II SA 3543/02

II SA 3543/02 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2004-06-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2002-11-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Czarnecki
Ewa Frąckiewicz
Zbigniew Rudnicki /przewodniczący sprawozdawca/
Skarżony organ
Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędziowie WSA Ewa Frąckiewicz Asesor WSA Andrzej Czarnecki Protokolant Sylwia Urbańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi "R." Spółka z o. o z/s w K. na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] czerwca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego 1. uchyla uchwały Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji: Nr. [...] z dnia [...] lutego 2002 r. w części pkt VIII ust. 2, 3, 4, 5, i 8 oraz pkt XX oraz Nr. [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. w części dotyczącej utrzymania w mocy w/w punktów uchwały Nr [...] z dnia [...] lutego 2002 r. 2. uchyla zaskarżoną decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i telewizji Nr [...] z dnia [...] września 2002 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2002 r. , Nr [...] w pkt VIII 2,3,4,5, 8 i oraz pkt XX 3. zasądza od Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji na rzecz skarżącego " R." spółka z o.o. z/s w K. kwotę 600 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego
Uzasadnienie
W związku z pkt. I.16 ogłoszenia Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] grudnia 2001 r. w sprawie możliwości uzyskania koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych "R." Spółka z o. o. z siedzibą w K. złożyła w dniu [...] stycznia 2002 r. wniosek, Nr [...], o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r., podjętą na podstawie art. 33 ust. 2 i 3 , art. 36 ust. 1 oraz art. 37 ust. 1 – 3a ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz.U. z 2001 r., Nr 101, poz. 1114, z późn. zm.) Przewodniczący KRRiT, po porozumieniu z Prezesem Urzędu Regulacji Telekomunikacji w zakresie technicznych warunków rozpowszechniania oraz w wykonaniu uchwał Nr [...] i Nr [...] z dnia [...] lutego 2002 r. Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, udzielił ubiegającej się Spółce koncesji, Nr [...] na rozpowszechnianie programu radiowego pod nazwą "[...]", przeznaczonego do powszechnego odbioru.
Dnia [...] lipca 2002 r. koncesjonariusz na podstawie art. 127 § 3 K.p.a. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w szczególności o zmianę decyzji koncesyjnej przez wykreślenie z niej punktu VIII ust. 2, 3, 4, 5 i 8 oraz punktu XX. Podstawę wniosku stanowiło, według skarżącego, naruszenie art. 37 ust. 2 ustawy o radiofonii i telewizji oraz zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażonej w art. 10 § 1 K.p.a., a także – już tylko w odniesieniu do pkt XX decyzji koncesyjnej – również naruszenie art. 107 Kodeksu.
W punkcie VIII ust. 2, 3, .4, 5 i 8 decyzji koncesyjnej Przewodniczący KRRiT zawarł w koncesji następujące klauzule:
- przystąpienie do spółki nowego wspólnika i objęcie przez niego udziałów dających mu prawo do 5% lub więcej procent głosów na Zgromadzeniu Wspólników wymaga uprzedniej zgody KRRiT (pkt VIII ust. 2);
każdorazowe nabycie udziałów przez wspólnika określonego w ust. l punktu VIII (przepis ten wymienia aktualnych wspólników spółki wraz z określeniem liczby udziałów w spółce koncesjonariusza) powodujące powiększenie posiadanej ilości udziałów o co najmniej 5% udziałów w stosunku do stanu pierwotnego lub innego, co do którego KRRTV wyraziła zgodę, wymaga uprzedniej zgody KRRiT (pkt VIII ust. 3);
każdorazowe zbycie udziałów powodujące obniżenie posiadanej ilości głosów któregokolwiek ze wspólników na Zgromadzeniu Wspólników o co najmniej 5% udziałów w stosunku do stanu pierwotnego lub innego, co do którego KRRTV wyraziła zgodę, wymaga uprzedniej zgody KRRiT (pkt VIII ust. 4);
- o zamiarze dokonania którejkolwiek z wyżej wymienionych czynności należy poinformować KRRiT w terminie 7 dni od dnia zawarcia umowy lub dokonania innej czynności, na podstawie której ma nastąpić zbycie lub nabycie udziałów (pkt VIII ust. 5);
- wyżej wymienione obowiązki dotyczą także ustanowienia zastawu na udziałach połączonego z pełnomocnictwem do wykonania prawa głosu z tych udziałów, a także do innych czynności prawnych skutkujących przejściem prawa do głosu na Zgromadzeniu Wspólników lub przyznaniem innych uprawnień umożliwiających wpływanie na Uchwały Zgromadzenia Wspólników.
