II SA 4114/03

II SA 4114/03 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2004-11-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-11-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Czarnecki
Magdalena Bosakirska
Zbigniew Rudnicki /przewodniczący sprawozdawca/
Sygn. powiązane
II OZ 789/05 - Postanowienie NSA z 2005-10-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2004 r. sprawy ze skargi D. S. na w [...] z dnia [...] września 2003 r. nr [...] w przedmiocie rekultywacji gruntów oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] czerwca 2001 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 2, 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 16, poz. 78, z późn. zm.) oraz art. 104 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku E. S.A. z/s w W., postanowiono uznać za zakończoną rekultywację gruntów czasowo wyłączonych z produkcji rolnej na czas budowy gazociągu tranzytowego [...], przechodzącego przez działkę oznaczoną numerem [...], położoną we wsi [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...]. W uzasadnieniu stwierdzono, że Starosta [...] zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2000 r. wszczął postępowanie administracyjne w rozpatrywanej sprawie i poinformował strony o przysługującym im prawie do zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym oraz zgłoszenia wniosków. W toku postępowania D. i M. S. – właściciele działki nr [...], wyłączonej z produkcji na czas budowy gazociągu, złożyli uwagi dotyczące zrekultywowania przedmiotowych nieruchomości w terminie wyznaczonym przez Starostę [...]. Wnieśli o przeprowadzenie na nieruchomości rekultywacji mechanicznej i wykonanie głęboszowania lub wypłatę odszkodowania za wykonanie tych prac.
Kwestia wysokości odszkodowań, a zwłaszcza ich części wypłacanej po zakończeniu prac (odszkodowania uzupełniające) i zakresu szkód i robót, które obejmują, przewija się w toku całego postępowania. Relacje między inwestorem a właścicielami gruntów, przez które przebiega gazociąg, zostały określone w formie umowy cywilnoprawnej; w rozpatrywanym przypadku była to pisemna umowa Nr [...] z dnia [...] stycznia 1999 r. W umowie tej wyrażona została zarówno zgoda właściciela na zajęcie na cele budowy określonej powierzchniowo części nieruchomości, termin i czas wydania nieruchomości inwestorowi oraz obowiązki właściciela związane z lokalizacją gazociągu na jego działce, jak i obowiązki inwestora związane tak z przywróceniem terenu inwestycji do stanu poprzedniego , rekultywacją gruntów i naprawieniem szkód wyrządzonych budową gazociągu (w tym zakresie sporna jest przede wszystkim kwestia kosztów tzw. rekultywacji biologicznej) . W załączniku do umowy określono wysokość przewidywanych szkód. W opinii inwestora zawierane umowy stanowiły zamknięcie pierwszego etapu szacowania i wypłaty odszkodowań dla właścicieli nieruchomości, poprzedzającego zajęcie terenu
i rozpoczęcie prac budowlanych.. Po zakończeniu tych prac i rekultywacji gruntów dokonana została wycena końcowa, mająca na celu oszacowanie wysokości odszkodowania do wysokości rzeczywiście poniesionych szkód (strat). Nie zamykało to możliwości dochodzenia odszkodowania za następstwa, których nie można było przewidzieć, takie jak np. nieprawidłowe wykonanie rekultywacji gruntów. W przypadku skarżących łączną wysokość odszkodowania ustalono na kwotę 8.065,00 zł, z czego odszkodowanie wstępne i uzupełniające, za zniszczenia poza pasem montażowym oraz za sezon agrotechniczny 1999/2000 już wypłacono, a do wypłaty pozostało jedynie odszkodowanie końcowe w kwestionowanej przez skarżącego wysokości 435.00 zł. W ocenie rzeczoznawcy majątkowego p. B. A. wysokość odszkodowania otrzymanego przez stronę została ustalona na dobrym poziomie. Z aktów notarialnych sprzedaży gruntów na terenie gminy [...] wynika bowiem, że średnie ceny na tym terenie kształtują się na poziomie 0,26 zł/m2. Ze względu na częstą praktykę zaniżania poziomu tych cen w aktach notarialnych – w celu obniżenia opłat skarbowych i notarialnych, możliwość wykorzystania tych danych dla ustalenia prawdziwej wartości 1m2 gruntu rolnego uznano za ograniczoną Po dokonaniu obiektywnej analizy rynku na podstawie badań przeprowadzonych w biurach obrotu nieruchomościami i analizy ofert sprzedaży ustalono, że dla wsi [...] maksymalna wartość rynkowa 1 m2 gruntu wynosi 0,80 zł. Taką też cenę przyjęto do obliczeń wysokości należnego odszkodowania. Oznacza to, że w przypadku wykupu gruntu skarżących należność za ten grunt wynosiłaby : 0,80 zł/m2 x 828 m2 = 622 zł, a wysokość ustalonego(i w znacznej części wypłaconego) odszkodowania na podstawie umowy zawartej z E. SA jest równa 8.065,00 zł, tj. 9,74 zł za 1 m2 zajętego gruntu. Skarżący kwestionują jednak zbyt niską – ich zdaniem – wysokość odszkodowania końcowego, jak
i twierdzenie inwestora, że odszkodowanie obejmowało koszty wykonania tzw. rekultywacji biologicznej.
