II SA 594/03

OSK 837/04 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2004-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-06-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Izabella Kulig - Maciszewska
Włodzimierz Ryms /przewodniczący/
Zbigniew Rausz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Pracownicy samorządowi
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 61 poz 707
par. 7 ust. 1
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Włodzimierz Ryms, Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Zbigniew Rausz /spr./, Protokolant Agnieszka Kwiatkowska, po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2004r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 lutego 2004r. sygn. akt 2/II SA 594/03 w sprawie ze skargi Gminy O. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z dnia 2 stycznia 2003 r. (...) w przedmiocie dodatku specjalnego dla burmistrza oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 lutego 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Gminy O. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z dnia 2 stycznia 2003 r. (...) wydane w przedmiocie dodatku specjalnego dla burmistrza.
W uzasadnieniu wyroku podano, że Rada Miejska w O. uchwałą (...) z dnia 5 grudnia 2002 r. w sprawie ustalenia wysokości wynagrodzenia za pracę Burmistrzowi przyznała mu dodatek specjalny w wysokości 30% łącznie od wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego na okres od 19 listopada do 31 grudnia 2002 r. /par. 1 ust. 1 pkt 4 uchwały/.
W uzasadnieniu uchwały wskazano, że zgodnie z par. 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich /Dz.U. nr 61 poz. 707 ze zm./ z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków lub powierzenia dodatkowych zadań o wysokim stopniu złożoności lub odpowiedzialności, kierownik urzędu może przyznać pracownikowi na czas określony, nie dłuższy niż jeden rok, dodatek specjalny. W par. 3 uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i ma zastosowanie do naliczania wynagrodzenia od 19 listopada 2002 r.
W dniu 2 stycznia 2003 r. Wojewoda W. działając jako organ nadzoru, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność powyższej uchwały w części dotyczącej ustalenia Burmistrzowi dodatku specjalnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że powyższa uchwała została podjęta z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem organu nadzoru, przepis ten upoważnia radę gminy do ustalenia wójtowi wynagrodzenia. Nie upoważnia natomiast rady gminy do przyznania wójtowi dodatku specjalnego. Wywodzono dalej, że zgodnie z par. 7 cyt. wyżej rozporządzenia, pracownikowi przyznaje dodatek specjalny jego kierownik, którym zgodnie z art. 22 ustawy o samorządzie gminnym jest wójt.
Podniesiono, że wprawdzie w dniu 13 grudnia 2002 r. weszła w życie zmiana wskazanego rozporządzenia Rady Ministrów, przyznająca radzie gminy możliwość przyznania wójtom dodatków specjalnych, ale zmiana ta nie obowiązywała jeszcze w dniu podjęcia spornej uchwały.
Na to rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina O. Zarzucono, że rozstrzygnięcie nadzorcze narusza art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz par. 7 ust. 1a rozporządzenia z dnia 26 lipca 2000 r. W skardze podtrzymano stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Ponadto wskazano, że wprawdzie w par. 7 ust. 1 rozporządzenia nie było wyraźnego zapisu upoważniającego do przyznania dodatku specjalnego dla osoby piastującej stanowisko burmistrza, ale - zdaniem skarżącego - uprawnienie takie wynikało z wykładni przepisów rozporządzenia, ustawy o pracownikach samorządowych i o samorządzie gminnym. Wywodzono dalej, że interpretacja tych przepisów pozwalała na przyznanie dodatku specjalnego burmistrzowi przy założeniu, że jest on pracownikiem samorządowym, a jego pracodawcą jest rada miejska.
Wskazano dalej, że ów stan prawny został zmieniony przez rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2002 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich /Dz.U. nr 210 poz. 1784/. Rozporządzenie to zostało ogłoszone w dniu 13 grudnia 2002 r. Rozporządzenie to jednak, zgodnie z par. 2 ma zastosowanie od dnia 27 października 2002 r. Skoro więc zaskarżoną uchwałę podjęto w dniu 5 grudnia 2002 r., a powyższa zmiana ma zastosowanie od dnia 27 października 2002 r. to bezpodstawny i bezprawny jest zarzut Wojewody, jakoby zaskarżona uchwała była pozbawiona podstawy prawnej, skoro w tym czasie rozporządzenie zmieniające miało zastosowanie.
