II SA 4421/03

II SA 4421/03 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2004-11-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2003-12-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bożena Dziełak /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Sokołowska
Małgorzata Niezgódka-Medek
Symbol z opisem
6534 Zamówienia publiczne
Skarżony organ
Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Dziełak (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Niezgódka-Medek, Asesor WSA Jolanta Sokołowska, Protokolant Ewa Rutkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2004 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej D. na decyzję Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia [...] października 2003 r. Nr [...] w przedmiocie zamówienia publicznego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia [...] sierpnia 2003r. Nr [...]
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 24 czerwca 2003 r. Gmina Miejskiej D. wystąpiła do Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych o zatwierdzenie trybu zamówienia z wolnej ręki. Przedmiotem zamówienia miały być usługi charakterze publicznym, polegające na sprawowaniu zarządu nieruchomościami stanowiącymi własność lub współwłasność gminy przez okres trzech lat. Wniosek ten podpisany został przez Zastępcę Burmistrza. W jego treści wyjaśniono, że zamówienie ma być udzielone Jednoosobowej Spółce Gminy, która zostanie zawiązana na bazie dotychczasowego zakładu budżetowego – Zarządu [...] w D.. Szacunkową wartość zamówienia określono na kwotę około 750.000 zł.
Jako przesłankę zastosowania trybu z wolnej ręki wskazano art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy o zamówieniach publicznych. Zdaniem wnioskodawcy, usługi będące przedmiotem zamówienia mają charakter szczególny, są zadaniami własnymi gminy. Zarząd [...] posiada zaplecze i doświadczenie w realizacji usług zapewniające ich kompleksowość i ciągłość. Ponadto Skarżąca podniosła, że udzielenie zamówienia spółce powstałej na bazie zakładu budżetowego pozwoli na realizację pakietu socjalnego pracowników zakładu, a także zapewni jej możliwość kontroli realizacji zadań. Zawarcie umowy na okres trzech lat uzasadniono koniecznością przystosowania się nowego podmiotu do funkcjonowania w warunkach gospodarki rynkowej.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. Prezes Urzędu Zamówień Publicznych "po rozpatrzeniu wniosku Zastępcy Burmistrza Miasta D. ..."odmówił zatwierdzenia wyboru trybu zamówienia z wolnej ręki w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na sprawowanie zarządu nieruchomościami stanowiącymi własność lub współwłasność gminy".
Uzasadniając powyższe podkreślił, że zastosowanie trybu zamówienia z wolnej ręki dopuszczalne jest w sytuacjach enumeratywnie wymienionych w art. 71 ust. 1 ustawy o zamówieniach publicznych. Jego zdaniem w sprawie nie wystąpiła żadna z określonych tam przesłanek, a w szczególności wskazana przez Skarżącego przesłanka z art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy. Na rynku funkcjonuje wiele podmiotów zajmujących się zarządzaniem nieruchomościami, a zatem jest to usługa powszechnie dostępna. Brak było podstaw do uznania wskazanej spółki za faktycznego monopolistę na rynku. Zdaniem Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych nie można arbitralnie zakładać, że przetarg nieograniczony nie doprowadzi do wyłonienia wykonawcy gotowego zrealizować przedmiotowe zamówienie na korzystniejszych warunkach niż oferowane przez wskazaną firmę. Nie można zatem wykluczyć możliwości złożenia ofert przez inne podmioty zainteresowane realizacją zamówienia. Zastosowanie w niniejszej sprawie trybu zamówienia z wolnej ręki doprowadziłoby do sztucznego ustanowienia wskazanego dostawcy w roli podmiotu monopolistycznego i zagrodziłoby drogę do podjęcia się realizacji zamówienia innym podmiotom.
Pismem z dnia 25 sierpnia 2003 r. Gmina wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponowiła argumentację przedstawioną we wniosku z dnia 24 czerwca 2003 r., a ponadto wskazała, że Prezes Urzędu Zamówień Publicznych błędnie przyjął art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy o zamówieniach publicznych jako przesłankę zastosowania trybu z wolnej ręki, ponieważ we wniosku powołano art. 71 ust. 1 pkt 3 tejże ustawy. Dodatkowo odwołała się do projektowanych zmian ustawy o zamówieniach publicznych, zgodnie z którymi nie będzie ona stosowana w zakresie zlecania usług jednostkom zależnym, a taką będzie spółka z kapitałem gminy.
