II SA 700/03

II SA 700/03 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2004-05-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-02-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Czarnecki
Grażyna Śliwińska /przewodniczący sprawozdawca/
Halina Emilia Święcicka
Skarżony organ
Rada Radców Prawnych
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Sentencja
6 II SAB 56/03 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 28 maja 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spraw.) Sędziowie: WSA Halina Emilia Święcicka Asesor WSA Andrzej Czarnecki Protokolant Beata Bińkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2004 r. sprawy ze skarg J. L. a) na uchwałę Krajowej Rady Radców Prawnych dnia [...] grudnia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu na listę radców prawnych b) na bezczynność Krajowej Rady Radców Prawnych w przedmiocie niestwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych z dnia [...] lipca 2001 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały i utrzymanej nią w mocy uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z dnia [...] lipca 2002r. Nr [...]; 2. zasądza od Krajowej Rady Radców Prawnych na rzecz skarżącego J. L. kwotę 50,- zł (pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu wpisu sądowego; 3. odrzuca skargę na bezczynność.
Uzasadnienie
6 II SAB 56/03
U Z A S A D N I E N I E
Krajowa Rada Radców Prawnych Uchwałą z dnia [...] grudnia 2002r. Nr [...] powołując się na art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 35 i 37 ustawy o radcach prawnych z dnia 6 lipca 1982 r. (Dz. U. Nr 19, poz. 145 z późn. zm.) oddaliła odwołanie Pana J. L. od uchwały Nr [...] Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z dnia [...] lipca 2002 r., odmawiającej wpisu na listę radców prawnych w Okręgowej Izbie Radców Prawnych w [...].
W odwołaniu z dnia [...] sierpnia 2002 r. Pan J. L. zakwestionował poprawność przeprowadzonego egzaminu poprzez uchybienia formalne: nieobecność przedstawiciela Ministra Sprawiedliwości na egzaminie, przekroczenie 5-godzinnego czasu trwania egzaminu pisemnego, nieobecność całego składu osobowego Komisji Egzaminacyjnej, a jedynie dwóch egzaminujących w czasie egzaminu ustnego z prawa cywilnego, co mogło mieć wpływ na jego ocenę z prawa cywilnego, proponowaną, w myśl § 20 regulaminu, przez każdego z członków Komisji oddzielnie. Nadto podniósł fakt, iż pomimo braku jego wniosku o wpis na listę radców prawnych po zdawaniu egzaminu radcowskiego w 2001r. otrzymał uchwałę o odmowie wpisu. W roku 2002 wraz z wnioskiem o wpis na listę radców prawnych zwrócił się o wyjaśnienie takiego stanu rzeczy i dotychczas nie otrzymał odpowiedzi o przyczynie podjęcia takiej uchwały.
Uzasadniając swoje stanowisko Krajowa Rada Radców Prawnych podzieliła argumenty Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] oparte na art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz.U. Nr 19, poz. 145 ze zm.), iż aplikacja radcowska kończy się egzaminem radcowskim, który może być powtórzony w razie niepomyślnego wyniku jeden raz, w terminie ustalonym przez radę okręgowej izby radców prawnych. Pan J. L. w dniach [...],[...] i [...] czerwca 2002r. przystąpił do części pisemnej, a w dniu [...] czerwca 2002r do części ustnej poprawkowego egzaminu radcowskiego W części ustnej egzaminu otrzymał ocenę niedostateczną z prawa cywilnego. Komisja egzaminacyjna ustaliła ogólny wynik egzaminu radcowskiego poprawkowego składanego przez Pana J. L. jako niedostateczny. Zgodnie z § 20 ust.2 Regulaminu aplikacji radcowskiej i egzaminu radcowskiego, ocena niedostateczna choćby z jednego przedmiotu na egzaminie ustnym powoduje uznanie całego egzaminu za złożony z wynikiem niedostatecznym. Rada OIRP w [...] nie naruszyła przepisów postępowania egzaminacyjnego, które zostało przeprowadzone zgodnie z postępowaniami Regulaminu. Przedstawicielem Ministra Sprawiedliwości wyznaczonym przez organ do udziału w egzaminie radcowskim był Prezes Sądu Okręgowego w [...] SSO W. J. Był on obecny podczas egzaminu pisemnego, oraz uczestniczył w ciągu trzech dni w części ustnej egzaminu radcowskiego poprawkowego. Do innych zarzutów nie ustosunkowała się.