Po rozpatrzeniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że zarzuty w niej postawione są niezasadne i z tego względu wyrokiem z dnia 6 lutego 2004 r. orzekł o jej oddaleniu. Sąd wskazał, że interpretacja przepisów na podstawie, których została podjęta sporna uchwała w części dotyczącej dodatku specjalnego była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 28 maja 2002 r. /II SA/Wr 581/02/ Sąd ten uznał /dokonując wykładni przepisów w stanie prawnym sprzed 13 grudnia 2002 r./, że brak było podstaw do przyznania wójtowi gminy dodatku specjalnego. Uzasadniając to stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że par. 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 lipca 2000 r. nie może być podstawą prawną przyznania takiego dodatku. Skład orzekający Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w pełni podzielił to stanowisko.
Zdaniem Sądu sporną jest kwestia, czy w przypadku określonym w par. 7 rozporządzenia rada miejska może przyznać także, w razie zaistnienia przesłanek w tym przepisie na czas określony, nie dłuższy niż rok, dodatek specjalny. Wykładnia systemowa i językowa omawianego przepisu wskazują, że możliwość przyznania dodatku specjalnego nie dotyczy pracowników samorządowych, dla których obowiązki pracodawcy spełnia rada gminy, a zatem w konsekwencji nie dotyczy wójtów gmin. Wskazać bowiem wypada, że w ustępie pierwszym par. 7 rozporządzenie posługuje się wyrażeniem "kierownik urzędu może przyznać" /dodatek specjalny/ przy zaistnieniu określonych w tym przepisie okoliczności. Analiza tego przepisu wskazuje, że dodatek specjalny został w rozporządzeniu ograniczony do tych pracowników, w stosunku do których obowiązki pracodawcy wykonuje wymieniony w ustępie pierwszym kierownik urzędu. Skoro zatem w myśl art. 18 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta, to nie ma ona prawnych kompetencji do przyznania mu dodatku specjalnego. Wskazany wyżej przepis upoważnia do przyznania takiego dodatku tylko i wyłącznie kierownika urzędu, którym jest właśnie wójt, nie zaś rada gminy.
Sporne między stronami jest także to czy w chwili podjęcia uchwały obowiązywał już par. 7 ust. 1a rozporządzenia z dnia 26 lipca 2000 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż kwestię wchodzenia w życie i obowiązywania przepisów prawnych reguluje art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. W myśl art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych /Dz.U. nr 62 poz. 718 ze zm./ akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Jednak w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni. Przepisy jednak nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie /art. 5 ustawy/.
Według Sądu z przytoczonych wyżej przepisów ustawy wynika, że ustawodawca rozróżnił dwa pojęcia, mianowicie: datę wejścia w życie aktu normatywnego oraz moc wsteczną obowiązywania aktu. Z przepisu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika w sposób jednoznaczny, że do podjęcia uchwały w danej sprawie, w tym i do przyznania burmistrzowi dodatku specjalnego, gmina musi mieć wyraźne upoważnienie ustawowe. Podstawą taką może być jedynie przepis już obowiązujący tj. przepis opublikowany w Dzienniku Ustaw lub innym publikatorze. W dniu podjęcia spornej uchwały taki przepis jeszcze nie obowiązywał. Faktu tego nie zmienia wspomniany par. 2 rozporządzenia zmieniającego. Przepis ten nie dawał bowiem podstaw do podjęcia uchwały przed opublikowaniem rozporządzenia zmieniającego. Przepis ów daje jedynie prawo radom gmin do podjęcia uchwały w przedmiocie przyznania burmistrzowi dodatku specjalnego od dnia 27 października 2002 r. Sąd podkreślił jednak, że uchwała w tej sprawie mogła zostać podjęta najwcześniej dnia 13 grudnia 2002 r. tj. z dniem wejścia w życie noweli rozporządzenia z dnia 26 lipca 2000 r.
Na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła skargę kasacyjną Gmina O. Pełnomocnik Gminy zaskarżył w całości wyrok wnosząc o jego uchylenie w całości w trybie art. 185 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ ewentualnie na mocy art. 188 ww. ustawy o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 2 stycznia 2003 r. i umorzenie postępowania w sprawie.
W podstawie kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. par. 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich /Dz.U. nr 61 poz. 707 ze zm./ przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I-ej instancji stwierdzenia, że użyte w przepisie sformułowanie "kierownik urzędu" wyklucza z kręgu podmiotów upoważnionych do przyznania dodatku specjalnego radę gminy w stosunku do wójta /burmistrza/.
