II SA 4130/03

II SA 4130/03 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2004-02-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-11-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Kołodziej
Joanna Kube
Małgorzata Jaśkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Skarżony organ
Prezes Instytutu Pamięci Narodowej
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA del. Małgorzata Jaśkowska (spr.), Sędziowie asesorzy Joanna Kube, WSA Andrzej Kołodziej, Protokolant Paweł Groński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2004 r. sprawy ze skargi Z. L. na postanowienie Prezesa Instytut Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Naczelnika Delegatury IPN w B. z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości
Uzasadnienie
Stan faktyczny przedstawiał się następująco. A. L. złożył w dniu 15 listopada 2001 r. w Instytucie Pamięci Narodowej Delegatura w B. wniosek o udostępnienie dokumentów.
Organ badając dokumenty stwierdził, że od lutego do kwietnia 1945 r. A. L. był [...] MO w O., p. W.
Naczelnik Instytutu Pamięci Narodowej Delegatura w B. w dniu [...]grudnia 2002 r. wydał zaświadczenie nr [...] sygn. [...], w którym wskazał, że wnioskodawca nie jest pokrzywdzonym w rozumieniu art. 6 ustawy. Wydał je na podstawie art. 217 § 2 pkt 1 kpa w związku z art. 30 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej.
Pismem z dnia 9 grudnia 2002 r. skarżący wyraził niezadowolenie z treści zaświadczenia, powołując się na swoją działalność konspiracyjną.
W dniu [...] grudnia 2002 r. postanowieniem nr [...] Naczelnik IPN Delegatura w B. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści na podstawie art. 219 kpa w związku z ponownym pismem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego status pokrzywdzonego.
W uzasadnieniu powołał się na regulamin rozpatrywania wniosków o udostępnienie dokumentów (Zarządzenie nr [...] Prezesa IPN z [...] października 2001 r. § 17 pkt 2) wskazujący, że zaświadczenia, iż osoba wskazana we wniosku jest pokrzywdzonym nie wydaje się, gdy nie odnaleziono dokumentów dotyczących tej osoby lub gdy z dokumentów wynika, że była ona funkcjonariuszem, pracownikiem lub współpracownikiem organów bezpieczeństwa państwa. Wskazał, że w takiej sytuacji wydaje się jedynie zaświadczenie, że dana osoba nie jest pokrzywdzonym.
Pismem z 18 grudnia 2002 r. wnioskodawca wniósł zażalenie, potraktowane jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Poinformował w nim, że przebywał w latach 1949-1954 w zakładzie karnym ze względów politycznych oraz, że w czasie dochodzenia w Urzędzie Bezpieczeństwa Publicznego sporządzono z jego działalności partyzanckiej odpowiednią dokumentację, która nie jest mu znana.
Prezes IPN w dniu [...] lutego 2003 r. postanowieniem nr [...] znak [...] utrzymał w mocy uprzednie postanowienie. Podkreślił, że mimo okresów działalności niepodległościowej, A. L. był [...] MO w O. od lutego do kwietnia 1945 r. Nie może więc, zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy o IPN, uzyskać statusu osoby pokrzywdzonej.
W dniu 8 marca 2003 r. A. L. złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na to postanowienie.
Wskazał, że po raz pierwszy Prezes IPN podał powód odmowy, tj. pełnienie przez wnioskodawcę funkcji w organach bezpieczeństwa państwa. Stwierdził, że nie był [...] MO w O. Wyjaśnił, że na początku lutego 1945 r. przybył do O. do matki. Na prośbę mieszkańców z dwoma kolegami zorganizował jednostkę samoobrony przed niedobitkami niemieckich żołnierzy. Nie wykonywał żadnych działań policyjnych. Nikt nie był przez niego aresztowany ani przesłuchiwany. Nie był wizytowany przez żadne organy ani nie pobierał żadnego wynagrodzenia. Wnioskodawca opuścił następnie, na początku kwietnia 1945 r., O. w obawie przed nową władzą ludową i powrócił do P. O. liczyło zresztą niewiele - ponad [...] - mieszkańców i było małą wioską. Wnioskodawca podkreślił także, że art. 6 ust. 3 nie dotyczy osób, które najpierw były pracownikami MO, a potem działały w partyzantce. Prezes IPN dokonał więc błędnych ustaleń dowodowych.
W piśmie procesowym skarżący podniósł, że najprawdopodobniej wzmianka o tym, że był [...] MO wzięła się z faktu, że działając w grupie samoobrony starał się o pozwolenie na broń i być może każdemu z nich nadano wówczas tytuł [...] MO. Słowo to mogło być odczytane jako [...] MO. Zarzucił też Instytutowi brak jawności postępowania dowodowego.