W skardze złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. L. domagał się: 1) uchylenie zaskarżonej uchwały w całości i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając zaskarżonej uchwale:
1. Naruszenie art. 36 l ust. 2 ustawy o radcach prawnych (Dz. U. z 1982r. Nr 19, poz. 145 z późn. zm.,) poprzez nieobecność przedstawiciela Ministra Sprawiedliwości w składzie komisji egzaminacyjnej w trakcie zdawania przez niego egzaminu ustnego,
2. Naruszenie § 16 Regulaminu aplikacji radcowskiej i egzaminu radcowskiego (stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Prezydium KRRP z dnia [...] października 1998r.) poprzez przekroczenie określonego 5 godzinnego czasu trwania egzaminu pisemnego w ciągu trzech dni zdawania egzaminu pisemnego,
3. Naruszenie § 13 Regulaminu poprzez zdawanie przeze niego egzaminu ustnego nie w obecności wszystkich członków komisji egzaminacyjnej,
4. Naruszenie § 20 Regulaminu poprzez niemożność zaproponowania obiektywnych ocen przez każdego członka komisji wskutek nieobecności części komisji podczas zdawania przez niego egzaminu ustnego z prawa cywilnego,
5. Naruszenie art. 138 § 1 kpa poprzez wydanie uchwały o oddaleniu odwołania zamiast podjęcia uchwały w formie wskazanej w w/w przepisie,
6. Naruszenie art. 31 ust. 3 ustawy poprzez niepodjęcie uchwały w ciągu trzech miesięcy od doręczenia odwołania,
7. Naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7,8,10,11,75,77,80,81,107 § 3 kpa poprzez:
nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie;
• nie zebranie i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego poprzez nie przesłuchanie osób - członków komisji egzaminacyjnej oraz osób zdających tego samego dnia egzamin na okoliczność obecności przedstawiciela Ministra Sprawiedliwości i innych członków komisji podczas egzaminu;
• nie uzasadnienie uchwały w sposób właściwy poprzez nie wskazanie przekonywujących dowodów, z których skorzystała strona przeciwna, odmawiając wiarygodności twierdzeniom skarżącego, oraz nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów odwołania, tj. braku obecności wszystkich członków komisji w trakcie zdawania przez Skarżącego egzaminu ustnego, przekroczenia czasu trwania egzaminu pisemnego, nieobecności przedstawiciela Ministra Sprawiedliwości w trakcie dwóch dni egzaminu pisemnego i nieobecności w trakcie zdawania przez Skarżącego egzaminu ustnego, zadawanie pytań przez osobę egzaminującą z prawa cywilnego nie związanych z egzaminem;
• nie podpisanie uchwały przez wszystkich członków KRRP;
8/ przemilczenie w zaskarżonej uchwale o wydaniu przez Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...], że poprzednia uchwała, nr [...] z dnia [...].07.2001r. o odmowie wpisu na listę radców prawnych, wydana została bez jego wniosku o wpis na listę radców prawnych; tym samym wniósł skargę na bezczynność Krajowej Rady Radców Prawnych, która pomimo zawarcia przez niego informacji, w odwołaniu z dnia [...].08.2002r. od uchwały nr [...] ROIRP w [...] z dnia [...].07.2002r., o podjęciu uchwały nr [...] z dnia [...].07.2001r. bez jego wniosku, nie stwierdziła nieważności w/w uchwały.
Uzasadnił, iż podważył prawidłowość przeprowadzenia egzaminu radcowskiego, jak również prawidłowość jego oceny. Wykazane uchybienia świadczą, że egzamin nie był przeprowadzony zgodnie z wymienionymi przez niego w odwołaniu przepisami prawa, oraz że niedostateczna ocena z egzaminu ustnego z prawa cywilnego nie była oceną obiektywną, gdyż nie wszyscy członkowie komisji, z uwagi na ich nieobecność, mogli w sposób obiektywny ocenić jego wypowiedź.
Ponadto podnosił, że w 2001r. po niezdanym egzaminie radcowskim w I terminie ROIRP w [...] bez jego wniosku podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...].07.2001r. o odmowie wpisu na listę radców prawnych. Jego zapytanie się organu zawarte we wniosku z [...] lipca 2002 o wpis na listę pozostało bez odpowiedzi.
Odwołanie dotarło do KRRP w dniu [...].09.2002r., a uchwałę nr [...] KRRP z dnia [...].12.2002r. otrzymał w dniu [...].01.2003 - z przekroczeniem 3 miesięcznego terminu dla KRRP, określonego w art. 31 ust. 3 ustawy na rozpatrzenie odwołania. Rozstrzygnięcie uchwały tj. oddalenie odwołania jest niezgodne z art. 138 § 1 kpa, który określa możliwe rozstrzygnięcia organu odwoławczego jako utrzymanie w mocy lub uchylenie zaskarżonej decyzji.