W trakcie wizji lokalnej na gruncie przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2001 r. z udziałem właściciela nieruchomości oraz przedstawicieli E. S.A. stwierdzono, że działka nr [...] została zagospodarowana Wykonana została orka, teren jest wyrównany. Profil glebowy działek został odtworzony. Za rekultywację biologiczną oraz zmniejszone plonowanie roślin , które może ujawnić się w okresie do 10 lat, właścicielom przysługuje odszkodowanie. Wójt Gminy [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2001 r., Nr [...], pozytywnie zaopiniował przeprowadzona rekultywację.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło powyższą decyzję z przyczyn proceduralnych. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynikało bowiem, że organy współdziałające – wydające opinie w trybie art. 106 K.p.a., a mianowicie Zarząd Gminy [...] (postanowienie z dnia [...] kwietnia 2001 r., Nr [...]) oraz Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych ( opinia z dnia [...] kwietnia 2001 r., Nr [...]) uniemożliwiły wszystkim zainteresowanym stronom czynny udział w prowadzonym postępowaniu, naruszając tym samym art.7, 10 i 81 K.p.a. Niewątpliwie naruszenie tego ostatniego przepisu, występujące w rozpatrywanej sprawie, miało istotny wpływ na wynik sprawy. Już tylko ta okoliczność uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Postanowienie Zarządu pozytywnie opiniuje rekultywację gruntów użytkowanych rolniczo, natomiast grunty odwołujących się (zgodnie z relacją samych zainteresowanych) są gruntami leśnymi.
Postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] października 2001 r., Nr [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 § 1 K.p.a., zawieszono z urzędu postępowanie w sprawie uznania za zakończoną rekultywację gruntów czasowo wyłączonych z produkcji rolnej na czas budowy gazociągu tranzytowego [...], przechodzącego przez działkę oznaczoną numerem [...], położoną we wsi [...], gmina [...], do czasu uzyskania od Zarządu Gminy [...] oraz Dyrekcji Okręgowej Lasów Państwowych w [...] opinii nt. przeprowadzonej rekultywacji gruntów. Zawieszone postępowanie podjęto ponownie na podstawie postanowienia Starosty z dnia [...] maja 2002 r.
W toku postępowania w piśmie z dnia [...] grudnia 2001 r. Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych w [...] wyjaśniła, że działka nr [...] z obrębu [...] nie stanowi gruntu leśnego i nie została uwzględniona w opinii.
