II SA 3616/03

II SA 3616/03 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2004-10-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-09-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Czarnecki /sprawozdawca/
Magdalena Bosakirska
Zdzisław Romanowski /przewodniczący/
Skarżony organ
Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie: WSA Magdalena Bosakirska Asesor WSA Andrzej Czarnecki /spr./ Protokolant Iwona Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2004 r. sprawy ze skargi Radio N. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Przewodniczącej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie udzielenia koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i uchwałę Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji Nr [...] z dnia [...] maja 2003 roku stanowiącą podstawę jej wydania oraz postanowienie Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji [...] z dnia [...] listopada 2002 roku w sprawie sprostowania błędu pisarskiego; 2. zasądza od Przewodniczącej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz "Radio N." Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę w wysokości [...] złotych.
Uzasadnienie
Na wniosek Zakładu Usługowo Handlowego "U." sp. z o.o. (obecnie Radio N. sp. z o.o.) z siedzibą w S. Przewodniczący Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji (dalej KRRiT), w wykonaniu uchwał KRRiT Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. i Nr [...] z dnia [...] maja 2002 r. oraz po porozumieniu z Prezesem Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty w zakresie technicznych warunków rozpowszechniania, udzielił, na podstawie art. 33 ust. 2 i 3, art. 36 ust. 1 oraz art. 37 ust. l-3a ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (j. t. Dz. U. z 2001 r. Nr 101, poz. 1114 ze zm.)- dalej zwaną ustawą, spółce Koncesji Nr [...] z dnia z dnia [...] października 2002 r. na rozpowszechnianie programu radiowego pod nazwą "Radio N. [...] FM [...]" przeznaczonego do powszechnego odbioru, podając warunki realizacji koncesji.
Od powyższej decyzji spółka złożyła wniosek o ponowne jej rozpoznanie, wnosząc o uchylenie punktu III ppkt 1, 2 i 4 oraz punktu IV, uchylenie punktu VII ppkt 2, 3, 4, 6, 7, 8, 9 i 10 oraz o zmianę pkt XX poprzez ustalenie opłaty za udzielenie koncesji w wysokości [...] zł. Skarżący stwierdza, że w koncesji znalazły się postanowienia niezgodne z wnioskiem. W punkcie III ppkt 1, 2 i 3 podobnie jak w pkt IV koncesja nakłada, zdaniem skarżącego, obowiązek emisji określonych audycji. Zdaniem skarżącego postanowienia te nie znajdują uzasadnienia w ustawie o radiofonii i telewizji. Podobnie obowiązek realizowania tematyki lokalnej w wymiarze nie mniejszym niż [...] % tygodniowego czasu emisji skarżący uważa za niezgodny z ustawą.
Spółka kwestionuje postanowienia koncesji stanowiące o ograniczeniu dysponowania akcjami z uwagi na to, iż nie znajdują one uzasadnienia w ustawie i są sprzeczne z Konstytucja RP. W punkcie VII w przekonaniu skarżącego występują zapisy wewnętrznie sprzeczne, takie jak "stan pierwotny", "inne czynności prawne" lub stosowanie zawartych tam zapisów "odpowiednio". W tym samym punkcie, zdaniem skarżącego, koncesja nakłada na spółkę dalej idące obowiązki niż wynika to z Kodeksu Spółek Handlowych, które mogą doprowadzić bez winy koncesjonariusza do utraty koncesji. Uznając, że opłata za udzielenie koncesji została naliczona błędnie - mylnie przyjęto ilość mieszkańców objętych zasięgiem stacji spółki - skarżący wnosił o zmniejszenie tej opłaty.
Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Przewodnicząca KRRiT w wykonaniu uchwały KRRiT Nr [...] dnia [...] maja 2003 r. utrzymała w mocy uchwałę Nr [...] z dnia [...] maja 2002 r. oraz wydaną na jej podstawie decyzję Nr [...] z dnia [...] października 2002 r. w części dotyczącej zapisów programowych zawartych w pkt III, w brzmieniu ustalonym postanowieniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r. oraz pkt IV decyzji w części dotyczącej sposobu naliczenia i wysokości opłaty za udzielenie koncesji.
