II SA 4793/03

II SA 4793/03 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2004-11-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-12-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Wieczorek
Maria Jagielska /sprawozdawca/
Zbigniew Rudnicki /przewodniczący/
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2004r. sprawy ze skargi A. M. na z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu 3. zasądza od na rzecz A. M. 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
A. M., zwany dalej skarżącym, złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2003r. w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 6.000zł. z tytułu braku zezwolenia na przewóz regularny osób.
W oparciu o wyniki kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzki Inspektorat Transportu Drogowego w [...] dnia [...] czerwca 2003r. udokumentowany protokołem kontroli, ustalono że A. M., do którego należy kontrolowany pojazd m-ki [...] o nr rej. [...], wykonuje przewóz regularny osób nie posiadając zaktualizowanego, obowiązującego rozkładu jazdy. W tym stanie rzeczy, [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2003r. na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ( Dz.U. Nr 125, poz. 1371 ze zmianami ), nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 8.000zł. W uzasadnieniu stwierdził, że kara nałożona została z powodu wykonywania transportu drogowego na potrzeby własne bez wymaganego zezwolenia i jako uzasadnienie prawne rozstrzygnięcia wskazał przepisy art. 18 ust. 1 i 2 art. 28 ust. 1 i art. 34 ust. 1cyt. ustawy.
W złożonym od decyzji odwołaniu skarżący domagał się jej uchylenia i umorzenia postępowania lub uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący wniósł również o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji. Żądanie swoje uzasadnił tym, że wykonuje transport osób pomiędzy miastami [...] i [...] na podstawie zezwolenia nr [...] wydanego przez Marszałka Województwa [...] w dniu [...] listopada 1999r.na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób - przewozy regularne. Na zezwoleniu zaznaczono, że ważne jest ono z obowiązującym rozkładem jazdy oraz wykazem pojazdów zgłoszonych do przewozów; wykaz taki skarżący posiada, posiada również rozkład jazdy, ale nieskoordynowany ponieważ od grudnia 2001 r. domaga się bezskutecznie od podmiotu koordynującego - [...] w [...] - [...] przedłużenia ważności skoordynowanego rozkładu jazdy. Uprawnienia [...] wynikają z porozumienia Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2000r. z Województwem [...]. Sprawa o przedłużenie ważności rozkładu jazdy jest w toku, a rozkład jazdy, którym legitymuje się skarżący nie uległ zmianie od 1999r. i na podstawie § 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 września 2000r. w
sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy, trybu ich uzgadniania i koordynacji ( Dz. U. Nr 82, poz.933 ) rozkłady jazdy zatwierdzone przez organy koordynujące rozkłady jazdy zachowują ważność do czasu wprowadzenia w nich zmian. Ponieważ rozkład jazdy, jak podaje skarżący, nie uległ zmianie uważa on ten rozkład za obowiązujący. Tym samym wydana dnia [...] czerwca 2003r. decyzja jest bezpodstawna. Kara nałożona jest drastycznie wysoka, a zaistniała sytuacja nie jest w niczym zawiniona przez skarżącego, który poczynił wszelkie starania dla zaktualizowania rozkładu jady, które w jego ocenie jest zbędne. Do odwołania załączone zostały kopie dokumentów w liczbie 9 sztuk, w tym rozkłady jazdy, wykaz pojazdów, porozumienie Województwa [...] z [...], wydane decyzje i odwołanie oraz pisma ponaglające do [...] i do Marszałka [...].
Organ I instancji pismem z dnia 25 lipca 2003r. przesłał wniesione odwołanie do Głównego Inspektora Transportu Drogowego. W piśmie stwierdził, że ze względu na brzmienie art. 135 Kpa. nie może skorzystać z uprawnienia, które daje art. 132 tej ustawy.
Główny Inspektor Transportu Drogowego postanowieniem dnia [...] września 2003r. wstrzymał rygor natychmiastowej wykonalności nadany decyzji z dnia [...] czerwca 2003r. i decyzją z dnia [...] listopada 2003r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i nałożył karę pieniężną w wysokości 6.000zł. w uzasadnieniu organ przywołał art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym ( Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zmianami ) zgodnie z którym wykonywanie przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia. Zezwolenie to, stosownie do art. 87 ust. 1 pkt 1a cyt. ustawy, winno znajdować się w pojeździe, który wykonywany jest transport drogowy osób. Przepis art. 92 ust. 1 przywołanej ustawy stwierdza, że kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów tej ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 15.000zł. W załączniku do ustawy pod pozycją Ip. 1.2.1. w związku z art. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym ( Dz. U. Nr 149, poz. 1452 ) wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia, podlega karze pieniężnej w wysokości 6.000zł. W stwierdzonym stanie faktycznym, doszło. Zdaniem organu, doszło do naruszenia przepisów prawa, bowiem skarżący wykonywał regularny przewóz osób w rozumieniu art. 4 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym i posiadał zezwolenie bez obowiązującego rozkładu jazdy. Organ powołał się na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 grudnia 2001 r. w sprawie wzorów zezwoleń na wykonywanie krajowych i międzynarodowych przewozów drogowych osób ( Dz. U. Nr 152, poz. 1731 ), zgodnie z którym zezwolenie jest ważne tylko z obowiązującym rozkładem jazdy. Zarzuty
skarżącego dotyczące sposobu działania organu koordynującego nie mogą mieć wpływu na wynik sprawy.
W złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze A. M. wniósł o stwierdzenie nieważności wydanej decyzji w części nałożenia kary pieniężnej w wysokości 6.000zł powtarzając argumenty zawarte we wcześniej złożonym odwołaniu od decyzji I instancji. Podkreślił, ze posiadany przez niego rozkład jazdy nie uległ zmianie od 1999r. do [...] września 2003r. a więc w okresie obejmującym kontrolę, a zgodnie z § 6 powoływanego już rozporządzenia ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 września 2000r.rozkłady jazdy zatwierdzone dotychczas przez organy koordynujące rozkłady jazdy zachowują ważność do czasu wprowadzenia w nich zmian.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. W ocenie organu zezwolenie wydane skarżącemu było warunkowane posiadaniem obowiązującego rozkładu jazdy. Organy inspekcyjne oceniły we wrześniu 2003r., że przewozy wykonywane przez skarżącego odbywały się niezgodnie z zezwoleniem, a więc bez wymaganego zezwolenia, co skutkować musiało nałożeniem kary pieniężnej. Trudności skarżącego związane z koordynacją rozkładu jazdy pozostają obojętne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Wywody skarżącego odnoszące się do § 6 cyt. rozporządzenia MTiGM nie mogą zyskać uznania organu, ponieważ przepis ten odnosi się do rozkładów jazdy, które funkcjonowały w dacie wejścia w życie rozporządzenia tj. dnia 12 października 2000r. Ostatni z zatwierdzonych rozkładów jazdy posiadał datę ważności od [...] stycznia 2000r. do [...] czerwca 2000r. Obowiązujący rozkład jazdy skarżący uzyskał dopiero od września 2003r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest uzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo. Na skarżącego nałożono karę pieniężną na podstawie art. 18 ust. 1, art. 87 ust. 1 pkt 1a i art. 92 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - ustawa o t.d. ( Dz. U. Nr 125, poz. 253, Nr 89, poz. 804 i Nr 199, poz. 1671, z 2003r. Nr 137, poz. 1302 i Nr 149, poz. 1452 ), który stanowi, że karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 15.000zł podlegają wykonujący transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów ustaw wskazanych w pkt od 1 do 6 tego artykułu. Wykaz naruszeń oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określił załącznik do ustawy o transporcie drogowym. Skarżący ukarany został karą w wysokości 6.000zł zgodnie z pkt 1.2.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu
nadanym mu ustawą z dnia 23 lipca 2003r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 149, poz. 1542 ). Stosownie do art. 18 ust. 1 cyt. ustawy wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia właściwego ze względu na zasięg wykonywanych przewozów organu administracji publicznej, a zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 1a podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego obowiązany jest mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli, wypis z licencji, dowód uiszczenia należnej opłaty za korzystanie z dróg krajowych, zapisy tachografu i odpowiednie zezwolenie.
W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący A. M. posiadał zezwolenie, którym wylegitymował się kontrolującym go w dniu [...] czerwca 2003r. Powyższe wynika z protokołu kontroli, w którym do rubryki "uwagi kontrolującego" wpisano m.in. "zatrzymano zezwolenie - do wyjaśnienia sprawy" . Zezwolenie wydane zostało A. M. przez Marszałka Województwa [...] dnia [...] listopada 1999r. na czas nieoznaczony i dołączone jest do akt sprawy ( dokumenty nieponumerowane ).
Organ uznał, że zezwolenie na wykonywanie transportu drogowego osób okazane kontrolującym, przy braku aktualnego, skoordynowanego rozkładu jazdy, o które skarżący wystąpił przed upływem ważności poprzedniego rozkładu, jest równoważne z brakiem zezwolenia i skutkować musi obowiązkiem nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez zezwolenia.
