II SA 4395/03

II SA 4395/03 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2004-12-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-11-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Czarnecki
Maria Jagielska /przewodniczący/
Olga Żurawska-Matusiak /sprawozdawca/
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2004r. sprawy ze skargi A.K.-W. na z dnia [...] października 2003r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia koncesji na działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2003 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2003 r. w sprawie cofnięcia A. K. – W. koncesji z dnia [...] listopada 1997 r. na prowadzenie działalności gospodarczej w ramach przedsiębiorstwa indywidualnego: Agencja Ochrony ,,C.’’ w zakresie usług ochrony mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej oraz umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie wniosku z dnia [...] czerwca 2003 r. o dokonanie zmian w koncesji nr [...] w związku ze zmianą miejsca wykonywania działalności gospodarczej poprzez wykreślenie [...] C. ul. B. i wpisanie [...] C. [...] ul. T. [...].
Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że podstawą decyzji były stwierdzone podczas przeprowadzonej u przedsiębiorcy kontroli, naruszenia przepisów ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia polegające na nie prowadzeniu przez stronę dokumentacji wymaganej przy prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia tj., rejestru zawartych umów, wykazu zatrudnionych pracowników ochrony, oraz księgi realizacji umowy.
W ocenie organu nieprawidłowość ta wypełniała dyspozycję art. 22 ust 1 pkt 1 lit. b ustawy cyt. powyżej, która stanowi obligatoryjną podstawę do cofnięcia koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w przedmiocie usług ochrony osób i mienia. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy A.K. – W. podniosła, iż przepis prawa na który powołuje się organ może stanowić podstawę cofnięcia koncesji, a nadto iż organ koncesyjny mógł wezwać ją do usunięcia popełnionych uchybień, a dopiero w razie niezastosowania się do wezwania wszcząć postępowanie o cofnięcie koncesji.
Rozpoznając sprawę ponownie organ koncesyjny nie znalazł podstaw do zmiany decyzji uznając, iż przedsiębiorca nie wykonywał obowiązku prowadzenia dokumentacji zgodnie z art. 19 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia co na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 lit. b skutkuje obligatoryjnym cofnięciem koncesji.
Przeprowadzona w dniu [...] czerwca 2003 r. kontrola prowadzonej przez A.K.- W. koncesjonowanej działalności gospodarczej, która obejmowała okres jej prowadzenia od [...] stycznia 1998 r. ujawniła ponad wszelką wątpliwość, że dokumentacja, o której szczegółowo jest mowa w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 maja 1998 r. w sprawie dokumentacji wymaganej przy sprawdzeniu działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oraz czasu jej przechowywania, nie była prowadzona. Tymczasem celem jej prowadzenia jest m. in. umożliwienie kontrolującym szybkiej i wiarygodnej oceny zakresu i skali działalności przedsiębiorcy oraz legalności realizowanych usług.
W skardze na powyższą decyzję A.K.- W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem, przyznała, że uchybiła obowiązkom jakie nakładała na nią ustawa o ochronie osób i mienia z dnia 22 sierpnia 1997 r. oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie dokumentacji wymaganej przy prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oraz czasu jej przechowywania z dnia [...] maja 1998 r. tj. nie prowadziła rejestru zawartych umów, księgi realizacji umów oraz wykaz zatrudnionych pracowników.
Wskazała jednak, że umowy są starannie przechowywane w segregatorach, zaś akta osobowe zawierają pełną dokumentację dotyczącą każdego z pracowników.
W ocenie skarżącej organ powinien ją wezwać do usunięcia stwierdzonych uchybień w wyznaczonym terminie, tym bardziej, że nie były one tak rażące, że mogłyby zagrażać wyrządzeniem znacznej szkody interesowi publicznemu i dopiero niezastosowanie się jej do wezwania mogłoby skutkować cofnięciem lub zmianą zakresu koncesji. Skarżąca w ciągu [...] dni od kontroli usunęła wszelkie niezgodności stanu faktycznego i prawnego, ale nie zostało to wzięte przez organ pod uwagę.
