSA, na które powołuje się strona skarżąca , lecz nie daje ono postaw do stosowania innych norm niż te, które wynikają z obowiązującego stanu prawnego. Organ nie zgodził się z oceną skarżącego o "delegowaniu" przez Ministra Obrony Narodowej innemu organowi uprawnienia
udzielonego mu do ustalania równowartości kosztów wyżywienia, zakwaterowania i umundurowania. Z istoty tego zobowiązania wynika, ze nie są to wartości stałe. Do ich ustalenia potrzebne są elementy składowe. Wobec tego Minister określił, że równowartość ( ale nie wartość) tych kosztów wynikać będzie z, obowiązujących w resorcie Obrony Narodowej , jednostkowych wskaźników kosztów utrzymania żołnierza kształtujących się różnie w kolejnych latach i w poszczególnych grupach żołnierzy zawodowych.
Wobec tego, zdaniem organu, nieuzasadnione jest używanie przez skarżącego pojęć " wartość kosztów" i " równowartość kosztów" jako tożsamych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przedmiotowa skarga, w związku z reformą sądownictwa administracyjnego, podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1271 z późniejszymi zmianami).
Zgodnie z art. l ust. l i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U Nr 153.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z tą normą sąd administracyjny ma obowiązek dokonania oceny, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów o postępowaniu administracyjnym i prawa materialnego.
Bezsporne w sprawie było, iż podporucznik T. D. pełnił obowiązkową zawodową służbę wojskową w Jednostce Wojskowej Nr "[...]" w B., po odbyciu studiów w Wojskowej Akademii Technicznej w okresie od 19.08.1996r. do 8.07.2001r. ( w tym od 19.08.1996r. do 30.06.2000r. jako podchorąży, a od 1.07.2000r. do 8.07.200 1 r. jako oficer- słuchacz) Na skutek wypowiedzenia dokonanego przez żołnierza został on zwolniony ze służby z dniem 21.12.200Ir.
W dacie wydawania decyzji przez organy obu instancji obowiązywała ustawa z dnia 30 czerwca 1970r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. (tekst jednolity Dz. U z 1997r. Nr 10, poz.55ze zmianami), zwana w dalszym ciąg ustawą.
Przepis art. 12 ustawy nakładał na oficera, będącego absolwentem szkoły wojskowej, obowiązek odbycia obowiązkowej służby stałej przez pierwsze 12 lat. W razie zwolnienia żołnierza w okresie pełnienia tejże służby obowiązkowej, z powodu wypowiedzenia stosunku służbowego dokonanego przez żołnierza, art. 80 ust. l nakładał na żołnierza obowiązek zwrotu równowartości kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania poniesionych w czasie studiów. Obowiązku tego skarżący nie kwestionował. Jednakże nie zgodził się ze sposobem wyliczenia kosztów na podstawie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie delegacji zawartej w art.80 ust. 2 pkt l ustawy. Ustawodawca upoważnił tam Ministra Obrony Narodowej do określenia, w drodze rozporządzenia, równowartości przedmiotowych kosztów oraz zasad i trybu ich zwracania.
Na tej podstawie Minister Obrony Narodowej w dniu 19 grudnia 1996r. wydał rozporządzenie w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych , zwane w dalszym ciągu rozporządzeniem.
W § 133 rozporządzenia Minister ustanowił, że równowartość kosztów, o których mowa w art. 80 ust. l ustawy ustala się na podstawie wynikających z odrębnych przepisów norm budżetowych określających jednostkowe wskaźniki kosztów utrzymania żołnierza - w zakresie zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania, obowiązujących w dniu zwolnienia żołnierza ze służby.
W ocenie strony skarżącej Minister, przekazując swe uprawnienia Szefowi Sztabu Generalnego Wojska Polskiego, wykroczył poza granice udzielonego mu w ustawie upoważnienia, naruszając tym samym art. 92 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Wobec tego podstawową kwestią dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy będzie dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa.
Decyzja Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr "[...]" w E., mimo częściowo błędnego uzasadnienia, nie narusza art. 80 ust. l ustawy i §133-135 cytowanego wyżej rozporządzenia.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powołuje się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 lutego 1999r. SK 11/98.