Pełnomocnik wnoszącej skargę kasacyjną Gminy O. podniósł, że w sprawie zachodzi potrzeba wykładni przepisu par. 7 ust. 1 powołanego rozporządzenia poprzez wyjaśnienie, czy użyte w tym przepisie sformułowanie "kierownik urzędu" w kontekście całokształtu ustaw samorządowych, a w szczególności przepisów art. 2 ustawy z dnia 22 marca 1990 roku o pracownikach samorządowych /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1593/ oraz art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym wykluczało z kręgu podmiotów upoważnionych do przyznania pracownikowi samorządowemu /burmistrzowi/ dodatku specjalnego - radę gminy i w konsekwencji, czy przepis ten mógł stanowić w dniu 5 grudnia 2002 r. podstawę prawną uchylonej uchwały.
Jak podał pełnomocnik - w uzasadnieniu do wyroku z dnia 11 października 2001 r. /wyrok NSA SA/Sz 2836/00 - Lex nr 49254/ Naczelny Sąd Administracyjny przy określaniu składników wynagrodzenia starosty uznał, że na wynagrodzenie to składa się (...) wynagrodzenie zasadnicze i dodatek funkcyjny, ustalone według kategorii zaszeregowania i stawki dodatku funkcyjnego zawartych w załączonej do rozporządzenia tabeli, a w przypadkach określonych par. 7 rozporządzenia, w razie zaistnienia przesłanek przewidzianych w tym przepisie, także przyznany na czas określony, nie dłuższy niż rok, dodatek specjalny. Niekwestionowana przez Sąd w uzasadnieniu do tego wyroku możliwość przyznania staroście na podstawie przepisów par. 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 lipca 2000 r. dodatku specjalnego daje uzasadnioną podstawę twierdzeniu, iż taką samą możliwość Naczelny Sąd Administracyjny przewidywał /w ówczesnym stanie prawnym/ w stosunku do wójta. Nie sposób się nie zgodzić z powyższym stanowiskiem Sądu - mając również na względzie jednolitą strukturę kompetencyjną odpowiednich organów na danym szczeblu administracji - wynikającą szczegółowo z ustawy o samorządzie terytorialnym - błędem byłoby pozbawienie takiegoż przywileju rady gminy w stosunku do burmistrza. Strona skarżąca w tym miejscu zaznacza, że podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w Szczecinie /wyrok NSA SA/Sz 2836/00) i przywołując w tym miejscu uzasadnienie tegoż Sądu podnosi, że "podstawę prawną wydanej uchwały, która stanowi, że czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec przewodniczącego zarządu powiatu dokonuje organ stanowiący powiatu, czyli Rada, lub w zakresie ustalonym przez radę powiatu w odrębnej uchwale jej przewodniczący".
Rozporządzenie zmieniono - w dniu 13 grudnia 2002 r. należy jednak zauważyć, że rozporządzenie weszło z mocą wsteczną od 27 października 2003 r. - tak więc w momencie wydania rozstrzygnięcia przez Wojewodę W. z dnia 2 stycznia 2003 r. nastąpiła już konwalidacja uchwały. Odnosząc się do kwestii, jakie zawarł w uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie - pełnomocnik wskazuje, że Sąd błędnie przyjął jednocześnie wykładnie systemową i językową - czyniąc tym samym swoje uzasadnienie niespójnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał w uzasadnieniu jako bezsporne, że burmistrz jest pracownikiem samorządowym, a jego wynagrodzenie może składać się z wynagrodzenia zasadniczego wraz z dodatkiem funkcyjnym i dodatkiem za wysługę lat - w dalszej jednak części swojego wywodu uznał, że możliwość przyznania dodatku specjalnego nie dotyczy pracowników samorządowych dla których obowiązki pracodawcy spełnia rada gminy, a zatem - jak podkreślił Sąd - nie dotyczy to wójta, burmistrza.
Pełnomocnik stanął na stanowisku, że dopóki reguły semantyczne, syntaktyczne oraz pragmatyczne języka prawniczego co do słownictwa, składni i sposobu formułowania określonych norm prawnych wystarczają do zrekonstruowania w sposób jasny określonej normy - dopóty nie powinno się sięgać do innych pozajęzykowych reguł wykładni, jeżeli te jasno sformułowane normy nie naruszają założeń o racjonalności ustawodawcy w innych aspektach. Mając powyższe na uwadze skarżący wskazuje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny - błędnie przyjął, że burmistrz jako pracownik powoływany w drodze wyboru jest kierownikiem urzędu, a tym samym odmówił możliwości przyznania dodatku specjalnego burmistrzowi jako osobie będącej samej w sobie kierownikiem urzędu, któremu nie można przyznać dodatku specjalnego - taka wykładnia zdaniem skarżącego jest błędna, gdyż funkcję kierownika w stosunku do burmistrza pełni rada gminy - argumentem na powyższe myślenie jest okoliczność, że burmistrz jest pracownikiem samorządowym powoływanym w drodze wyboru - stąd też tak jak w stosunku do wójta, burmistrza kierownikiem urzędu jest rada gminy.
