II SA 4350/03

II SA 4350/03 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2004-12-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-11-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Izabela Głowacka-Klimas /sprawozdawca/
Olga Żurawska-Matusiak /przewodniczący/
Zbigniew Rudnicki
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2004r. sprawy ze skargi G.K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Zakład Wędliniarski i Ubojnia na z dnia [...] października 2003r. nr [...] w przedmiocie określenia terminu wdrożenia harmonogramu działań dostosowawczych oddala skargę
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] czerwca 2003 r. G.K. zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o udzielenie zgody na odstępstwa w stosowaniu niektórych organizacyjnych, technicznych i technologicznych warunków weterynaryjnych w zakresie uboju, rozbioru, przetwórstwa mięsa oraz produkcji mięsa mielonego. Stosownie do wymogów określonych w przepisach art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 14 lutego 2003 r. o zmianie ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, badaniu zwierząt rzeźnych i mięsa oraz o Inspekcji Weterynaryjnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 52 poz. 450) strona załączyła do wniosku harmonogram działań dostosowawczych oraz postanowienie Powiatowego Lekarza Weterynarii w Ł. z dnia [...].06.2003 r. Nr [...]., z którego wynika, że zakład został zaliczony do kategorii B-1, oraz że stopień dostosowania zakładu do wymagań unijnych jest wyższy niż 50 %.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2003r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi udzielił zgody G.K. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Zakład Wędliniarski i Ubojnia G.K. na odstępstwa w stosowaniu niektórych organizacyjnych, technicznych i technologicznych warunków weterynaryjnych w zakresie uboju zwierząt, rozbioru, przetwórstwa mięsa, produkcji mięsa mielonego i określił termin wdrożenia harmonogramu działań dostosowawczych do dnia [...] października 2004r.
W uzasadnieniu podano między innymi, że maksymalny termin
wdrożenia harmonogramu działań dostosowawczych wynika z art. 9 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 14 lutego 2003r. o zmianie ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, badaniu zwierząt rzeźnych i mięsa oraz o Inspekcji Weterynaryjnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 52 poz. 450).
Z dniem 1 maja 2004 r. wejdzie w życie Traktat Akcesyjny,
podpisany dnia 16 kwietnia 2003 r. w Atenach, który zawiera enumeratywny katalog zakładów (Załącznik nr XII), które będą objęte okresami przejściowymi na dostosowanie do wymagań strukturalnych. Zakład Wędliniarski i Ubojnia G.K. nie jest wymieniony w tym katalogu. W wyniku dodatkowo przeprowadzonych negocjacji z Komisją Europejską dla G.K. został przyznany ostateczny termin zakończenia działań dostosowawczych do dnia [...] października 2004 r.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył Pan G. K. Wnosił o przedłużenie terminu działań dostosowawczych.
Decyzją z dnia [...] października 2003r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu podał między innymi, że art. 9 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 14 lutego 2003r. o zmianie ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, badaniu zwierząt rzeźnych i mięsa oraz o Inspekcji Weterynaryjnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 52, poz. 450) stanowi, że wdrożenie harmonogramu działań dostosowawczych powinno nastąpić do dnia 31 grudnia 2007 r. - dla podmiotów wykonujących działalność w zakresie uboju zwierząt, rozbioru, przetwórstwa mięsa, produkcji mięsa mielonego. Konstrukcja tego przepisu wskazuje zatem, że określony w tym przepisie termin jest terminem maksymalnym. Jednakże minister właściwy do spraw rolnictwa w drodze uznania może określić termin krótszy. Z dniem 1 maja 2004 r. wejdzie w życie Traktat Akcesyjny, który zawiera enumeratywny katalog zakładów (Załącznik nr XII), które będą objęte okresami przejściowymi na dostosowanie do wymagań strukturalnych. Zakład Wędliniarski i Ubojnia G.K. nie jest wymieniony w tym katalogu, należało określić termin do dnia 31 grudnia 2004 r. Wobec powyższego argumentacja strony skarżącej nie może zostać uwzględniona.
Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Pan G.K. zwany dalej skarżącym. W skardze domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podał między innymi, że decyzją z dnia [...] października 2003 roku znak [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu ostatecznej decyzji podał m.in. cyt." art. 9 ust. 6 pkt. 1 ustawy jak wyżej stanowi, że wdrożenie harmonogramu działań dostosowawczych powinno nastąpić do dnia 31 grudnia 2007 roku –dla podmiotów wykonujących działalność w zakresie uboju zwierząt, rozbioru, przetwórstwa mięsa, produkcji mięsa mielonego. Konstrukcja tego przepisu wskazuje zatem, że określony w tym przepisie termin jest terminem maksymalnym. Jednakże minister właściwy do spraw rolnictwa w drodze uznania może określić termin krótszy.
W decyzji Minister nie podał co było brane pod uwagę i jakimi kryteriami kierował się ustalając termin [...] października 2004 roku, a nie np. termin [...] grudnia 2007 roku - jak we wniosku.
Należy podkreślić, że ustawa z dnia 14 lutego 2003 roku o zmianie ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, badaniu zwierząt rzeźnych i mięsa oraz Inspekcji Weterynaryjnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 52 poz. 450) nic nie mówi, że minister właściwy do spraw rolnictwa w drodze uznania może określić termin krótszy. Skoro ustawa nie daje takich uprawnień ministrowi właściwemu do spraw rolnictwa to: niezrozumiale jest więc dowolne wyznaczanie niespełna półrocznego terminu przedłużenia wykonania nałożonych obowiązków, gdy w takim przypadku ustawa dopuszcza termin około dziesięciokrotnie dłuższy tj. do 31 grudnia 2007 roku.
Skarżący uważa, że skoro można było przedłużyć dostosowanie się zakładów kategorii B-2 do 31 grudnia 2007 roku, które nie spełniają nawet przepisów prawa polskiego i są zakładami o prymitywnych warunkach weterynaryjnych, to tym bardziej powinno się to uczynić w stosunku do jego zakładu kat. B-l, który na dzień dzisiejszy spełnia przepisy prawa polskiego.
Należy nadmienić, że istniejące zakłady niemieckie spełniają przepisy Unii Europejskiej w 60% i mają okres dostosowawczy do 50 lat.
Oby nie doszło do takiej sytuacji, że w przypadku odmowy przedłużenia mi terminów dostosowawczych do dnia 31 grudnia 2007 roku, zakład skarżącego który spełnia warunki weterynaryjne prawa polskiego i cały czas się modernizuje pod kątem prawa europejskiego z dniem 31 października 2004 roku zostanie zlikwidowany, bo np. zabraknie pieniędzy na wykończenie 15% wymogów, a natomiast zakłady z kategorii B-2, nie spełniające wymogów weterynaryjnych prawa polskiego, nie inwestujące i nic nie robiące w tym kierunku, będą mogły istnieć jeszcze 3 lata - czy nie byłoby to anormalne?
Skoro Minister wydał decyzję o charakterze uznaniowym, uprawnienie to nie zwalnia Ministra z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydania decyzji o treści przekonującej pod względem prawnym i faktycznym. Żadnego dodatkowego postępowania wyjaśniającego w tej sprawie nie przeprowadzono, nie wyjaśniono również czy skarżący jest w stanie określonym przez Ministra tj. do [...] października 2004 roku tym obowiązkom podołać.
Skarżący uważa, że samodzielność Ministra w żaden sposób nie może przyjąć formy dowolności, nie jest to przecież postępowanie arbitralne, według własnego widzimisię.
Minister był zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności mojego przypadku na podstawie analizy całokształtu materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany w k. p. a.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał między innymi, że odnosząc się do zarzutów Strony Skarżącej, należy stwierdzić co następuje.