Otóż Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni zgadza się i z tezą, i z uzasadnieniem tego orzeczenia, tyle tylko, że nie może ono mieć wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Dotyczy ono bowiem obowiązku zwrotu kosztów kształcenia żołnierza, ale tylko w sposób pośredni. Przedmiotem oceny w tej sprawie był przepis § 132 ust. 4 rozporządzenia, a główną kwestią, o której rozstrzygał Trybunał była dopuszczalność uzależnienia skuteczności zwolnienia ze służby wojskowej od spełnienia warunku w postaci przekazania zajmowanej kwatery, zwrotu kosztów kształcenia i utrzymania żołnierza. Z tego względu uwagi tam poczynione mogą tylko częściowo być brane pod uwagę przy rozpoznaniu niniejszej sprawy. Odnosząc się do legalności przepisów wykonawczych Trybunał Konstytucyjny wskazał, że muszą one zawsze pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym w stosunku do rozwiązań ustawowych.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w przypadku przedmiotowego § 133 nie można stwierdzić, że nie pozostaje on w zgodności merytorycznej z art. 80 ustawy lub służy urzeczywistnieniu innych celów, aniżeli zakładane przez ustawodawcę. Niewątpliwie celem jaki postawił ustawodawca w tymże przepisie było odzyskanie równowartości kosztów zakwaterowania, umundurowania i wyżywienia wyłożonych przez Skarb Państwa w czasie studiów żołnierza , w razie gdy zrezygnował on ze służby wojskowej przed upływem terminu służby obowiązkowej. Osoba podejmująca studia w szkole wojskowej z obowiązkiem takim musi się liczyć. Inne rozwiązanie prowadziłoby bowiem do nierówności wobec prawa absolwentów szkół cywilnych, którzy przez cały okres studiów koszty utrzymania ponoszą we własnym zakresie i absolwentów szkół wojskowych, którzy mimo nie wykonania obowiązku wynikającego z art. 12 ustawy, z obowiązku ponoszenia kosztów utrzymania w czasie studiów byliby zwolnieni.
Katalog źródeł powszechnie obowiązującego prawa zawiera art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w którym wymienione są między innymi ustawy i rozporządzenia.
Wymagania, jakim muszą odpowiadać rozporządzenia, formułuje art. 92 ust. l Konstytucji, który dopuszcza stanowienie rozporządzeń tylko na podstawie "szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania".
Wykładni tego przepisu dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 października 1999r. K. 12/99 oraz w orzeczeniach przytoczonych w uzasadnieniu tegoż rozstrzygnięcia. Wynika z nich, że upoważnienie musi mieć charakter szczegółowy pod względem podmiotowym (musi "określać organ właściwy do wydania rozporządzenia"), przedmiotowym (musi określać "zakres spraw przekazanych do uregulowania") oraz treściowym (musi określać "wytyczne dotyczące treści aktu"). Celem tego ostatniego elementu jest zapobieżenie, aby organy władzy wykonawczej samodzielnie nie regulowały całego kompleksu zagadnień, zastępując tym samym ustawodawcę. Wytyczne ustawodawcy mają wskazać zakres i typ spraw, ale także pewne wskazówki dotyczące tego, ku czemu ma zmierzać treść, która zostanie zawarta w rozporządzeniu.
Ustawodawca w art. 80 ustawy upoważnił Ministra Obrony Narodowej do określenia w drodze rozporządzenia równowartości kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania poniesionych w czasie studiów, jakie musi zwrócić żołnierz zawodowy zwolniony ze służby w okresie pełnienia służby obowiązkowej z powodu wypowiedzenia dokonanego przez żołnierza oraz określenia przypadków, w których żołnierz zawodowy jest zwolniony od obowiązku zwrotu tych kosztów. Delegacja ustawowa upoważniała także Ministra do określenia zasad i trybu zwracania przedmiotowych kosztów. Zważywszy na to, że obowiązek zwrotu kosztów powstaje dopiero po rozwiązaniu stosunku służby, co wynika z treści art. 80 ustawy oraz fakt, że koszty utrzymania żołnierza są wartością zmienną uzależnioną od poziomu cen towarów i usług w poszczególnych okresach, należało przyjąć, iż Minister Obrony Narodowej nie przekroczył granic delegacji udzielonej mu przez ustawę.
Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, iż ustalone przez właściwy organ koszty utrzymania w czasie studiów są " swoistego rodzaju karą" . Obowiązek zwrotu kosztów powstaje tylko wówczas, gdy żołnierz zawodowy nie odbędzie, z przyczyn od siebie zależnych, wymaganego okresu służby obowiązkowej. Obowiązek ten wynika wprost z ustawy. Faktem jest, iż sposób ustalania równowartości kosztów nie został w ustawie bliżej określony. Trudno się jednak temu dziwić, skoro, jak wspomniano obowiązek zwrotu powstaje dopiero po zakończeniu stosunku służby i wysokość kosztów jest zmienna. Nie można także z tego powodu zarzucać Ministrowi
przekroczenia granic delegacji ustawowej. W tej mierze Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela poglądu wyrażonego w , cytowanym przez skarżącego , wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2001r. sygn. Akt II SA 112/01 . Rzeczywiście należy przyznać rację temu Sądowi, że "równowartość kosztów poniesionych w czasie studiów" i "równowartość kosztów obowiązujących w dniu zwolnienia ze służby" nie są pojęciami tożsamymi i różnią się od siebie. Zauważyć jednak należy, że ustawa w art. 80 nie operuje pojęciem obowiązku zwrotu " wartości kosztów" lecz " równowartości kosztów". Gdyby ustawodawca miał na myśli obowiązek zwrotu kosztów, które Skarb Państwa faktycznie poniósł na utrzymanie żołnierza w czasie jego studiów, to użyłby w art. 80 zwrotu " wartość kosztów", a nie jak to uczynił " równowartość kosztów" Jest to tym bardziej zrozumiałe, że omawiany obowiązek aktualizuje się dopiero w chwili zwolnienia ze służby, co oznacza, że ustalenie "równowartości kosztów" jest możliwie dopiero w tej dacie, a co za tym idzie według cen wówczas obowiązujących. Z uwagi na to, że koszty utrzymania są wartością zmienną możliwe było odniesienie się do norm budżetowych określających koszty utrzymania żołnierza w zakresie zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania obowiązujących w dniu zwolnienia ze służby. Nie oznacza to wcale, że Minister przekazał swoje uprawnienia innemu organowi. Ustawa nie wskazywała bowiem konkretnego sposobu w jaki Minister miał ustalić "równowartość kosztów". W ocenie Sądu organ wykonawczy mógł to uczynić poprzez określenie sposobu, czy metody ustalenia kosztów przy użyciu norm budżetowych obowiązujących w Siłach Zbrojnych.
Podobne rozwiązania były już wcześniej stosowane, na przykład przy ustalaniu wynagrodzeń pracowników państwowej sfery budżetowej przy użyciu ustalanej corocznie tzw. kwoty bazowej. Odniesienie się w przedmiotowej sprawie do wskaźników norm budżetowych, które ustalane są nie przez Ministra Obrony Narodowej a przez Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego , w ocenie Sądu nie stanowi w istocie scedowania uprawnień, lecz jest samodzielnym ustaleniem sposobu określania kosztów przez ministra, który w ramach udzielonego mu upoważnienia posłużył się normami budżetowymi określającymi jednostkowe wskaźniki kosztów utrzymania żołnierza, ustalanymi dla wszelkich potrzeb. Wiadomym jest, że koszt
8
utrzymania żołnierza różni się nie tylko od czasu w jakim występuje lub jest ustalany, ale także od stopnia wojskowego i rodzaju służby. To uzasadnia wykorzystanie dla celów, o których mowa w art. 80 ustawy i w § 133 rozporządzenia, wskaźników norm budżetowych. Z uwagi na specyfikę tychże kosztów, w aspekcie przepisów ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych. ( Dz. U Nr 11, póz. 95), nie może być skutecznie podnoszony zarzut, iż nie są to normy powszechnie znane.
Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał, że Minister miał prawo ustalić "równowartość kosztów", o których mowa w art. 80 ustawy określając jedynie sposób dokonania tej czynności i odsyłając w zakresie wysokości kosztów za poszczególne lata do norm budżetowych obowiązujących w resorcie obrony narodowej .
Z powyższych względów brak było podstaw do uwzględnienia skargi i dlatego Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . ( Dz. U Nr 153, póz. 1270)