Z uzasadnienia uchwały KRRP wynika, że organ ten nie dopatrzył się nieprawidłowości w przeprowadzeniu egzaminu radcowskiego, który miał być przeprowadzony zgodnie z Regulaminem. Ponadto KRRP stwierdziła obecność przedstawiciela Ministra Sprawiedliwości podczas egzaminu pisemnego i ustnego. Poza tymi ogólnymi stwierdzeniami, w uzasadnieniu uchwały nie powołane zostały żadne argumenty, ani nie zostały wskazane dowody na poparcie twierdzeń organu. Organ odwoławczy nie ustosunkował się do innych przedstawionych zarzutów.
Przedstawione argumenty świadczą o wadliwości przeprowadzenia egzaminu radcowskiego i organ odwoławczy, po przeprowadzeniu dowodów wskazujących na przeprowadzenie egzaminu z naruszeniem prawa, winien uchylić zaskarżoną uchwalę w całości i w konsekwencji winien być powtórzony egzamin.
W odpowiedzi na skargę, Krajowa Rada Radców Prawnych wniosła o oddalenie skargi, powołując się na niepomyślnie zdany przez Skarżącego egzamin poprawkowy. Ponadto odniosła się do zarzutu nieobecności przedstawiciela Ministerstwa w ten sposób, że zaprzeczyła jego nieobecności. Do innych zarzutów nie ustosunkowała się.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 97 § 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisów wprowadzających ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 20 września 2002 r. Nr 153, poz.1271 ze zm.) - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. (Dz.U.02.153.1269) Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U.02.153.1270), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie zaś według kryteriów słusznościowych.
W niniejszej sprawie rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było skontrolowanie, czy zaskarżone uchwały organu samorządu radcowskiego odpowiadają prawu, czy też zarzuty skarżącego są uzasadnione. Niesporne jest w doktrynie i w orzecznictwie, że postępowanie w sprawie wpisu na listę radców prawnych odbywa się w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.
Sąd nie będąc związany granicami skargi zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, z urzędu wziął pod uwagę zachodzącą w sprawie nieważność zaskarżonej uchwały i utrzymanej nią uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z dnia [...] lipca 2002 r. jako wydanych z rażącym naruszeniem art. 138 kpa i 107 § 1 kpa.
W wyniku odwołania może zapaść jedynie rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 kpa. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega bowiem na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu od orzeczenia pierwszoinstancyjnego. Taki bowiem charakter miała sentencja i uzasadnienie organu II instancji, który oddalił odwołanie. Stanowi to rażące naruszenie art. 138 kpa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji wobec naruszenia normy prawnej regulującej działanie samorządu radców prawnych w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej, jaką jest uchwała, oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części.
Z uzasadnienia organu II instancji nie wynika, by podjął kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego i zarzutów zawartych w odwołaniu i rozpatrzył cały materiał dowodowy zgodnie z powołaną formalnie podstawą prawną. Potwierdzeniem rażącego naruszenia art. 138 kpa poprzez oddalenie odwołania jest protokół posiedzenia KRRP z dnia [...] grudnia 2002r. złożony do akt sądowych. Wynika z niego, że zreferowano odwołania (19-tu osób) i po dyskusji i głosowaniu co do części odwołań podjęto uchwały o utrzymaniu w mocy zaskarżonych uchwał, a co do dwóch osób odwołania oddalono.
Uzasadniony jest także zarzut Skarżącego co do nie podpisania uchwały przez wszystkich członków KRRP. Obie zaskarżone uchwały są decyzjami administracyjnymi, do których stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 107 § 1 kpa decyzja winna zawierać m. in. podpis z podaniem imienia, nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Podpis pod decyzją składa osoba piastująca funkcję organu administracyjnego, osoba działająca z upoważnienia udzielonego na mocy art. 268a kpa albo przepisów odrębnych, a także członkowie organu kolegialnego lub zespołu orzekającego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W-wa 2000 r. str. 447).