Rozumowanie takie, w ocenie sądu pozbawione jest podstaw prawnych. Przepisy o charakterze administracyjno - karnym, a takimi są przepisy ustawy o transporcie drogowym przewidujące kary pieniężne za określone naruszenia, muszą być stosowane przez organy administracji publicznej w sposób precyzyjny tj. dokładnie odpowiadający normie prawnej bez stosowania wykładni rozszerzających, analogii lub domniemań. W rozpoznawanej sprawie brak jest przepisu, który stanowiłby, iż nie jest ważne wydane zezwolenie na wykonywanie przewozu osób, choćby było ono wydane na czas nieokreślony, jeżeli przewoźnik nie posiada aktualnego rozkładu jazdy. Co więcej, ze wskazanego przez organ przepisu art. 87 ust. 1 pkt 1a ustawy o transporcie drogowym nie wynika, że kierujący pojazdem wykonującym przewóz osób musi okazać organom kontrolującym aktualny rozkład jazdy. Zapisy umieszczone w formie objaśnienia na zezwoleniu; "zezwolenie jest ważne z obowiązującym rozkładem jazdy" nie stanowią normy prawnej i nie mogą być stosowane prze organy kontrolujące jako podstawa prawna stwierdzenia faktu wykonywania przewozu osób bez wymaganego zezwolenia i nałożenia kary. Objaśnienie jest
instrumentem służącym wyjaśnieniu treści ustanowionych norm, natomiast nie może być sposobem rozszerzania regulacji zawartych ustawie lub rozporządzeniu. W obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji stanie prawnym, karze pieniężnej podlegali ci, którzy naruszyli obowiązki lub warunki określone w ustawie o transporcie drogowym lub innych wskazanych w art. 92 ust. 1 pkt 1 do 6 ustawach. Organ administracji nie wskazał jaki obowiązek bądź warunek określony ustawą naruszył skarżący. W uzasadnieniu przywołał jedynie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 grudnia 2001 r. w sprawie wzorów zezwoleń na wykonywanie krajowych i międzynarodowych przewozów drogowych osób ( Dz. U. Nr 152, poz. 1731 ) -nieobowiązujące już w dacie wydania zaskarżonej decyzji ([...] listopada 2003r. ), z którego zamieszczonego w załączniku wzoru zezwolenia wynikało, iż zezwolenie to jest ważne tylko wraz z obowiązującym rozkładem jazdy. Należy stwierdzić, że objaśnienie zawarte we wzorze zezwolenia, stanowiącego załącznik do rozporządzenia, posługujące się określeniem "zezwolenie jest ważne z obowiązującym rozkładem jazdy" nie może być postrzegane jako kreowanie warunku ważności tego zezwolenia ponieważ nie koresponduje ono z warunkami zezwolenia ustalonymi w ustawie czy rozporządzeniu. Przyjęcie objaśnienia jako warunku ważności zezwolenia wykraczałoby poza regulację ustawową. W konsekwencji formuła objaśnienia nie może stanowić podstawy do uznania, że przewoźnik nie posiadając aktualnego rozkładu jazdy wykonuje przewóz bez zezwolenia i w następstwie tego uznania do nałożenia, na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, kary za wykonywanie przewozu bez wymaganego zezwolenia. Taka ocena Sądu wynika z obowiązującej zasady praworządności - art. 7 Konstytucji RP i art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza dla organu administracji obowiązek działania na podstawie obowiązującej normy prawnej, obowiązek prawidłowego ustalenia jej znaczenia, niewadliwie dokonanej subsumcji i prawidłowego ustalenia następstw prawnych ( Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz - B. Adamiak, J. Borkowski, Wyd. CH Beck, Warszawa 2004, str. 63 ). W prowadzonym przez siebie postępowaniu, poddanym kontroli Sądu, organ dopuścił się naruszenia opisanych obowiązków. Nie mogąc wskazać normy prawnej rangi ustawowej, której naruszenie skutkowałoby obowiązkiem nałożenia kary, organ odwołując się do nieobowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji aktu i przyjętego tym aktem wzoru zezwolenia, przyjął że zapis o charakterze objaśnienia, umieszczony w tym wzorze może być podstawą dla zastosowania przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Należy dodatkowo stwierdzić, że Minister Infrastruktury wydając z upoważnienia art. 20 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym,
nieobowiązujące już w dacie wydania zaskarżonej decyzji, rozporządzenie z dnia 7 grudnia 2001 r. w sprawie wzorów zezwoleń na wykonywanie krajowych i międzynarodowych przewozów drogowych osób 9 Dz. U. Nr 152, poz. 173 ), a także wydając obowiązujące w dacie orzekania przez organ II instancji rozporządzenie z dnia 24 października 2003r. w sprawie wzorów zezwoleń na wykonywanie krajowych i międzynarodowych przewozów drogowych osób oraz wypisów z zezwoleń ( Dz. U. Nr 189, poz. 1859 ) i wprowadzając do wzoru zezwolenia, nieokreślony w ustawie warunek ważności zezwolenia, wyszedł poza umocowanie ustawowe do wydania aktu wykonawczego określonej treści.
Reasumując, przy braku podstaw do przyjęcia, iż skarżący wykonywał krajowy przewóz osób bez wymaganego zezwolenia, tym samym braku podstaw do nałożenia kary pieniężnej za takie działanie, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- p.p.s.a.( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) orzekł jak w sentencji. Z uwagi na fakt, iż zaskarżona decyzja nie została zredagowana w sposób eksponujący części tej decyzji i rozstrzyga łącznie dwie kwestie należało uchylić decyzję w całości. O wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. a o kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a.