Skarżący nie może również zgodzić się z argumentacją przywołaną w uzasadnieniu Sądu, że podjęcie uchwały naruszało ustawę z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i stąd rada gminy nie mogła przyznać dodatku specjalnego burmistrzowi pomimo wejścia zmiany rozporządzenia z datą wsteczną tj. od 27 października 2002 r. - gdyż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z sanowaniem uchwały poprzez zapis o obowiązywaniu tegoż przepisu z datą wsteczną.
Pełnomocnik Gminy podnosi również, że zgodnie z zasadą konstytucyjną o ochronie praw nabytych już sama decyzja Wojewody W. naruszała konstytucyjny system prawa polskiego gdyż w dniu wydania decyzji przez Wojewodę - rozporządzenie dopuszczało już możliwość przyznania dodatku specjalnego dla burmistrza. Obraza w tym przypadku przepisów prawa pozbawia podstaw bezpieczeństwa prawnego obywateli, nie stanowi oparcia dla wiarygodności prawa, a tym samym jego organów w stosunkach wykonywania władzy państwowej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda W. wniósł o jej oddalenie. Zdaniem Wojewody zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej Gminy O., nie zasługują na uwzględnienie. Rozporządzenie Rady Ministrów z 26 lipca 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich /Dz.U. nr 61 poz. 707 ze zm./ do dnia 12 grudnia 2002 r. zawierało postanowienia, które dawały jedynie możliwość przyznania dodatku specjalnego pracownikom samorządowym, dla których obowiązki pracodawcy pełnił wójt, a wyjście poza to uregulowanie i rozciągnięcie przepisów na wójtów, nastąpiło dopiero w rezultacie zmiany rozporządzenia. Nieuzasadniony jest też zarzut Gminy O. w sprawie obowiązywania zmienionego par. 7 ust. 1a z datą wsteczną, tj. od 27 października 2002 r. Brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, iż w ten sposób nastąpiło "sanowanie" uchwały Rady z 5 grudnia 2002 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Gminę O. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 6 lutego 2004 r. stwierdzić należy, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do postanowień art. 183 par. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w par. 2 art. 183. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w cyt. art. 183 par. 2 omawianej ustawy nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 powołanej ustawy podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 ustawy mogą stanowić: 1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2/ naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać wyraźnie konkretną normę prawa materialnego czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu.
W niniejszej sprawie wnosząca skargę kasacyjną Gmina O. w podstawie kasacyjnej zarzuciła naruszenie przez Sąd przepisów prawa materialnego wskazując par. 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 26 lipca 2000 r., w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich /Dz.U. nr 61 poz. 707 ze zm./. Naruszenie tego przepisu miało polegać na dokonaniu przez Sąd jego błędnej wykładni przez przyjęcie, że użyte w tym przepisie sformułowanie "kierownik urzędu" wyklucza z kręgu podmiotów upoważnionych do przyznania dodatku specjalnego radę gminy...w stosunku do wójta /burmistrza, prezydenta miasta/.
Par. 7 ust. 1 powołanego rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia przez Radę Miejską w O. uchwały (...) z 5 grudnia 2002 r. w sprawie ustalenia wysokości wynagrodzenia za pracę Burmistrzowi stanowił, że "z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań o wysokim stopniu złożoności lub odpowiedzialności, kierownik urzędu może przyznać pracownikowi na czas określony, nie dłuższy niż rok, dodatek specjalny za wyjątkiem pracowników zatrudnionych na stanowiskach pomocniczych i obsługi.
W niniejszej sprawie podstawowa kwestią wymagającą wyjaśnienia jest udzielenie odpowiedzi na pytanie czy Rada Miejska w O. mogła w świetle cytowanego przepisu podjąć uchwałę przyznającą Burmistrzowi m.in. dodatek specjalny.