Po wymianie korespondencji i przeprowadzeniu szeregu ekspertyz decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2003r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 16, poz. 78, z późn. zm.) oraz art. 106 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku E. S.A. z/s w W., postanowiono uznać za zakończoną rekultywację gruntów czasowo wyłączonych z produkcji rolnej i leśnej na czas budowy gazociągu tranzytowego [...], przechodzącego przez działkę oznaczoną numerem ew. [...], położoną we wsi [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...], stanowiącą własność D. i M. S. W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu sprawy, stwierdzono, że na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2003 r. M. S. działający w imieniu własnym oraz żony D. S. nie wniósł uwag do przeprowadzonej rekultywacji technicznej na działce nr ew. [...]. Jego uwagi dotyczyły wykonania rekultywacji biologicznej i chemicznej. Zdaniem właściciela nieruchomości inwestor nie wywiązał się z ustaleń zawartych w protokółach z dnia. [...] listopada 2001 r., tj. nie podjął działań w celu naprawy nadmiernego uwilgotnienia na działce. Jego zdaniem E. stwierdził nieprawdę podając, że działka nr [...] jest użytkowana. W związku z tym w uzasadnieniu decyzji przypomniano, że na zlecenie E. S.A. z/s w W. opracowana została w 2001 r. opinia biegłych z Instytut [...] w [...] – Zakład [...] pt. "Ocena stanu rekultywacji gleb w strefie budowy gazociągu [...] na terenie wsi [...] i [...] Gm. [...]". Wykonano odkrywkę glebową nr [...] w strefie pasa transportowego na działce nr [...]. Uwilgotnienie wierzchniej warstwy gleby w strefie montażu wynosiło 26%, warstwy gleby na poziomie 30 – 43 cm – 21%, zaś w poziomie poniżej 43 cm – 22%.Gęstośc warstwy ornej wynosiła 1,21%, w podglebiu – 1,96%, zaś poniżej 43 cm – 1,90%. Gęstości te są mniejsze od gęstości maksymalnych dla danego gatunku gleb. W wyniku przeprowadzonych badań terenowych biegli sformułowali m.in. następujące wnioski końcowe:
"Prace rekultywacyjne doprowadziły do odtworzenia pierwotnego układu profilu glebowego w sposób odpowiadający kryteriom kwalifikacji do odpowiednich klas bonitacyjnych i kompleksów przydatności rolniczej gleb, co decyduje o przywróceniu badanym utworom pierwotnych właściwości i funkcji biologicznych(...). Ogólna ocena prawidłowości wykonania prac rekultywacyjnych jest pozytywna. Istniejące nieprawidłowości związane z wymieszaniem warstw wierzchnich z warstwami podłoża na niewielkich powierzchniach, nie stanowią przeszkody w uprawie i mogą być eliminowane metodami agrotechnicznymi. W świetle uzyskanych badań terenowych
i laboratoryjnych nie ma podstaw do kwestionowania sposobu i jakości wykonania rekultywacji."(str. 17-19 opinii).
Inwestor przedłożył również Staroście [...] "Powykonawczą ocenę stanu rekultywacji gleb obiektu [...] – etap II" przedstawioną w piśmie I[...] w [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. Za podstawę do wykonania tej oceny posłużyły kontrolne badania terenowe przeprowadzone na kilku wybranych działkach w miejscowości [...] w dniu [...] kwietnia 2002 r. Na podstawie przeprowadzonych badań stwierdzono poprawę właściwości fizycznych gleb, w tym zwłaszcza zmniejszenie ich gęstości i zwięzłości. Na całym analizowanym obszarze nie stwierdzono istotnych różnic w uwilgotnieniu gleb pomiędzy pasem technologicznym a obszarem referencyjnym. Stwierdzone warunki umożliwiają rolnicze użytkowanie działek bez ograniczeń i większych utrudnień agrotechnicznych. W podsumowaniu oceny stwierdza się, że wyniki przedstawionych badań potwierdzają zasadność wniosków przedstawionych w w/w opinii, wskazujących na możliwość rolniczego użytkowania gruntów zgodnie z ich przeznaczeniem oraz przydatnością rolniczą. Występujące jeszcze zagęszczenie gruntów, głównie w warstwach podglebia, co ma wpływ na zmniejszenie plonowania roślin, ma charakter przejściowy. Jednakże wyraźnie zaznacza się trend zmniejszania gęstości gleby i przywracania pierwotnych jej funkcji siedliskowych i produkcyjnych.
W cytowanej opinii I[...] w [...] z 2001r. nie zaleca się zastosowania zabiegu głęboszowania. W opinii tej zawarte jest stwierdzenie:
"Z badań krajowych i zagranicznych jednoznacznie wynika, że zalecenie głęboszowania utworów zagęszczonych w wyniku działania ciężkiego sprzętu nie mają merytorycznego uzasadnienia. Zastosowanie głęboszowania jest energochłonne (...) przy znikomych jednocześnie zwyżkach plonów uzyskanych po przeprowadzeniu takiego zabiegu. W niekorzystnych warunkach uwilgotnienia głęboszowanie może spowodować nawet długotrwałe pogorszenie stanu fizycznego gleb, w związku z czym wykonanie tego zabiegu nie może być traktowane jako podstawa oceny prawidłowości i jakości wykonania prac rekultywacyjnych." (str. 13-14, 18 opinii). Zatem roszczenia właściciela nieruchomości dotyczące przeprowadzenia głęboszowania nie mają oparcia w materiale dowodowym sprawy.