Podniosła, że organ kierował się szeroko rozumianym interesem społecznym, pomijając interes skarżącej, nie wykazując jednocześnie jaki interes społeczny chronić będzie decyzja o cofnięciu koncesji.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. Wskazał, iż wbrew twierdzeniom skarżącej art. 22 ust. 1 ustawy o ochronie osób imienia określa przypadki obligatoryjnego cofnięcia koncesji, a zatem wezwanie strony do usunięcia stwierdzonych uchybień, nie mogło mieć miejsca przy stwierdzonych u przedsiębiorcy nieprawidłowościach (całkowity brak dokumentacji). Przywołał orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące rozstrzyganej tematyki, a także podkreślił, że na straży przestrzegania prawa nie może stać podmiot gospodarczy, który sam dokonuje jego naruszeń. Przedsiębiorca legitymujący się koncesją Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, która potwierdza jego wiarygodność i kwalifikacje, musi się liczyć z podwyższonymi wymogami co do oceny swojej działalności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego ww. artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Innymi słowy, przynajmniej zasadniczo, sąd administracyjny nie rozważa kwestii czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w ramach obowiązującego prawa materialnego i procesowego.
Analizując pod tym kątem skargę, należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Stosownie do art., 19 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o ochronie osób i mienia na skarżącej spoczywał obowiązek prowadzenia i przechowywania dokumentacji dotyczącej zatrudnionych pracowników ochrony oraz zawieranych i realizowanych umów, a także obowiązek przedstawiania tej dokumentacji na żądanie organu uprawnionego do kontroli.
Wymogi, jakim powinna odpowiadać wspomniana wyżej dokumentacja, określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 maja 1998r. w sprawie dokumentacji wymaganej przy prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oraz czasu jej przechowywania (Dz. U. nr 69 poz. 458). I tak w świetle § 3 ust. 1 cytowanego rozporządzenia wykaz pracowników ochrony powinien w szczególności zawierać:
• imię i nazwisko pracownika ochrony,
• datę i miejsce urodzenia,
• adres miejsca zamieszkania lub pobytu czasowego,
• serię i numer dowodu osobistego oraz numer ewidencyjny PESEL,
• numer i stopień licencji, o której mowa w art. 25 ust. 2 i 3 ustawy, a także datę jej wydania oraz określenie organu, który ją wydał,
• numer pozwolenia na broń lub potwierdzenie dostępu do broni na okaziciela,
• datę zawarcia z pracownikiem ochrony umowy o pracę lub umowy zlecenia oraz datę jej rozwiązania.
Natomiast w odniesieniu do rejestru zawartych umów powinien on, stosownie do § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia, zawierać w szczególności:
• numer umowy,
• określenie rodzaju umowy oraz jej przedmiotu,
• datę zawarcia i rozwiązania umowy,
• oznaczenie stron umowy.
W odniesieniu zaś do księgi realizacji umowy, o której mowa w § 3 ust. 3 rozporządzenia, powinna ona zawierać w szczególności:
• numer umowy,
• datę rozpoczęcia i zakończenia usługi,
• miejsce wykonywania usługi,
• formę wykonywanej usługi określoną zgodnie z art. 3 ustawy,
• imiona i nazwiska pracowników ochrony wykonujących usługę oraz nadzorujących ich pracowników ochrony z licencją drugiego stopnia,
• ilość i rodzaj broni przydzielonej pracownikom ochrony do wykonania usługi.
Uzasadnieniem obowiązku prowadzenia wspomnianej dokumentacji jest charakter działalności gospodarczej w zakresie ochrony osób i mienia. Działalności ta dotyka sfery ochrony praw i wolności obywatelskich. Musi być zatem szczegółowo dokumentowana tak, aby organ koncesyjny miał zawsze możliwość skontrolowania przedsiębiorcy np. w razie złożenia skargi na taką firmę. Dokumentacja musi być prowadzona na bieżąco i w formie pisemnej.
Prowadzenie jej w formie elektronicznej (na komputerze) nie spełnia tego wymogu (por. § 4 cyt. rozporządzenia). Dane prowadzone w formie elektronicznej pozwalają bowiem na łatwe wykasowanie niektórych zapisów i wprowadzenia w to miejsce nowych, fałszujących rzeczywisty obraz prowadzonej działalności.