Artykuł 9 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 14 lutego 2003 r. o zmianie ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, badaniu zwierząt rzeźnych i mięsa oraz o Inspekcji Weterynaryjnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 52, poz. 450) stanowi, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydając decyzję w sprawie odstępstwa w stosowaniu niektórych organizacyjnych, technicznych i technologicznych warunków weterynaryjnych określa termin wdrożenia harmonogramu działań dostosowawczych, z tym że, wdrożenie harmonogramu powinno nastąpić do dnia 31 grudnia 2007 roku - dla podmiotów wykonujących działalność w zakresie uboju zwierząt, rozbioru i przetwórstwa mięsa, produkcji mięsa mielonego i wyrobów mięsnych oraz ich składowania. Konstrukcja powyższego przepisu wskazuje zatem, że określony w nim termin jest terminem maksymalnym. Minister wydając przedmiotową decyzję może zatem określić termin krótszy. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 9 ust. 6 pkt 1 cytowanej ustawy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi określa termin wdrożenia harmonogramu, a zatem to on podejmuje decyzję o tym terminie. Należy oczywiście zgodzić się ze Stroną Skarżącą, że Minister nie może rozstrzygać w tym zakresie dowolnie, ale powinien kierować się okolicznościami i przesłankami, które uzasadniają długość określonego terminu.
W przedmiotowej decyzji określenie terminu wdrożenia harmonogramu działań dostosowawczych do dnia [...] października 2004 roku uzasadnione jest okolicznością, że z dniem 1 maja 2004 roku Rzeczpospolita Polska uzyska członkostwo w Unii Europejskiej. Prawdą jest, iż Traktat Akcesyjny wchodzi w życie z dniem 1 maja 2004 roku, jednakże organy władzy państwowej podejmując decyzję w obecnie obowiązującym stanie prawnym muszą mieć na uwadze postanowienia tego Traktatu. W przeciwnym razie decyzja wydana przed dniem 1 maja 2004 roku pozostawałaby po tej dacie w sprzeczności z przepisami prawa Unii Europejskiej, które będą wówczas obowiązywać w Rzeczpospolitej Polskiej. Listę zakładów, które otrzymają okres przejściowy na dostosowanie do wymagań UE określa załącznik XII Traktatu Akcesyjnego.
Formalne przeprowadzenie kategoryzacji zakładów miało miejsce od grudnia 2001 r. do końca stycznia 2002 r. Do tego celu został wykorzystany kwestionariusz sporządzony w oparciu o wymogi określone w dyrektywie Rady 64/433/EWG, 77/99/EWG, 94/65/EWG. Na ostateczne zakwalifikowanie zakładu do kategorii B1, B2 lub C miała wpływ deklaracja kierującego zakładem, czy odpowiednio:
1) podejmie działania mające na celu eliminację uchybień do czasu akcesji,
2) nie zdąży z dostosowaniem zakładów do dnia przystąpienia Polski do UE,
3) rezygnuje z dostosowania do nowych przepisów i zakończy działalność przed akcesją.
Zakłady zakwalifikowane do kategorii B2 zamieszczone zostały w załączniku XII do Traktatu Akcesyjnego z określeniem terminu wdrożenia harmonogramu działań dostosowawczych; zakłady zaliczone do kategorii C nie zadeklarowały podjęcia działań dostosowawczych. Zakłady B1 miały w przyszłości możliwość zostania ujętym w załączniku XII, na zasadach uzgodnionych z Komisją Europejską.
Zgodnie z rozdziałem 1 pkt 1 lit. e załącznika XII B Traktatu Akcesyjnego, Komisja Europejska dopuszcza rozszerzenie lub zmniejszenie listy zakładów, które otrzymają okres przejściowy. Rozszerzenie tej listy nastąpić może po dokonaniu wspólnej oceny zakładów kategorii B1 przez polskie służby weterynaryjne i Komisję Europejską. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Główny Lekarz Weterynarii oraz Komisja Europejska uzgodniły latem 2003 r. wspólnie kryteria, jakie muszą spełniać zakłady, które planowały
dostosowanie do wymagań UE przed przystąpieniem Polski do UE. Kryteria te są następujące:
1) dostosowanie zakładu na dzień 30 czerwca 2003 r. w wysokości co najmniej 50%,
2) zakład o strukturze przemysłowej, zaliczony do kategorii B1,
3) usunięcie braków strukturalnych upływających na stan sanitarnohigieniczny, jak na przykład krzyżowanie się dróg technologicznych,
4) zaopiniowanie harmonogramu poprzedzone wizytą powiatowego lekarza weterynarii i sprawdzone przez wojewódzkiego lekarza weterynarii,
5) spełnienie wszystkich wymagań sanitarno-higienicznych,
6) okres na ukończenie dostosowania nie może być dłuższy niż 12 miesięcy od dnia akcesji.