Po zakończeniu prac rekultywacyjnych dla każdej nieruchomości sporządzony został protokół odbioru rekultywacji terenów rolnych i leśnych. Protokóły te były podpisywane przez właścicieli nieruchomości. W aktach sprawy znajduje się protokół odbioru rekultywacji terenu – działki nr ew. [...] podpisany przez D. S., która nie wniosła żadnych uwag do przeprowadzonej rekultywacji. W protokóle odnotowana została uwaga, że skarżący stwierdzają wykonanie rekultywacji bez głęboszowania i rekultywacji biologicznej.
Mając na uwadze powyższe ustalenia postanowiono uznać za zakończoną rekultywacje gruntów – działki nr ew. [...] położonej w [...], gmina [...], z dniem zgłoszenia zawiadomienia, o którym mowa w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...], zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Termin zgłoszenia rekultywacji przez E. S.A. z/s w W. został dokonany dnia [...] września 2000 r. (pismo z dnia [...] września 2000 r., Nr [...]).
Odwołanie od powyższej decyzji złożył p. M. S. powołując się w nim m.in. na przytoczone wyżej opinie I[...] w [...], z których wyciąga jednak odmienne wnioski. Jego zdaniem w opinii Instytutu wyraźnie stwierdzono, że występuje zagęszczenie podglebia i dla zlikwidowania tego stanu należy przeprowadzić zabieg głęboszowania. Ponadto podniósł, że na przedmiotowych działkach nie były prowadzone żadne zabiegi rekultywacji biologicznej i chemicznej, które zalecił I[...]. W opinii skarżącego nadmierne zagęszczenie gleby uniemożliwia przeprowadzenie upraw, a E. narusza prawo własności skarżących żądając wydania decyzji o zakończeniu rekultywacji bez przeprowadzenie wszelkich niezbędnych zabiegów.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia
[...] września 2003 r., Nr [...], wydaną po rozpatrzeniu złożonego odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu sprawy i potwierdzeniu, że postępowanie zostało tym razem przeprowadzone z zachowaniem uprawnień procesowych strony, stwierdzono, że wbrew stwierdzeniom skarżącego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na sformułowanie wniosku, że ciążący na E. S.A. obowiązek rekultywacji gruntów położonych w [...] w obrębie działki nr [...] został wykonany. Spełniona została zatem przesłanka wydania decyzji o uznaniu rekultywacji przedmiotowych gruntów za zakończoną. Na potwierdzenie tego wniosku przywołano ustalenia zawarte w opinii i ocenie I[...] w [...]. Ponadto stwierdzono, iż prawidłowości wykonania rekultywacji nie podważają też zarzuty skarżącego, że inwestor nie wykonał wszystkich zabiegów rekultywacyjnych przewidzianych w ocenie I[...], a mianowicie głęboszowania oraz rekultywacji biologicznej i chemicznej. Jeśli chodzi o zabieg głęboszowania, to w "Opinii" stwierdzono, iż przeprowadzenie tego zabiegu w odniesieniu do utworów zagęszczonych w wyniku działania ciężkiego sprzętu nie ma merytorycznego uzasadnienia, a w niekorzystnych warunkach uwilgotnienia może spowodować nawet długotrwałe pogorszenie stanu fizycznego gleb, w związku z czym wykonanie tego zabiegu nie może być traktowane jako podstawa oceny prawidłowości i jakości wykonania prac rekultywacyjnych (pkt 9 wniosków). Należy ponadto zauważyć, że inwestor był skłonny przeprowadzić taki zabieg, ale na ryzyko właścicieli gruntów.
W świetle przytoczonych opinii co do niepewnych skutków głęboszowania takiego stanowiska inwestora nie można traktować jako przerzucenia odpowiedzialności za skutki zabiegu. W powołanym opracowaniu wskazano na konieczność wykonania pewnych zabiegów rekultywacji biologicznej, dla uzyskania poprawy warunków wzrostu roślin. Są to jednak typowe zabiegi agrotechniczne, polegające na odpowiednim prowadzeniu uprawy gleby, doborze roślin, nawożeniu itd., nie powodujące wyłączenia rekultywowanych gruntów z użytkowania. Nie ulega też wątpliwości, że przez czas trwania biologicznej rekultywacji gruntów ich właściciel będzie ponosił straty z tytułu obniżenia ponów. Jednakże zarówno za straty z tytułu obniżenia plonów, jak
i kosztów wykonania zabiegów rekultywacji biologicznej, właściciele gruntów otrzymali odszkodowanie.