Omawiając zarzuty dotyczące treści pkt III ppkt 1, 2 i 4 oraz pkt IV decyzja stwierdza, iż zgodnie z wnioskiem koncesjonariusza określono proponowany przez niego program jako wyspecjalizowany - muzyczny. Samodzielność nadawcy w kształtowaniu programu, na która powołuje się spółka, jest realizowana zgodnie z art. 1 ust. 1 oraz z art. 37 ust. 1 i 2 ustawy. Zakwestionowane punkty III i IV określają wymaganą specjalizację programu, minimalny wymagany udział w programie audycji realizujących tę specjalizację, wymagany udział w programie audycji realizujących tematykę lokalną, katalog rodzajów audycji i tematów kwalifikowanych do tematyki lokalnej, zgodnie
z realizacją zadań radiofonii określonych w art. 1 ust. 1 ustawy w konkretnych warunkach działania nadawców rozpowszechniających programy o zasięgu lokalnym. Zapisy te, zdaniem organu administracji, mieszczą się w delegacji z art. 37 ust. 2 ustawy. Wymagany udział tematyki lokalnej w programie określa minimalną jego wielkość gwarantującą związek programu ze środowiskiem, do którego jest adresowany. Udział w programie audycji słownych i Sowno muzycznych dotyczących muzyki ma na celu zapewnienie realizację wyspecjalizowanego charakteru programu jako prezentującego na antenie obok samej muzyki także wiedzę o niej. Podsumowując organ administracji stwierdza, że wprowadzone zapisy w pkt III i IV koncesji służą realizacji zadań radiofonii określonych w art. 1 ustawy.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów organ administracji wskazuje na zmiany dokonane w koncesji, w których nie uwzględnił wniosku o zmianę opłaty z uwagi na przeprowadzoną weryfikację zasięgu stacji w stosunku do ilości mieszkańców objętych emisją, która to weryfikacja potwierdziła zasadność ustalonej opłaty.
Na decyzją tą spółka wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarge wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej utrzymania w mocy pkt III ppkt 1,2 i 4 oraz pkt IV. Skarga zarzuca decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy.
Zdaniem skarżącego powołanie się w koncesji na jeden tylko przepis - art. 1 ust. 1 ustawy - nie może stanowić podstawy do nałożenia na koncesjonariusza zadekretowanych w koncesji obowiązków. Zgodnie z art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy inne warunki koncesji powinny wypływać wprost z przepisów ustawy i w tym zakresie skarżący powołuje się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2002 r. w sprawie II SA 3200/01. Dlatego zdaniem skarżącego, nakaz udziału w programie
audycji słownych, elementów słowno - muzycznych oraz tematyki lokalnej nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy, w tym także w jej art. 1 ust. 1, albowiem koncesjonariusz ma prawo samodzielnie kształtować program, co gwarantuje art. 13 ust. 1 ustawy, gdyż ograniczenie tej samodzielności, zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy, może wynikać jedynie z jej zapisów. Do przepisów tych nie należą ani art. 6 ani art. 10 określające kompetencje Przewodniczącej KRRiT.
Skarżący nadto uzasadnia swoje stanowisko, w oparciu o badania słuchalności i własny monitoring, wypracowaniem przez rozgłośnię przez siedem lat działalności własnej formuły programowej. Postanowienia koncesji wypaczają tą formułę gdyż faktycznie otrzymał koncesję nie taką o jaką się ubiegał. Zdaniem koncesjonariusza takie postępowanie organu łamie wszystkie podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w tym art. 6, 7, 8, 9, 10 i 11 kpa. Zdaniem spółki zarówno koncesja jak i jej uzasadnienie nie zawierają wyjaśnień merytorycznych dlaczego nie uwzględniono wniosku skarżącego w zakresie struktury gatunkowej programu. Co prawda uwzględniono w całości żądanie skarżącego przyznając mu koncesję, jednakże skarżony pkt IV tym żądaniem nie był objęty i brak jego uzasadnienia, w przekonaniu skarżącego, narusza art. 11 i art. 107 § 1 kpa. Skarżący stwierdza, iż zawarcie w pkt III ppkt 1 określenia "różnorodne formy dziennikarstwa" jest nieprecyzyjne, a użycie w końcowej jego części zwrotu "itd." nastręcza dla niego kłopot jakie jeszcze audycje powinien emitować. Niejasnym jest także dla skarżącego co należy rozumieć pod pojęciami "elementy słowne w audycjach słowno - muzycznych" oraz na czym ma polegać realizowanie tematyki lokalnej.