Ponadto na spotkaniu, które odbyło się w dniach 4-5 sierpnia 2003 r., Komisja Europejska ustaliła, że w zależności od liczby i charakteru uchybień stwierdzonych w zakładach wnioskujących o dodatkowe okresy przejściowe, udzielone przez Komisję odstępstwa zostaną przyznane na okres 6, 9 lub 12 miesięcy.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpatrując wnioski złożone na podstawie art. 9 ust. 3 przywołanej ustawy, kierował się m.in. wymienionymi powyżej kryteriami. G.K. Zakład Wędliniarski i Ubojnia spełniał przywołane powyżej kryteria w sposób uzasadniający przyznanie odstępstwa na okres do dnia [...] października 2004 r. Braki wynikające z harmonogramu działań dostosowawczych są uchybieniami głównie natury higienicznej. Niewielka ich ilość pozwala na przyznanie okresu działań dostosowawczych nie dłuższego niż 6 miesięcy.
Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
W świetle art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych sprawy (Dz.U. Nr 153, poz.1271), w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie toczy się na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi p.s.a (Dz.U. Nr 153, poz.1270).
Zgodnie z art. l § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Art. 9 ustawy z dnia 14 lutego 2003r. o zmianie ustawy z dnia 14 lutego 2003 r. o zmianie ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, badaniu zwierząt rzeźnych i mięsa oraz o Inspekcji Weterynaryjnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 28 marca 2003r.) dopuszcza możliwość odstąpienia od stosowania niektórych organizacyjnych, technicznych i technologicznych warunków weterynaryjnych.
Zgodnie z powyższym przepisem Minister właściwy do spraw rolnictwa określa terminy wdrożenia harmonogramu działań dostosowawczych, z tym, że dla podmiotów wykonujących działalność w zakresie uboju zwierząt, rozbioru i przetwórstwa mięsa, produkcji mięsa mielonego i wyrobów mięsnych oraz ich składowania, wdrożenie winno nastąpić do dnia 31 grudnia 2007r.
Powyższa regulacja prawna oznacza, że Minister wydając stosowną decyzję nie może wyznaczyć terminu dłuższego do wdrożenia harmonogramu działań dostosowawczych niż 31 grudnia 2007r., może jednak wyznaczyć termin krótszy.
Wyznaczenie terminu wdrożenia harmonogramu działań dostosowawczych nie oznacza dowolności organu administracji w decydowaniu. Organ jest tu związany szeregiem czynników znacznie ograniczających jego swobodę.
Każda ustawa i jej przepisy są wydawane dla osiągnięcia pewnych celów społecznych.
Organ może stosować przepisy tylko dla osiągnięcia tych celów. Celem ustawy dnia 14 lutego 2003r. o zmianie ustawy z dnia 14 lutego 2003 r. o zmianie ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, badaniu zwierząt rzeźnych i mięsa oraz o Inspekcji Weterynaryjnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 52 poz.450) było dostosowanie przepisów polskich do uregulowań unijnych. Niedopuszczalnym jest stosowanie przepisów ustawy dla innych celów, nawet jeżeli zdaniem organu interes publiczny tego wymaga.
Organ wydając decyzje jest również związany obowiązującym systemem prawnym i zobowiązaniami oraz ustaleniami międzynarodowymi.
Jak wynika z akt sprawy zakład skarżącego G.K. został zaliczony do zakładów kategorii B1, czego skarżący nie kwestionuje.
Formalna kategoryzacja zakładów wg wyjaśnień organu miała miejsce od grudnia 2001r. do końca stycznia 2002r.
Kategoryzację tę przeprowadzono w oparciu o stosowne kwestionariusze opracowane zgodnie z wymogami określonymi w dyrektywach Rady 64/433/EWG, 77/99/EWG/94/65/EWG.