Skargę na powyższą decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła strona wnosząc o ich uchylenie jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 oraz art. 4 pkt 18 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jak również błędne ustalenie stanu faktycznego i sprzeczności w materiale dowodowym. W uzasadnieniu skargi skarżący, powołując się m.in. na art. 20 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 18 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych stwierdził, że nie zgodził się na samodzielne wykonanie rekultywacji biologicznej i przyjęcie środków finansowych na ten cel, w związku z tym ma miejsce bezprawne przeniesienie tego obowiązku na skarżącego. Ponadto skarżący przywołał odpowiednie postanowienia umowy zawartej z inwestorem, z których w jego przekonaniu nie wynika w jaki sposób ma być wykonana rekultywacja , aby można było ja uznać za przeprowadzoną prawidłowo. Starostwo, SKO ani opinie J[...] w [...] nie określiły jaki czynności zostały wykonane w ramach dotychczasowej rekultywacji. Zdaniem skarżącego skutki budowy i przeprowadzenia gazociągu przez działkę są obecnie nieprzewidywalne i nawet pracownicy J[...] w [...] mają co do tego wątpliwości. Wynika stąd wniosek, że nie można dowieść jednoznacznie, że rekultywacja została wykonana właściwie i można ją uznać za zakończoną. Zwraca uwagę, że stan faktyczny jest sprzeczny z wydanymi decyzjami, gdyż na działce po pracach związanych z przeprowadzeniem gazociągu gleba jest nadal zagęszczona, grząska i gliniasta, a przy próbach uprawy pasa montażowego lgną maszyny. W zakończeniu przytoczył szereg sprzecznych w jego przekonaniu opinii odnoszących się do konieczności przeprowadzenia zabiegu głęboszowania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu, po przedstawieniu zarzutów organ II instancji stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W opinii SKO w [...] zgromadzony w sprawie materiał pozwala – wbrew twierdzeniom skarżącego – na sformułowanie wniosku , że ciążący na E. SA obowiązek rekultywacji gruntów położonych w [...], w obrębie działki nr [...], został wykonany. Spełniona zatem została przesłanka wydania decyzji o uznaniu rekultywacji przedmiotowych gruntów za zakończoną. Ze sporządzonej przez pracowników Zakładu [...] w [...] "Oceny stanu rekultywacji gleb w strefie budowy gazociągu [...] na terenie wsi [...] i [...] Gm. [...], woj. [...]" wynika jednoznacznie, że biegli pozytywnie ocenili prawidłowość wykonania prac rekultywacyjnych. Stwierdzili, iż prace rekultywacyjne doprowadziły do odtworzenia pierwotnego układu profilu glebowego w sposób odpowiadający kryteriom kwalifikacji do odpowiednich klas bonitacyjnych i kompleksów przydatności rolniczej gleb, co decyduje o przywróceniu badanym utworom pierwotnych właściwości i funkcji biologicznych. Ponadto w uzasadnieniu powtórzono w zasadzie argumentację użytą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, opierającą się na ustaleniach I[...] w [...], również w odniesieniu do zarzutu nie wykonania zabiegu głęboszowania oraz rekultywacji biologicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
W świetle art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 240, poz. 2052). sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, polegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie toczy się na podstawie powołanych wyżej przepisów.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo
o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia..
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Przedmiotem rozpoznania jest decyzja organu II instancji (Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]), którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji (Starosty [...]) uznającą za zakończoną rekultywację określonych gruntów (części działek ewidencyjnych) czasowo wyłączonych z produkcji rolnej na okres budowy gazociągu tranzytowego [...], położonych we wsi [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...]. Skarga wynika stąd, że : - organy obu instancji zgodnie stwierdziły, iż rekultywacja przedmiotowych gruntów została zakończona; - ocena tych organów miała charakter uznaniowy, a więc musiała opierać się na określonych kryteriach, wyznaczających granice tego uznania. Właściwy organ administracji nie stwierdza bowiem, że określony grunt został zrekultywowany, ale stosując określone kryteria uznaje go za zrekultywowany.