W przypadku decyzji organu kolegialnego, podpisy powinny być złożone przez wszystkich członków organu. Na gruncie przepisu art. 107 § 1 kpa zostało ukształtowane orzecznictwo sądowe, np. uchwała składu 7 sędziów SN z 30 września 1992 r. III AZP 17/92, gdzie w uzasadnieniu Sąd Najwyższy podkreślił, że kwestia podpisywania decyzji administracyjnej wiąże się bezpośrednio z ustawowym uprawnieniem do jej wydania. Jeżeli zatem organ wydający decyzję ma charakter kolegialny, to wszyscy członkowie tego organu biorący udział w jej podjęciu, obowiązani są ją podpisać. Dopuszczalne jest jednak, aby ci członkowie organu kolegialnego, którzy w konkretnej sprawie zajęli stanowisko inne niż większość, stwierdzili to również na piśmie podpisując decyzję (OSNCP 1993 r. nr 3, poz. 25, s.11).
Takie stanowisko – zarówno wcześniej, jak i później - prezentowało orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. wyrok NSA z dnia 12 lutego 1991 r. SA/Lu 889/90, (OSP 1992 r, nr 2, poz. 27 z glosą J. Stelmasiaka i M. Zdyba) "Decyzje wydawane przez organ kolegialny (...) stanowią wyraz woli członków składu orzekającego, którzy tworząc całość są nie tylko upoważnieni, ale i zobowiązani do podpisywania decyzji - zgodnie z art. 107 § 1 kpa"
W niniejszej sprawie protokół posiedzenia na którym odbywało się głosowanie i podejmowano uchwały, w tym uchwałę dotyczącą Skarżącego podpisane są przez Prezesa, Sekretarza KRRP i protokolanta, zaś uchwała jako wyciąg z protokołu - przez Prezesa i Sekretarza KRRP. Z zapisu w protokóle co do jednogłośnego podjęcia uchwały nie wynika w sposób jednoznaczny kto głosował, a odzwierciedleniem nie może być załączona lista obecności, ponieważ z tego protokółu wynika, że w głosowaniu nie brali udziału członkowie tych Rad, z których wpłynęły odwołania. Brak zarówno podpisów jak i faktycznych danych kto głosował wywiera taki skutek, że decyzje te nie mogą stanowić wyrazu woli członków składu orzekającego.
W niniejszej sprawie obie uchwały samorządu radcowskiego nie zostały podpisane przez cały skład orzekający. Pierwsza z nich przez Prezesa KRRP i sekretarza, zaś druga przez wicedziekana. Zgodnie z przedstawionym wyżej stanowiskiem, które skład orzekający w pełni podziela, stanowi to rażące naruszenie prawa. Taki pogląd znajduje poparcie w orzecznictwie: np. wyroku NSA z dnia 26 marca 1993 r. II SA 869/92, (ONSA 1993) r. nr 4, poz. 110), wyroku NSA z 1 marca 1991 r. SA/Gd 102 /91. (Wspólnota 1991/36/21, wyrok NSA z dnia 12 lutego 1991 r. SA/Lu 889/90, OSP 1992 r., nr 2, poz. 27, wyrok NSA z 31 stycznia 1991 r. SA/Kr 1304/90 ONSA 1991 r. nr 1, poz. 18, czy wyrok NSA z 27 marca 1991 r. SA/KR 162/91 ONSA 1991 r., nr 2, poz. 42.
W niniejszej sprawie obie uchwały samorządu radcowskiego nie zostały podpisane przez cały skład orzekający, lecz pierwsza z nich przez dziekana i sekretarza, druga przez wicedziekana.
Ubocznie należy zauważyć, iż uchwała organu drugiej instancji nie wypowiedziała się co do zarzutów skarżącego dotyczących przebiegu egzaminu poprawkowego. Brak jest dokumentacji, która wskazywałaby na zadawane pytania i udzielone odpowiedzi, braku wyjaśnienia nieobecności wszystkich członków komisji w trakcie zdawania przez Skarżącego egzaminu ustnego, przekroczenia czasu trwania egzaminu pisemnego, nieobecności przedstawiciela Ministra Sprawiedliwości w trakcie dwóch dni egzaminu pisemnego i nieobecności w trakcie zdawania przez Skarżącego egzaminu ustnego, zadawanie pytań przez osobę egzaminującą z prawa cywilnego nie związanych z egzaminem.
Odnośnie zarzutu bezczynności zauważyć należy, że nie ma skargi na brak rozstrzygnięcia, ponieważ strona nie domagała się rozstrzygnięcia, tylko udzielenia informacji. W postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.,Nr 153, poz.1270) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Stosownie do treści art. 37 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art.36 stronie służyło zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia.
Mając na uwadze powyższe argumenty Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 2, a o kosztach postępowania orzekł po myśli art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.,Nr 153, poz.1270).