W odpowiedzi na skargę Prezes IPN wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy pokrzywdzonemu należy na jego wniosek udzielić informacji o posiadanych i dostępnych dotyczących go dokumentach. Według art. 30 ust. 2 ustawy każdy ma prawo wystąpić z pytaniem do Instytutu Pamięci, czy jest pokrzywdzonym w rozumieniu ustawy. Wynika z tego, że udostępnienie dokumentów może nastąpić tylko w stosunku do osoby, która uzyskała status pokrzywdzonego, tj. o której organy bezpieczeństwa państwa zbierały informacje na podstawie celowo gromadzonych danych, w tym w sposób tajny, z zastrzeżeniem, że osoba ta nie mogła być funkcjonariuszem, pracownikiem lub współpracownikiem organów bezpieczeństwa państwa. Przyznanie bądź odmowa przyznania statusu pokrzywdzonego następuje w formie zaświadczenia. Organ nie przeprowadza tutaj pełnego postępowania administracyjnego, lecz jedynie potwierdza stan wynikający z ewidencji. Instytut opierał się wyłącznie na dokumentach znajdujących się w IPN, z których wynika że skarżący był [...] MO w O.
Prezes IPN nie zgodził się z zarzutem, że postępowanie dowodowe było prowadzone w sposób niejawny. Wskazał, że zgodnie z ustawą do momentu uzyskania statusu pokrzywdzonego wnioskodawca nie może otrzymać żadnych informacji o dotyczących go dokumentach (art. 30 ust. 1). Podobną tezę wypowiedział NSA w postanowieniu z 19 grudnia 2002 r. sygn. II SAB 303/02 i 22 stycznia 2003 r. sygn. II SAB 348/02. Ponieważ skarżący nie uzyskał takiego statusu, nie jest organem publicznym, ani osobą wymienioną w art. 35 ustawy, nie służy mu dostęp do akt sprawy.
Prezes IPN wskazał, że w świetle art. 6 ust. 3 ustawy każdemu podmiotowi spełniającemu przesłankę z art. 6 ust. 1 ustawy, który następnie został funkcjonariuszem, pracownikiem lub współpracownikiem, nie przysługuje status osoby pokrzywdzonej. W ustawie brak przepisu, który by wskazywał, że jeżeli ta osoba przestała być pracownikiem organów bezpieczeństwa i rozpoczęła działalność opozycyjną, a organy zaczęły zbierać o niej informacje, to staje się ona osobą pokrzywdzoną.
W piśmie procesowym z 8 lipca 2003 r. skarżący wniósł o przekazanie na rozprawę dokumentu (rozkazu personalnego MO), na mocy którego powołano w 1945 r. w O. jednostkę MO. Jeżeli takiego dokumentu nie ma, wniósł o zobowiązanie IPN do oświadczenia, że w tym czasie nie działała tam taka jednostka. Wskazał też, że nie figuruje w kartotece byłych członków MO i SB w B.
W innym piśmie skarżący podniósł, że zgodnie z pismem KW Policji w B. z 4 czerwca 2003 r. jego nazwisko nie figuruje w kartotece byłych funkcjonariuszy. Nigdy też w dziejach nie powołano żadnej jednostki organizacyjnej MO w O. Niezależnie od tego, od kwietnia 1945 r. był żołnierzem oddziału partyzanckiego WIN (ROAK). Podnosił, że nie jest możliwe powołanie na [...] MO 18-latka, b. żołnierza AK.
Podkreślił też, że dowodu nie może stanowić wydane przez organy MO pozwolenie na broń.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył że:
Przede wszystkim należy poinformować strony, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Stąd w świetle art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) do rozpatrzenia skargi właściwy był Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, gdyż na jego obszarze ma siedzibę organ, którego działalność została zaskarżona.
Rozpatrując sprawę co do meritum sąd uznał skargę za zasadną. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. 1999 r. Nr 155, poz. 1016 ze zm.) zwanej dalej ustawą o IPN, pokrzywdzonemu należy na jego wniosek udzielić informacji o posiadanych i dotyczących go dokumentach.
Każdy w związku z tym ma prawo wystąpić z pytaniem do Instytutu Pamięci, czy jest pokrzywdzonym w rozumieniu tej ustawy. Na podstawie art. 43 ustawy o IPN postępowanie w sprawach uregulowanych w ustawie prowadzi się według przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.
Przepisy ustawy o IPN nie przewidują przy tym wydania decyzji w przedmiocie statusu pokrzywdzonego. Stąd można przyjąć, że Prezes Instytutu na podstawie posiadanych materiałów, zgodnie z art. 217 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o nie. Podstawą wydania tego zaświadczenia jest art. 217 § 2 pkt 2 kpa w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o IPN. Interes prawny osoby ubiegającej się o takie zaświadczenie polega w tym przypadku na możliwości dostępu pokrzywdzonego, na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy o IPN, do dotyczących go dokumentów.
Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń ma charakter uproszczony i odbywa się zgodnie z art. 217-220 kpa. W sytuacji, gdy strona występuje o wydanie takiego dokumentu z uwagi na swój interes prawny organ zobowiązany jest wydać go, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.
Na podstawie art. 219 kpa organ, gdy odmawia wydania zaświadczenia lub zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, czyni to w formie postanowienia, na które służy zażalenie, a następnie skarga do sądu administracyjnego.
W przedmiotowej sprawie organ uznał słusznie, że treść pisma skarżącego z dnia 9 grudnia 2002 r. wniesionego po odmowie dostępu do akt sprawy, stanowiła wniosek o wydanie zaświadczenia o określonej treści, wskazującej, że A. L. jest osobą pokrzywdzoną w rozumieniu ustawy o IPN.
Istota sprawy sprowadzała się więc do ustalenia, czy odmowa wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę była zgodna z przepisami ustawy o IPN oraz z przepisami kpa odnoszącymi się do zaświadczeń.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 6 ustawy o IPN. Zgodnie z jego ust. 1 pokrzywdzonym w rozumieniu ustawy jest osoba, o której organy bezpieczeństwa państwa zbierały informacje na podstawie celowo gromadzonych danych, w tym w sposób tajny.
W sprawie nie budziło wątpliwości, iż materiały takie były zbierane i znajdowały się w dyspozycji Instytutu. Świadczą o tym dostarczone przez IPN akta sprawy [...], w szczególności dołączona teczka IPN [...].
Organ powoływał się natomiast na fakt, że zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy o IPN pokrzywdzonym nie jest osoba, która została następnie funkcjonariuszem, pracownikiem lub współpracownikiem organów bezpieczeństwa. Zdaniem organu, fakt znajdujący potwierdzenie w aktach sprawy, że wnioskodawca był funkcjonariuszem Milicji Obywatelskiej od lutego do kwietnia 1945 r. oznacza, że nie mógł on w świetle ustawy być uznany za pokrzywdzonego. Ustawa nie wskazuje bowiem, iż osoba, która pracowała w organach bezpieczeństwa, a następnie zbierano o niej informacje w sposób tajny na podstawie celowo gromadzonych danych może uzyskać taki status.
Zdaniem skarżącego zastosowana przez organ wykładnia sprzeczna była natomiast z wyraźnym brzmieniem art. 6 ust. 3 ustawy o IPN.
Rozpatrując tę kwestię sąd wnikliwie rozważył wszelkie argumenty, w tym nie tylko reguły wykładni językowej, systemowej i celowościowej, ale i cel działania Instytutu, jak również wynikającą z ustaw możliwość prowadzenia funkcji śledczych. W wyniku tego stwierdził, że dokonana przez organ wykładnia narusza art. 6 ust. 3 ustawy o IPN.
Celem ustawy o IPN jest bowiem, co wynika m.in. z jej wstępu, zachowanie pamięci o ogromie ofiar, strat i szkód poniesionych przez Naród Polski w latach II wojny światowej i po jej zakończeniu, patriotyczne tradycje zmagań Narodu Polskiego z okupantami, nazizmem i komunizmem, czyny obywateli dokonywane na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego i w obronie wolności oraz godności ludzkiej, obowiązek ścigania zbrodni przeciwko pokojowi, ludzkości i zbrodni wojennych, a także powinność zadośćuczynienia wszystkim pokrzywdzonym przez państwo łamiące prawa człowieka.
Zgodnie z kolei z wykładnią systemową artykuł 6 ust. 1 ustawy o IPN stanowi pewną regułę uznawania określonych osób za pokrzywdzone. Regułę tę wyłącza dopiero art. 6 ust. 3 wprowadzający wyjątek, mianowicie nie odnosi się to do osób, które następnie zostały pracownikami czy współpracownikami organów bezpieczeństwa.
Zasadą przyjmowaną w orzecznictwie, jak i doktrynie jest, że nie należy wyjątków przewidzianych w ustawie traktować w sposób rozszerzający. Użyte zaś w art. 6 ust. 3 słowo "następnie" wskazuje na pewną konsekwencję czasową. Oznacza, że ustawodawca pozbawia uprzywilejowanego statusu osoby, które swoim działaniem przekreśliły dotychczasowe zasługi.