Zgodnie z art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ilekroć w ustawie jest mowa o rekultywacji gruntów – rozumie się przez to nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg. Na tle tej definicji ustawowej uznanie, iż rekultywacja obejmuje rekultywację mechaniczną, chemiczną i biologiczną nie jest uprawnione. W przyjętym w ustawie określeniu rekultywacji gruntów na plan pierwszy wybite są bowiem cele i zadania cząstkowe, które powinny zostać osiągnięte, a nie poszczególne działania, które mają do tych celów doprowadzić. Inaczej mówiąc, przyjęty w rozpatrywanej sprawie podział kierunków (rodzajów) rekultywacji jest rezultatem zabiegów interpretacyjnych, których przedmiotem była ustawowa definicja rekultywacji gruntów. W tej interpretacji na plan pierwszy wysunięte zostały – niezgodnie z ustawą – właśnie kierunki działania, które następnie można przekształcić w zamknięty katalog działań. Tymczasem ustawowa definicja rekultywacji gruntów ma nie tyle charakter instrumentalny, co celowościowy – wskazuje kierunek, do którego należy zmierzać, nie określając działań do tych celów prowadzących. Jest to cecha wyróżniająca ustawową definicję rekultywacji gruntów, mającą służyć celom ustawy. Na gruncie przepisów ustawy nie można więc twierdzić, że rekultywacja gruntów została wykonana tylko częściowo, np. bez tzw. rekultywacji biologicznej czy wykonania zabiegu głęboszowania – o ile został on uznany za niezbędny. Określony grunt jest albo zrekultywowany, tj. przywrócony do użytkowania rolnego, i wtedy organ administracji może wydać decyzję o uznaniu rekultywacji a zakończoną, albo nie został przywrócony do użytkowania rolnego, niezależnie od charakteru i zakresu brakujących do zakończenia rekultywacji zabiegów – i wtedy nie można uznać rekultywacji za zakończoną.
Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych "Osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów jest obowiązana do ich rekultywacji na swój własny koszt." Przepis ten, mający w istocie charakter zasady ustawowej, z założenia obejmuje różne stany faktyczne i prawne. Ustawa reguluje bowiem rekultywację gruntów w sposób przedmiotowy, nie określając podmiotów uczestniczących w tym procesie i nie regulując ich wzajemnych relacji. Ustawa nie określa więc kto i w jaki sposób powinien rzeczywiście wykonać prace prowadzące do rekultywacji gruntów. Nie ma zatem przeszkód, by takie prace wykonał inwestor bezpośrednio, bądź zlecił rekultywację gruntów wyspecjalizowanym firmom lub nawet przekazał je, odpłatnie lub na innych zasadach, właścicielom gruntów. Istotne jest tylko, że obowiązek rekultywacji gruntów obciąża osobę, która spowodowała utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów, i że rekultywacja powinna być dokonana na koszt tej osoby. Od tego obowiązku osoba, o której wyżej mowa, nie może się uwolnić – niezależnie od przyjętego systemu realizacji rekultywacji, poniesionych kosztów, zawartych umów i innych okoliczności prawnych i faktycznych.. Jest to obowiązek bezwzględny, którego nie można przenieść na inny podmiot (bez przeniesienia praw do inwestycji) w drodze odrębnego aktu lub czynności.
Wykonanie rekultywacji podlega kontroli administracyjnej. Zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 4 uznanie rekultywacji za zakończoną jest dokonywane w drodze decyzji administracyjnej. Przyjęta w ustawie z 1995 r. przedmiotowa metoda regulacji rekultywacji gruntów rzutuje również na zakres decyzji o uznaniu rekultywacji gruntów za zakończoną. Mianowicie, decyzja ta, wydawana na wniosek osoby określonej w art. 20 ust. 1 ustawy, ma również charakter przedmiotowy. Oznacza to, że jej sentencja sprowadza się do uznania (bądź odmowy uznania) rekultywacji określonych gruntów za zakończoną, a uzasadnienie przedstawia przesłanki podjętego rozstrzygnięcia. Stronami tej decyzji są w rozpatrywanym tutaj przypadku wnioskodawca i właściciel gruntu poddanego rekultywacji; ten ostatni z tytułu swoich praw do gruntu (tytuł prawno-rzeczowy) a nie z racji "prawa do rekultywacji". Bezpośrednim korelatem wynikającego z ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych leśnych bezwzględnego obowiązku rekultywacji gruntów nie jest bowiem indywidualne uprawnienie właściciela określonego gruntu, lecz prawo podmiotowe o charakterze publicznym, egzekwowane przez administrację i wynikające z przepisów Konstytucji RP (art. 74) i rozwijających je ustaw, w tym ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r.- Prawo ochrony środowiska oraz powołanej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wydając decyzje dotyczące rekultywacji gruntów (art. 22 ust.1 ustawy) organy administracji chronią nie tyle, a przynajmniej – nie przede wszystkim – interesy indywidualnych właścicieli gruntów, lecz szerszy interes publiczny, leżący u podstaw ustawowej regulacji ochrony gruntów rolnych i leśnych jako dobra publicznego.