Prezes Urzędu Zamówień Publicznych decyzją z dnia [...] października 2003 r. utrzymał w mocy swoją decyzję wydaną w I instancji. Podkreślił, że nie przedstawiono żadnych argumentów wskazujących na pilną potrzebę zrealizowania zamówienia, stanowiącą przesłankę określoną w art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy o zamówieniach publicznych. Przepis ten generalnie ma zastosowanie do postępowań wszczynanych w przypadku nieprzewidywalnych zdarzeń losowych, nie kwalifikujących się wprawdzie jako stan klęski żywiołowej (katastrofy, wypadki, pożary), jednak powodujących konieczność natychmiastowego działania ze strony podmiotu zobowiązanego do stosowania ustawy, gdy zaistniała sytuacja nie pozwala na udzielenia zamówienia publicznego z zachowaniem terminów przewidzianych dla trybów gwarantujących zachowanie zasady konkurencyjności. Podtrzymał stanowisko o braku w sprawie przesłanek z art. 71 ust. 1 ustawy o zamówieniach publicznych.
Na decyzję powyższą Gmina Miejska D. złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o jej uchylenie. Podtrzymała dotychczasowe stanowisko o zasadności zastosowania do przedmiotowego zamówienia trybu z wolnej ręki. Podkreśliła, że "ustawodawca zwolnił z zastosowania przepisu ustawy o zamówieniach publicznych jednostki zależne, wobec których zamówienie jest realizowane przez państwowe jednostki organizacyjne". Odwołała się do decyzji z dnia [...] września 2001 r. Nr [...], którą Prezes Urzędu Zamówień Publicznych zatwierdził tryb zamówienia publicznego z wolnej ręki na świadczenie usług zarządu jej nieruchomościami na okres jednego roku. W decyzji tej organ administracji podzielił stanowisko Gminy, uzasadniane analogicznie jak w niniejszej sprawie.
W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Zamówień Publicznych wniósł o jej oddalenie. Przedstawił przesłanki zastosowania art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy o zamówieniach publicznych, odróżniając "pilność wykonania zamówienia" od "konieczności natychmiastowego wykonania zamówienia". Dla udzielania i wykonywania zamówień w trybie pilnym ustawodawca przewidział inne niż z wolnej ręki tryby zamówień, w których nie ma konieczności odstąpienia od zasady konkurencyjności. Wyraził pogląd, że w oparciu o ten przepis możliwe jest wyłącznie zlecenie realizacji jednostkowej usługi, a nie zawarcie długookresowej umowy, gdzie nie zachodzi konieczność natychmiastowego wykonania zamówienia.
Odnosząc się do obowiązku stosowania przepisów ustawy o zamówieniach publicznych przy zlecaniu usług jednostkom zależnym wyjaśnił, że powierzanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej jednoosobowym spółkom gminy może nastąpić wyłącznie w drodze umowy po przeprowadzeniu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, na co wskazuje przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.). Obowiązek stosowania w tym przypadku przepisów ustawy o zamówieniach publicznych wynika także z art. 4 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o zamówieniach publicznych. Zdaniem Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych brak obowiązku stosowania procedur z ustawy o zamówieniach publicznych może wynikać jedynie z treści art. 6 ust. 1 tejże ustawy. Przewidziane w tym przepisie wyłączenia nie dotyczą przypadków udzielania zamówień spółkom przez podmioty, które spółki te utworzyły. Wyłączenia tego nie można też domniemywać przez zastosowanie wykładni rozszerzającej art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, który to przepis wymienia jedynie dopuszczalne formy organizacyjno-prawne prowadzenia gospodarki komunalnej.
Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271, ze zm.) sprawę przejął do rozpoznania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który zważył, co następuje:
Stosownie do art. 134 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Prezes Urzędu Zamówień Publicznych jest centralnym organem administracji państwowej właściwym w sprawach zamówień publicznych (art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych -Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 664 ze zm.). Organ ten, prowadząc postępowanie w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych stosuje przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.
Zgodnie z art. 28 tego kodeksu stroną jest każdy czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była zgodność z prawem decyzji Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych odmawiających wyrażenia zgody na zastosowanie trybu zamówienia publicznego z wolnej ręki. Interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia w tym względzie miał podmiot będący zamawiającym udzielającym konkretnego zamówienia.
Zamawiającym w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o zamówieniach publicznych jest podmiot obowiązany stosować tę ustawę przy udzielaniu zamówień.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o zamówieniach publicznych jej przepisy stosuje się do zamówień udzielanych przez jednostki sektora finansów publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148, ze zm.). Przepis art. 5 pkt 1 tejże ustawy stanowi, że do sektora finansów publicznych zalicza między innymi jednostki samorządu terytorialnego i ich organy oraz związki.
Zamawiającym w niniejszej sprawie była Gmina Miejska D.. Ona też wystąpiła do Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z wnioskiem o wyrażenie zgody na udzielenie zamówienia w trybie z wolnej ręki. Wniosek ten podpisany został przez Zastępcę Burmistrza. On też podpisał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, z którego treści wynika jednoznacznie, że to Gmina zwróciła się o wyrażenie zgody na zastosowanie trybu z wolnej ręki.
Przepis art. 29 kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że stronami postępowania mogą być osoby fizyczne, osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nie posiadające osobowości prawnej.
Gmina posiada status osoby prawnej z mocy art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Burmistrz jest natomiast organem gminy, o czym stanowi art. 11a ust. 1 pkt 2 tejże ustawy. Jest to organ wykonawczy (art. 26 ust. 5), kierujący jej sprawami bieżącymi i reprezentujący ją na zewnątrz (art. 31).
W oparciu o art. 33 (w związku z art. 11a ust. 3) ww. ustawy burmistrz może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy burmistrza lub sekretarzowi gminy.
Zastępca burmistrza mógł więc działać tylko w ramach upoważnienia udzielonego mu przez burmistrza. Ten ostatni zaś – reprezentował tu Gminę.
Sąd zauważa, że Prezes Urzędu Zamówień Publicznych nie potwierdził umocowania Zastępcy Burmistrza do występowania z jego upoważnienia w imieniu gminy. Pieczątka, jaką Zastępca Burmistrza opatrzył swój podpis nie wskazuje, iż działał on z upoważnienia burmistrza. Okoliczność ta nie ma jednak istotnego wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, aczkolwiek otrzymawszy wniosek organ powinien był ustalić istnienie umocowania w tym zakresie
W myśl art. 30 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego strony nie będące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli.
W niniejszej sprawie Zastępca Burmistrza występował w takim właśnie charakterze – jako (umocowany prawidłowo lub nie przez Burmistrza) reprezentant (ustawowy przedstawiciel) Gminy, czyli zamawiającego w rozumieniu ustawy o zamówieniach publicznych.
Skoro Gmina była zamawiającym należało uznać, że to ona, a nie Zastępca Burmistrza była stroną postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych.
Tymczasem obie decyzje Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych skierowane są właśnie do Zastępcy Burmistrza Miasta D.. Wymieniono go w sentencjach decyzji i jemu zostały one doręczone. Zastępca Burmistrza, a nie Gmina uznany został za wnioskodawcę i jemu przypisano przymiot strony.
Zgodnie z art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w treści decyzji powinno się znaleźć między innymi oznaczenie strony lub stron. Jedynym podmiotem wymienionym w sentencjach decyzji jest Zastępca Burmistrza Miasta D., wskazany jako wnioskodawca: "...po rozpatrzeniu wniosku Zastępcy Burmistrza Miasta D. ...". Z treści decyzji wynika więc, że to Zastępcę Burmistrza Prezes Urzędu Zamówień Publicznych uznał za stronę przedmiotowego postępowania i do niego skierował swoje decyzje.