Jednak na ostateczne zakwalifikowanie zakładu do kategorii B1, B2, C miały wpływ deklaracje kierującego zakładem, czy odpowiednio:
1) podejmie działania mające na celu eliminację uchybień do czasu akcesji,
2) nie zdąży z dostosowaniem zakładów do dnia przystąpienia Polski do UE,
3) rezygnuje z dostosowania do nowych przepisów i zakończy działalność przed akcesją.
Zgodnie z rozdziałem 1 pkt 1 lit. e załącznika XII B Traktatu Akcesyjnego, Komisja Europejska dopuszcza rozszerzenie tub zmniejszenie listy zakładów, które otrzymają okres przejściowy. Rozszerzenie tej listy nastąpić może po dokonaniu wspólnej oceny zakładów kategorii B1 przez polskie służby weterynaryjne i Komisję Europejską. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Główny Lekarz Weterynarii oraz Komisja Europejska uzgodniły latem 2003 r. wspólnie kryteria, jakie muszą spełniać zakłady, które planowały dostosowanie do wymagań UE przed przystąpieniem Polski do UE Kryteria te są następujące:
1) dostosowanie zakładu na dzień 30 czerwca 2003 r. w wysokości co najmniej 50%,
2) zakład o strukturze przemysłowej, zaliczony do kategorii B1,
3) usunięcie braków strukturalnych wpływających na stan sanitarnohigieniczny, jak na przykład krzyżowanie się dróg technologicznych,
4) zaopiniowanie harmonogramu poprzedzone wizytą powiatowego' lekarza weterynarii 1 sprawdzone przez wojewódzkiego lekarza weterynarii,
5) spełnienie wszystkich wymagań sanitarno-higienicznych,
6) okres na ukończenie dostosowania nie może być dłuższy niż 12 miesięcy od dnia akcesji.
Ponadto na spotkaniu, które odbyło się w dniach 4-5 sierpnia 2003r. Komisja Europejska ustaliła, że w zależności od liczby i charakteru uchybień w zakładach wnioskujących o dodatkowe okresy przejściowe udzielone przez Komisję odstępstwa zostaną przyznane na okres 6, 9 lub 12 miesięcy.
Zakłady zakwalifikowane do kategorii B2 zamieszczone zostały w załączniku XII do Traktatu Akcesyjnego z określeniem terminu wdrożenia harmonogramu działań dostosowawczych; zakłady zaliczone do kategorii C nie zadeklarowały podjęcia działań dostosowawczych. Zakłady B1 miały w przyszłości możliwość zostania ujętym w załączniku XII, na zasadach uzgodnionych z Komisją Europejską.
Zgodnie z rozdziałem 1 pkt 1 lit. e załącznika XII B Traktatu Akcesyjnego, Komisja Europejska dopuszcza rozszerzenie lub zmniejszenie listy zakładów, które otrzymają okres przejściowy. Rozszerzenie tej listy nastąpić może w formie decyzji Komisji Europejskiej.
Wydając zaskarżoną decyzję Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo uzasadnił odmowę przedłużenia terminu wdrożenia harmonogramu działań dostosowawczych, wejściem w życie Traktatu Akcesyjnego oraz faktem, że Zakład Wędliniarski i Ubojnia G.K. nie są wymienione w Załączniku nr XII do Traktatu Akcesyjnego.
Co prawda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji błędnie podano, że termin wdrożenia harmonogramu działań dostosowawczych ustalono na [...] grudnia 2004r., a nie [...] października 2004r. co wynika z pierwszej decyzji, jednak zdaniem Sądu uchybienie to nie miało wpływu na wynik rozstrzygnięcia.
Podkreślenia wymaga również fakt, że pomimo, że Zakład Wędliniarski i Ubojnia G.K. nie był wymieniony w Załączniku nr XII do Traktatu Akcesyjnego to jednak z uwagi na ustalenia Komisji Europejskiej z sierpnia 2003r. oraz liczbę i charakter uchybień przyznany mu został dodatkowy okres przejściowy 6 m-cy od daty wejścia w życie Traktatu Akcesyjnego.
Biorąc powyższe pod rozwagę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 152 poz. 1270 ze zm. ) orzeczono jak w sentencji.