Z przedstawionego punktu widzenia przy uznaniu rekultywacji gruntów za zakończoną kwestie wzajemnych rozliczeń między podmiotami uczestniczącymi w tych pracach, zarzuty dotyczące przerzucania na właścicieli gruntów części obowiązków związanych z rekultywacją, czy kwestie wzajemnych rozliczeń między stronami i pretensje co do wysokości odszkodowań, nie mają znaczenia dla treści rozstrzygnięcia. Organ administracji ma bowiem w tym przypadku orzec jedynie o tym, czy wystąpiły przesłanki o charakterze przedmiotowym, merytorycznym, pozwalające uznać rekultywację gruntów za zakończoną, a co za tym idzie – uznać grunt poddany rekultywacji za przydatny do użytkowania rolniczego, takiego samego jak przed przerwą w jego użytkowaniu.
Uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną wymaga specjalistycznej wiedzy, którą dysponują rzeczoznawcy. W art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawa wprost stanowi, że w decyzjach w sprawach rekultywacji i zagospodarowania gruntów, określających m.in. stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów (przez co w myśl art. 4 pkt 15 ustawy rozumie się zmniejszenie albo całkowity zanik zdolności produkcyjnej gruntów), stopień ów powinien być ustalony na podstawie dwóch odrębnych opinii rzeczoznawców (art. 28 ust. 5 ustawy). Wymóg ten odnosi się również do decyzji o uznaniu rekultywacji gruntów za zakończoną, w której jedną z przesłanek decyzji jest orzeczenie co do zdolności produkcyjnej gruntów.
Ustawa z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie określa sposobu powoływania rzeczoznawców, trybu sporządzania opinii i ponoszenia kosztów jej sporządzania. Należy więc przyjąć, że w odniesieniu do rzeczoznawców ma zastosowanie przepis art. 84 K.p.a. dotyczący biegłego, z tym jednak zastrzeżeniem, że w przypadku decyzji o rekultywacji gruntów powołanie rzeczoznawcy nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz z mocy prawa obligatoryjne. Decyzje tego rodzaju wydane bez udziału rzeczoznawcy rażąco naruszają prawo (taki wniosek wynika z wyroku SN z dnia 4 czerwca 1998 r., III RN 38/98, dotycząca obligatoryjnego udziału biegłego przy wydawaniu decyzji wywłaszczeniowych – OSN 1999, Nr 6, poz. 194). Wybór rzeczoznawcy zarówno ustawa z 1995 r., jak i przepisy K.p.a. pozostawiają uznaniu organu, który w miarę możliwości powinien wybrać znawcę dziedziny, z którą wiąże się rozpatrywane zagadnienie (Tak "Komentarz", B. Adamiak,
J. Borkowski, str. 364) Nie ulega wątpliwości, że powierzenie opinii w sprawie rekultywacji gruntów instytutowi naukowemu o tak poważnym autorytecie jak Instytut [...] w [...] – Zakład [...] było wyborem trafnym, odpowiadającym określonym wyżej kryteriom wyboru rzeczoznawcy. Samo sporządzenie opinii w sprawie rekultywacji gruntów ma charakter zastosowania posiadanej wiedzy o charakterze ogólnym do oceny konkretnych przypadków i podlega regułom deontologii zawodowej; opinia rzeczoznawcy powinna dotyczyć stanu faktycznego. Do czynności związanych z ustaleniem stanu faktycznego, takich jak np. wizja lokalna ( oględziny - art. 85 K.p.a.), warunkujących sporządzenie opinii, mają już jednak zastosowanie przepisy K.p.a. dotyczące dowodów i udziału stron w postępowaniu dowodowym. Natomiast koszty sporządzenia opinii i związanej z tym pracy rzeczoznawcy należy uznać za część składową ogólnych kosztów rekultywacji, obciążających zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy osobę powodującą utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów, czyli – w rozpatrywanym przypadku – inwestora. Nie ma bowiem argumentów przemawiających za tym, by koszty sporządzenia tego rodzaju obowiązkowych opinii rzeczoznawcy ponosił Skarb Państwa lub strona.