W odpowiedzi na skargę Przewodnicząca KRRiT wnosiła o jej oddalenie.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego pkt III ppkt 4 organ stwierdza, iż jest on bezprzedmiotowy ponieważ został usunięty postanowieniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r.
Organ stwierdza, iż zarzuty podniesione w skardze, o udzieleniu koncesji niezgodnie z wnioskiem, są nieprawdziwe albowiem koncesji udzielono na program o charakterze wyspecjalizowanym muzycznym i zgodnie z treścią wniosku ustalono jego format muzyczny. KRRiT zobowiązała koncesjonariusza do nadawania w programie audycji słownych i słowno - muzycznych dotyczących muzyki (pkt III ppk 1 i pkt III ppk 2 koncesji), które obok muzyki składają się na wyspecjalizowany charakter programu. Natomiast skarżący zachowuje pełną swobodę w wyborze rodzaju i formy audycji, gdyż wymaganie
dotyczy wyłącznie specjalizacji programu, bowiem nadawanie samej muzyki nie będzie podstawą do określenia programu jako wyspecjalizowanego. Odbiorcom należy dostarczyć poza samą muzyką przynajmniej elementarnych informacji o tej dziedzinie, co zostało wprowadzone w zapisach pkt III ppk 1 i 2 koncesji.
Zarzut skarżącego dekretacji w koncesji pkt IV jakoby przez niego nie wnioskowanego organ uważa za chybiony, gdyż jak wskazuje, koncesjonariusz we wniosku zaplanował udział w programie tematyki lokalnej. Zdaniem organu pkt IV koncesji nie wprowadza ograniczeń w jej realizacji. Koncesja nakłada pewne wymagania dotyczące programu, natomiast żaden z jej zapisów nie wprowadza ograniczeń koncesji, ograniczenia te wynikają z art. 18 ustawy.
Odnosząc się do braku należytego umotywowania zapisu w pkt IV, odpowiedź na skargę stwierdza, iż wymaganie to służy realizacji przez nadawcę ustawowych zadań radiofonii w odniesieniu do konkretnego środowiska dla którego program jest przeznaczony. Tym samym zapis ten jest zgodny z delegacją art. 37 ust. 2 ustawy. W dalszej części odpowiedzi organ wyjaśnia według jakich kryteriów KRRiT różnicuje ilościowe zobowiązania nadawców zależnie od charakteru programu - wyspecjalizowanego lub uniwersalnego. Zdaniem organu zaproponowany przez koncesjonariusza udział w programie tematyki lokalnej w wymiarze [...]% był niewystarczający (sprowadzał się do [...] minut emisji dziennie) dlatego udział tej tematyki zwiększono do [...]% co daje [...] min emisji tej tematyki w porze dziennej. Wymiar ten jest dwukrotnie wyższy od zaplanowanego przez koncesjonariusza lecz zdaniem organu jest minimalny do realizacji tematyki lokalnej. KRRiT przyjęła, że program ten powinien być nadawany w porze dziennej z uwagi na interes słuchaczy, stąd w porze nocnej "uwolniono" w pkt IV koncesjonariusza od tego obowiązku.
Zdaniem organu zarzut niezrozumienia zapisów koncesji wynika z nieuważnego zapoznania się z jej treścią. Różnorodne formy dziennikarskie to wskazanie obszaru możliwości dostępnych nadawcy nie zaś określeniem listy wymaganych form.
Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje;
Z dniem 1 stycznia 2004r. weszły w życie:
- ustawa z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269), zwana u.s.a.,
- ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), zwana p.s.a.,
- ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271), zwana p.w.u.p.
W świetle art. 97 § 1 p.w.u.p. sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie sądowoadministracyjne toczy się na podstawie tej ustawy.
Zgodnie z art. 1 § 1 u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym
w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.
Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz uchwałę Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji Nr [...] z dnia [...] maja 2003r. stanowiącą podstawę wydania powyższej decyzji, a także postanowienie Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji Nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r., jednakże nie z powodów podanych w skardze.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2002 r. Przewodniczący KRRiT w trybie art. 113 § 1 kpa (sprostowania błędu pisarskiego) dokonał zmiany pkt III w koncesji Nr [...] z dnia [...] października 2002 r.
Uchwała KRRiT Nr [...] z dnia [...] maja 2003 r. utrzymywała w mocy uchwałę Nr [...] z dnia [...] maja 2002 r. m. in. w części dotyczącej treści zapisów programowych zawartych w pkt III koncesji Nr [...] z dnia [...] października 2002 r., powołując się na brzmienie tego punktu zmienione przez w/w postanowieniem. W dalszej kolejności zaskarżona koncesja Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r., wydana w wykonaniu uchwały Nr [...] z dnia [...] maja 2003 r., zmieniając zapis w pkt III.4 opierała się na ustalonej zmianie tego punktu przez powołane postanowienie. Na marginesie zauważyć należy, iż punkt ten ponownie został zadekretowany w koncesji, chociaż organ administracji w wymienionej uchwale i koncesji powoływał się na jego skreślenie, co podtrzymał w odpowiedzi na skargę i na rozprawie.
Przechodząc do podstawy uchylenia zaskarżonej koncesji, uchwały i wymienionego postanowienia, należy stwierdzić, iż koncesje wydawane przez Przewodniczącego KRRiT są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu art. 104 i art. 107 kpa.
Koncesja Nr [...] z dnia [...] października 2002r. została stronie doręczona, a więc zgodnie z art. 110 k.p.a. organ, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia stronie. Oznacza to, że wszystkie wahania odnoszące się do załatwienia sprawy, dopuszczalne w toku postępowania, zakończyły się z chwilą doręczenia decyzji. W ten sposób strona uzyskała informację o definitywnym - w danym stanie sprawy - stanowisku organu, wyrażającym się w jej załatwieniu w odpowiedniej instancji.
Organ administracji zmienił postanowieniem koncesję Nr [...] w trybie sprostowania oczywistej omyłki (art. 113 § 1 kpa), skreślając zapis w pkt III.4 uznając go jako błąd pisarski. Istota oczywistej omyłki, o której mowa w art. 113 § 1 kpa leży w tym, że w orzeczeniu wyrażono coś, co w sposób oczywisty jest niezgodne z myślą niedwuznacznie wyrażoną przez organ administracji publicznej, a co zostało wypowiedziane tylko przez przeoczenie, niewłaściwy dobór słów lub omyłkę pisarską, którą można określić jako widoczne, wbrew zamierzeniu organu, niewłaściwe użycie wyrazów. Oczywistość tego rodzaju błędu można stwierdzić porównując treść decyzji z zawartymi w aktach sprawy dokumentami.
Decyzja koncesyjna odmawia stronie udzielenia koncesji bądź udziela koncesji określając konkretne uprawnienia i obowiązki. Te uprawnienia i obowiązki stanowią część rozstrzygnięcia organu administracji, czyli są częścią decyzji administracyjnej, a decyzja administracyjna (w tym również jej część) może być uchylona lub zmieniona (art. 132, art. 138, art. 154, art. 155 kpa) albo można stwierdzić jej nieważność (art. 156 kpa) wyłącznie w trybie decyzji administracyjnej. Niedopuszczalne jest zatem prostowanie w trybie oczywistej omyłki decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku owego
sprostowania następuje zmiana merytoryczna treści tej decyzji. Analogiczny pogląd, który Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela, wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 września 1999 r. w sprawie IV SA 1184/97 stwierdzając, iż w postępowaniu o sprostowanie błędu pisarskiego na podstawie art. 113 § 1 kpa nie mogą być rozpatrywane kwestie merytoryczne będące przedmiotem decyzji.
Sąd mając na uwadze podstawę procesową uchylenia decyzji nie odnosił się do zarzutów merytorycznych skargi, z uwagi na fakt, iż skutkiem uchylenia wymienionego wyżej postanowienia, decyzji i uchwały, na podstawie której decyzja ta została wydana, sprawa powraca na etap wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.