Podmiot, który uzyskał koncesję na prowadzenie działalności w zakresie ochrony osób i mienia, uczestniczy w realizacji zadań państwa w zakresie zapewnienia ładu i bezpieczeństwa publicznego. Przede wszystkim więc od niego należy wymagać przestrzegania prawa. Daje temu wyraz powołana ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia, kategorycznie formułując przepis określający sankcję w postaci cofnięcia koncesji na prowadzenie takiej działalności.
W art. 22 ust. 1 ustawodawca nakazuje organowi koncesyjnemu cofniecie skargi, jeżeli zostaną stwierdzone okoliczności wskazane w tym przepisie. Tego rodzaju ,,odpowiedzialność’’ za złamanie reguł ustalonych dla prowadzenia działalności polegającej na ochronie osób i mienia nie jest uzależniona od okoliczności subiektywnych przedsiębiorcy.
W sprawie poza sporem jest, że skarżąca od początku prowadzenia działalności gospodarczej czyli od 1998 r. nie prowadziła dokumentacji zgodnie ze wskazanymi powyżej przepisami. Dokumenty będące w jej posiadaniu nie wypełniają obowiązku nałożonego na nią przepisami prawa, szczegółowo określającymi wymagania jakim powinna odpowiadać ta dokumentacja.
Także uzupełnienie jej w ciągu [...] dni po kontroli nie sanuje jej braku przez cały czas prowadzenia działalności gospodarczej. Była to na tyle istotna nieprawidłowość w działalności skarżącej, że uzasadniała cofnięcie koncesji przez organ koncesyjny zaskarżoną decyzję. Zasadnie bowiem przyjął organ, że braki i uchybienia w dokumentacji są tej rangi, że pozbawiają możliwości kontrolowania legalności działań przedsiębiorcy - koncesjonariusza.
Wbrew stanowisku prezentowanemu przez skarżącą organ nie musiał wzywać jej do usunięcia stwierdzonych uchybień, gdyż przepisy na które powołuje się wskazują na uprawnienia organu koncesyjnego, nie zaś obowiązek wyznaczenia koncesjonariuszowi odpowiedniego terminu na usunięcie nieprawidłowości i zasadniczo odnoszą się do uchybień o mniejszym ciężarze gatunkowym. Skoro zaś skarżąca naruszyła jeden z podstawowych wymogów prowadzenia koncesjonowanej działalności co należy potraktować jako naruszenie rażące, nie można dopatrzyć się naruszenia przez organ przepisu art. 24 ustawy o ochronie osób i mienia w związku z art. 21 i 22 ustawy z dnia 23. XII. 1988r. o działalności gospodarczej, jak również przepisu art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie osób i mienia.
Zważyć również należy, iż skarżąca nie zawiadomiła organu koncesyjnego o utworzeniu dodatkowego miejsca prowadzenia koncesjonowanej działalności gospodarczej. Uchybienie to nie skutkuje wprawdzie cofnięciem koncesji, ale nie może pozostać bez wpływu na ocenę wywiązywania się przez skarżącą z nałożonych na nią przepisami prawa obowiązków.
Nietrafny jest również zarzut skarżącej, iż organ rozpoznając sprawę wbrew art. 7 kpa kierował się szeroko rozumianym interesem społecznym pomijając interes skarżącej.
W świetle art. 7 kpa organ administracji publicznej, stojąc na straży praworządności, ma na względzie nie tylko słuszny interes obywatela, ale ma obowiązek także brać pod uwagę interes społeczny. Właśnie interes społeczny, a także zasady praworządności, doznałyby istotnego uszczerbku, gdyby tolerować, iż koncesjonowana działalność gospodarcza jest prowadzona od początku jej podjęcia przez szereg lat bez wymaganej przepisami prawa dokumentacji.
Organ prawidłowo przeciwstawił interes społeczny interesowi skarżącej, uznając iż na straży przestrzegania prawa nie może stać organ, który sam dokonuje jego naruszeń.
Mając powyższe na uwadze, uznając że zaskarżona decyzja nie narusza prawa sąd na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak na wstępie.