Wskazane wyżej rozporządzenie Rady Ministrów jest przepisem wykonawczym do ustawy z 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1593 ze zm./. Ustawa ta określa status prawny pracowników samorządowych zatrudnionych m.in. w urzędzie gminy. Zgodnie z jej art. 2 pkt 1 lit. "c" wójt gminy /burmistrz, prezydent miasta/ zatrudniony jest na podstawie wyboru w urzędzie gminy. W myśl zaś art. 4 pkt 1 tej ustawy, czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta gminy/burmistrza, prezydenta miasta/ dokonuje organ stanowiący gminy - rada lub w zakresie ustalonym przez radę w odrębnej uchwale jej przewodniczący z tym, że o ustaleniu wynagrodzenia wójtowi /burmistrzowi, prezydentowi miasta/ decydować może wyłącznie rada. Z kolei ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1592 ze zm./ w art. 26 ust. 1 stanowi, że wójt /burmistrz, prezydent miasta/ jest organem wykonawczym gminy. Wójt według art. 33 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym wykonuje swe zadania przy pomocy urzędu gminy, którego jest kierownikiem.
Tak więc wójt jest zwierzchnikiem pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędzie gminy i w jego gestii jako Kierownika Urzędu Gminy leży ustalanie im wynagrodzeń w oparciu o ww. rozporządzenie Rady Ministrów, w tym również przyznawanie na podstawie par. 7 ust. 1 dodatków specjalnych. Wójt Gminy należy także do pracowników samorządowych, do których ma zastosowanie omawiane rozporządzenie. Nie oznacza to jednak, że na podstawie wzmiankowanego par. 7 ust. 1 - rada gminy wykonująca wobec wójta gminy /burmistrza, prezydenta miasta/ czynności z zakresu prawa pracy i ustalająca mu wynagrodzenie, mogła przyznać wójtowi dodatek specjalny, o którym mowa w tym przepisie. W tym względzie należy podzielić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wyrażone w uzasadnieniu wyroku z 28 maja 2002 r. II SA/Wr 581/02 /Orzecz. w sprawach Samorządowych 2002 nr 3 poz. 71/, że "wykładnia systemowa i językowa omawianego przepisu wskazują, że możliwość przyznania dodatku specjalnego nie dotyczy pracowników samorządowych, dla których obowiązki pracodawcy spełnia rada gminy, a zatem w konsekwencji nie dotyczy wójtów gmin".
Pogląd ten doznaje wsparcia w nowelizacji rozporządzenia z 26 lipca 2000 r. dokonanej rozporządzeniem Rady Ministrów z 3 grudnia 2002 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich /Dz.U. nr 210 poz. 1784/, w wyniku której w par. 7 dodano ust. 1a umożliwiający organowi stanowiącemu m.in. gminy, przyznanie dodatku specjalnego wójtowi /burmistrzowi, prezydentowi miasta/. To rozporządzenie zmieniające weszło w życie z dniem ogłoszenia tj. 13 grudnia 2002 r. przy czym według par. 2 przepisy rozporządzenia mają zastosowanie od 27 października 2002 r. Oznacza to, że rada gminy dopiero od momentu wejścia w życie powyższego rozporządzenia z 3 grudnia 2002 r. była legitymowana do przyznania dodatku specjalnego wójtowi /burmistrzowi, prezydentowi miasta/.
Rozwiązanie przewidziane w par. 2 omawianego rozporządzenia nie oznacza, że weszło ono w życie z datą wsteczną wskazaną w tym przepisie, a jedynie to, że organ stanowiący gminy czyli jej rada może po wejściu w życie ww. rozporządzenia zmieniającego, co nastąpiło - jak zaznaczono - z dniem jego ogłoszenia czyli 13 grudnia 2002 r., podjąć uchwałę o przyznaniu wójtowi dodatku specjalnego, ustalając go nawet za okres sprzed wejścia w życie rozporządzenia tj., od 27 października 2002 r.
Prawidłowe jest więc stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w dniu podjęcia przedmiotowej uchwały /5 grudnia 2002 r./ w sprawie ustalenia wysokości wynagrodzenia za pracę Burmistrzowi, Rada Miejska w O. nie miała podstawy prawnej do przyznania Burmistrzowi jako składnika wynagrodzenia - dodatku specjalnego. Zatem w tej części uchwała ta została podjęta z rażącym naruszeniem powołanego w jej podstawie par. 7 rozporządzenia Rady Ministrów z 26 lipca 2000 r., który wówczas nie zawierał upoważnień dla organu stanowiącego gminy do przyznawania omawianego dodatku wójtowi /burmistrzowi, prezydentowi miasta/.
Mając powyższe na uwadze skargę kasacyjną wniesioną przez Gminę O., należało na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ - oddalić.