Skoro, jak wykazano wyżej, w rzeczywistości stroną przedmiotowego postępowania była Gmina jako zamawiający, należało uznać, iż obie decyzje Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych skierowane zostały do osoby nie będącej stroną w sprawie.
Zważyć należało i to, że w żadnym miejscu Prezes Urzędu Zamówień Publicznych nie określił Zastępcy Burmistrza jako podmiotu działającego w imieniu Gminy, reprezentującego ją. W toku całego postępowania instancyjnego traktował go jak wnioskodawcę i z jego twierdzeniami polemizował, pomijając Gminę.
Określenie Zastępcy Burmistrza jako podmiotu, któremu należy doręczyć decyzję samo w sobie nie czyniłoby go podmiotem, do którego decyzja ta została skierowana. Jednakże w całokształcie treści decyzji potwierdza ono, że Prezes Urzędu Zamówień Publicznych konsekwentnie za stronę tę uważał właśnie Zastępcę Burmistrza.
Z treści decyzji nie wynika również, aby Zastępca Burmistrz uznany został za stronę z uwagi na spełnienie przesłanek określonych w art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. Zastępca Burmistrza zresztą także nie odwoływał się do tych przesłanek, jako uzasadnienia wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji w I i następnie w II instancji.
W wyroku z dnia 31 marca 1998r. Sygn. akt IV SA 884/96 (lex 43325) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził: "skierowanie decyzji do organu osoby prawnej i oznaczenie organu tego jako strony postępowania (zamiast osoby prawnej) oraz nałożenie określonych nakazów i zakazów na ten organ jest równoznaczne ze skierowaniem decyzji do osoby nie będącej stroną, co w konsekwencji powoduje, że decyzja ta dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Należy przy tym dodać, iż nałożenie określonych obowiązków na organy osoby prawnej byłoby dopuszczalne jedynie w razie wyraźnego upoważnienia ustawowego". Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela ten pogląd.
Wprawdzie zastępca burmistrza nie jest organem gminy, jednakże uwzględniając fakt, iż w przedmiotowej sprawie mógł on występować tylko z upoważnienia organu tj. Burmistrza, uzasadnionym jest odwołanie się do stanowiska wyrażonego w tym wyroku, tym bardziej, że wynika z niego także znaczenie określenia kto jest podmiotem praw i obowiązków. W niniejszej sprawie była to gmina, jako osoba prawna, a nie osoba działająca z upoważnienia jej organu, czego zresztą nie badano w toku postępowania.
Trudno nie odnieść wrażenia, że za wnioskodawcę, a w konsekwencji i stronę postępowania administracyjnego Prezes Urzędu Zamówień publicznych uznał podmiot, który po prostu podpisał wniosek. Tym razem – był to zastępca burmistrza.
Bez względu na powody, dla których decyzję skierowano do określonej osoby, w sytuacji, gdy osoba ta nie jest stroną postępowania, spełniona zostaje przesłanka stwierdzenia nieważności tej decyzji, wymieniona w art. 156 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie wadą określoną w tym przepisie dotknięte były obie decyzje Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych. Z tego względu stwierdzenie nieważności musiało dotyczyć obu tych decyzji.
Skargę w niniejszej sprawie wniosła Gmina Miejska D.. Ponieważ była ona stroną postępowania administracyjnego, której wniosek rozpatrzony został jako wniosek innego podmiotu, była ona podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na tę decyzję w rozumieniu art. 50 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270; z 2004 r. Nr 162, poz. 1692) należało orzec jak w sentencji.
Skarżąca wnosiła o "zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych". Jednakże z akt sądowych wynika, iż nie był ona wzywana do uiszczenia wpisu i nie reprezentował jej zawodowy pełnomocnik. Ponieważ Skarżąca nie poniosła żadnych kosztów, brak było podstaw do orzeczenia o ich zwrocie w oparciu o art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Decyzje odmawiające zatwierdzenia trybu zamówienia publicznego nie podlegają wykonaniu. Bezprzedmiotowym było zatem zamieszczenie w sentencji wyroku wzmianki o zakresie, w jakim nie mogą być one wykonane, przewidzianej w art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.