Organy wydające zaskarżone decyzje był właściwe, a opinię Zarządu Gminy, wymaganą przez art. 22 ust. 2 ustawy, uzyskano – po ponowieniu postępowania w trybie art. 106 K.p.a. – z zapewnieniem udziału stron w tym postępowaniu.
W przedstawionej sytuacji zaskarżona decyzja spełnia wymagania określone w powołanych wyżej przepisach ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz w przedstawionej ich wykładni. W tym zakresie zaskarżona decyzja jest więc zgodna z przepisami prawa.
W ocenie Sądu również ustalenia odnoszące się do stanu faktycznego zostały w rozpatrywanej sprawie dokonane prawidłowo. Przeprowadzono wizje lokalne w terenie z udziałem stron, protokóły odbioru rekultywacji zostały przyjęte – z uwagami, których przyczyną, według inwestora, było bezzasadne odłogowanie gruntu, uzyskano dwie opinie wiarygodnego rzeczoznawcy – Zakładu [...] w [...], wykonane w wyniku przeprowadzenia szeregu badań stanu gruntów we wsi [...], a mianowicie opracowanie pt. "Ocena stanu rekultywacji gleb w strefie budowy gazociągu [...] na terenie wsi [...] i [...], gm. [...], woj. [...]" z 2001 r. oraz opracowanie pt. "Powykonawcza ocena stanu rekultywacji gleb obiektu [...] – etap II" z 2002 r., wykonano przez niezależnych rzeczoznawców (firma [...] s.c. B. A.) operaty szacunkowe ustalające odszkodowanie końcowe za straty spowodowane realizacją inwestycji pn. "System gazociągów Tranzytowych przez terytorium RP", w których negatywnie oceniono roszczenia skarżących związane z rekultywacją,
a zaskarżoną decyzję organu I instancji wydano po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej, w której uczestniczyli wszyscy zainteresowani.
Wydając zaskarżone decyzje organy obu instancji oparły się przede wszystkim – w zakresie wymaganym dla ustalenia stanu faktycznego - na opiniach biegłych, wykorzystując ich zdecydowanie przeważające oceny, które pozwoliły uznać rekultywacje gruntów za zakończoną. Organy administracji rozważyły również zawarte w tych opiniach argumenty przeciwne, właściwe dla opracowań stanowiących akty wiedzy, uznając je jednak za niewystarczającą przeciwwagę dla podjętych decyzji.
W przeprowadzonym postępowaniu nie stwierdzono także wad proceduralnych, które mogły mieć wpływ na jego wynik. Błędy na wstępnym etapie postępowania, związane z naruszeniem art. 7, 10 i 81 w związku z
art. 106 K.p.a., zostały naprawione w dalszych stadiach postępowania, w którym stronom zapewniono już możliwość czynnego udziału w postępowaniu zmierzającym do ustalenia prawdziwego stany rzeczy w odniesieniu do oceny przeprowadzonej rekultywacji. Organy administracji w sposób wyczerpujący, uzasadniony celem postępowania, nie zawsze uświadamianym sobie przez skarżących, zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy(art. 77 K.p.a.), dokonując jego właściwej oceny (art.80 K.p.a.)
Już na marginesie rozpatrywanej sprawy należy zauważyć, że skarga dotycząca rekultywacji gruntów została przez skarżących potraktowana jako środek służący powiększeniu należnych im odszkodowań końcowych. Temu też celowi służą zgłoszone przez skarżącego inne roszczenia, m.in. o "wypłacenie odszkodowania za dzierżawę przepływu gazu, tzw. myto za przyszłe 60 lat", które są albo w sposób oczywisty bezzasadne, albo mogą być dochodzone w drodze cywilnej. Tego rodzaju roszczenia nie mogą być natomiast przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie uznania rekultywacji gruntów za zakończoną.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.