Nie oznacza to jednak, iż osoby które współpracowały ze służbami bezpieczeństwa, a następnie zaprzestały tej działalności i rozpoczęły przykładowo walkę z nazizmem czy komunizmem, pozbawione są na stałe statusu osoby pokrzywdzonej. Byłoby to bowiem sprzeczne z celami ustawy. Wydaje się więc, że art. 6 ust. 3 powinien być odczytywany przez pryzmat celów działania Instytutu z uwzględnieniem wykładni językowej i systemowej ustawy. Oznacza to, że osoba, która przedtem, bądź pomiędzy działaniami o charakterze niepodległościowym, była funkcjonariuszem MO czy innych organów, a następnie zaprzestała tej działalności i odpowiadała pojęciu osoby pokrzywdzonej, ma prawo skorzystać z tego statusu. Jej status byłby jednak ograniczony czasowo, gdyż mogłaby go uzyskać dopiero dla okresu, w którym spełniała warunki z art. 6 ust. 1 ustawy a zaprzestała i nigdy już nie odpowiadała warunkom z art. 6 ust. 3 ustawy o IPN. Z uwagi na wykładnię celowościową i rolę Instytutu polegającą na funkcjach śledczych dostęp takiej osoby do materiałów Instytutu ograniczony byłby jednak tylko do tego okresu z wyłączeniem dokumentów odnoszących się do czasu, w którym nie przysługiwałby jej taki status niezależnie od momentu wytworzenia dokumentów. Z uwagi na wykładnię celowością spełniony winien być również warunek, aby zbierane w stosunku do tej osoby tajne informacje były związane z jej późniejszymi działaniami odpowiadającymi celom, dla których wprowadzany był status pokrzywdzonego. Pozwoliłoby to uniknąć sytuacji uznawania za pokrzywdzonych funkcjonariuszy, którzy co prawda zaprzestali swojej działalności, ale w stosunku do których informacje zbierane były z zupełnie innych powodów, np. działalności czysto kryminalnej. Ten element powiązania statusu pokrzywdzonego z działalnością lub podejrzeniem działalności o charakterze politycznym winien być zresztą już uwzględniany na tle art. 6 ust. 1 ustawy.
Zdaniem sądu tego typu wykładnia odpowiadałyby zarówno celowi ustawy, jak i jej brzmieniu, nie powodowałaby też niebezpieczeństwa ujawnienia dokumentów, które miałyby znaczenie z punktu widzenia funkcji śledczych Instytutu.
W przedmiotowej sprawie organy powołały się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jedynie na wcześniejszą pracę A. L. w organach bezpieczeństwa państwa, tj. w organach MO. Nie zaprzeczyły natomiast późniejszej jego działalności na rzecz niepodległości i walki z komunizmem, o czym świadczą akta sprawy, znajdujące się w nich protokoły przesłuchań czy wyrok z dnia [...] kwietnia 1950 r. [...]. Z akt tych wynika też, że wobec skarżącego prowadzone były tajne działania operacyjne. Z dostarczonych sądowi akt sprawy nie wynika natomiast, aby w świetle dokonanej wykładni odpowiadał on przesłankom z art. 6 ust. 3 ustawy o IPN.
Jednocześnie należy podkreślić, że prowadzone przez organ postępowanie naruszało zasady kodeksu postępowania administracyjnego odnoszące się do postępowania wyjaśniającego, w tym art. 77 § 1 kpa. Zgodnie z art. 218 kpa organ w danej sprawie obowiązany jest wydać zaświadczenie na podstawie prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Należy jednak wskazać, że powoływane przez organ fakty nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy bądź wywołują na ich tle liczne wątpliwości. I tak powoływany przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia fakt pełnienia funkcji [...] MO w O. nie odpowiada faktycznej treści dokumentów znajdujących się na karcie s. 70, 81, 91-92, 98 akt administracyjnych czy s. 8, 60 akt IPN [...] oraz 112, 113, 125 akt [...] IPN [...] t. 2.
Jednocześnie zarzut przedstawiony na s. 50 i 61 akt administracyjnych IPN wywołuje liczne wątpliwości. Co prawda, w aktach znajduje się notatka zawarta w IPN [...] t. 2 k. 7, ale faktom w niej zawartym przeczą z kolei w części informacje ze s. 70, 81, 91-92, 98 akt administracyjnych, czy ze s. 31-38 akt IPN [...] t. 1 oraz inne dokumenty znajdujące się w tych aktach, co może mieć znaczenie z uwagi na źródło osobowe informacji IPN [...] t. 2 k. 7 oraz czas i miejsce jej uzyskania.
Organ słusznie wskazał, że w przypadku posiadania dokumentów potwierdzających fakt służby w organach bezpieczeństwa państwa nie jest zobowiązany przeprowadzać postępowania wyjaśniającego. W sytuacji jednakże, gdy posiadane dokumenty są wzajemnie sprzeczne, nie może uchylić się od ich oceny. Tymczasem w sprawie, w świetle art. 6 ust. 3 ustawy o IPN, istotne znaczenie ma fakt i data zaprzestania pełnienia funkcji w organach MO, czego organ w świetle istniejących dokumentów nie wyjaśnił.
Stąd też Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c i art.132 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 6 ust. 1 i 3 ustawy o IPN, art. 217, 218 § 1 i § 2 oraz art. 77 § 1 kpa.