Z kolei w punkcie XX decyzji koncesyjnej koncesjonariusz został zobowiązany do trzystopniowego podniesienia kapitału zakładowego w następujący sposób:
' - o 75.000 złotych (słownie: siedemdziesiąt pięć tysięcy) do dnia [...] grudnia 2002 r.,
o 110.000 złotych (słownie: sto dziesięć tysięcy) do dnia [...] grudnia 2003 r.,
- o 144.000 złotych (słownie: sto czterdzieści cztery tysiące) do dnia [...] grudnia 2004 r.
W argumentacji wniosku stwierdzono, że art. 37 ust. 2 ustawy z 1992 r. o radiofonii i telewizji daje Przewodniczącemu KRRiT możność nałożenia w decyzji koncesyjnej tylko takich obowiązków, których realizacja leży w sferze prawnych możliwości koncesjonariusza. Obowiązek uzyskania zgody na nabycie, zbycie, obciążenie udziałów w spółce koncesjonariusza oraz inne czynności prawne ich dotyczące może się odnosić tylko i wyłącznie do udziałowców koncesjonariusza. Koncesjonariusz - spółka, której udziały są przedmiotem obrotu prawnego - nie ma natomiast prawnej ani faktycznej możliwości wpływania na zachowanie swych udziałowców. W konsekwencji adresatami takiej decyzji Przewodniczącego KRRiT, opartej na wyraźnych podstawach ustawowych, mogliby być udziałowcy koncesjonariusza, a nie sam koncesjonariusz. Brak też wyraźnych podstaw prawnych do wprowadzenia obowiązku uzyskiwania zgody na zmianę struktury własnościowej w spółce koncesjonariusza , jeżeli zmiana taka nie wiąże się z objęciem kontroli nad koncesjonariuszem przez podmiot zagraniczny (art. 35 w zw. z art. 40a ustawy). Zdaniem wnioskodawcy, dla realizacji uprawnień KRRiT i jej Przewodniczącego przewidzianych w aktualnych przepisach ustawy o radiofonii i telewizji wystarczające jest wprowadzenie obowiązku informowania o zmianach w strukturze własnościowej spółki koncesjonariusza. W przypadku zaistnienia niezgodnego z ustawą o radiofonii i telewizji stanu w strukturze własnościowej spółki koncesjonariusza, Krajowa Rada może wszcząć procedurę zmierzającą do odebrania koncesji.
Ponadto skarżący zauważył, że jakiekolwiek ograniczenie swobody działalności gospodarczej - a w rozpatrywanym przypadku KRRiT i jej Przewodniczący swym działaniem ograniczają swobodę dysponowania mieniem przez udziałowców koncesjonariusza - zgodnie z art. 22 Konstytucji RP może nastąpić jedynie w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Nieuprawnione jest więc dokonywane w drodze decyzji administracyjnej, samowolne rozszerzanie przez KRRiT i jej Przewodniczącego uprawnień dotyczących kontroli struktury własnościowej spółki koncesjonariusza, gdy takie rozszerzenie nie ma wyraźnych podstaw ustawowych.
Co do zarzutu naruszenia przez organ koncesyjny art. 10 § 1 K.p.a., statuującego zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, to zdaniem skarżącego organ koncesyjny chcąc obciążyć jakimikolwiek obowiązkami podmioty inne niż spółka koncesjonariusza, powinien je wezwać do udziału w postępowaniu i zapewnić czynny w nim udział. Nakładanie więc na podmioty, które nie uczestniczą w postępowaniu, obowiązków, a szczególnie obowiązków ograniczających swobodę dysponowania ich własnością, stanowi nie tylko rażące naruszenie prawa własności i swobody prowadzenia działalności gospodarczej, ale także rażące naruszenie zasad postępowania administracyjnego
Natomiast w odniesieniu do pkt XX decyzji koncesyjnej, zobowiązującego koncesjonariusza do trzystopniowego podniesienia kapitału zakładowego, koncesjonariusz podnosi, że taki obowiązek nie wynika z art. 37 ust. 2 ustawy z 1992 r. i jest sprzeczny z uzasadnieniem decyzji koncesyjnej, w którym wprost stwierdzono, że "środki zabezpieczone dla dalszej realizacji całości przedsięwzięcia umożliwiają wnioskodawcy kontynuację dotychczas prowadzonej działalności". Konkluzja ta jest efektem oceny możliwości dokonania przez wnioskodawcę koniecznych inwestycji i finansowania programu, do dokonania której to oceny organ koncesyjny został zobowiązany w art. 36 ust. 2 ustawy o radiofonii i telewizji. Zdaniem koncesjonariusza, przewidziany w art. 37a powołanej ustawy obowiązek corocznego składania sprawozdania finansowego w formie przewidzianej w ustawie o rachunkowości umożliwia organowi koncesyjnemu pełną kontrolę sytuacji ekonomicznej koncesjonariusza. Tym samym profilaktyczne nakładanie na koncesjonariusza obowiązku pozyskania dofinansowania nie tylko nie znajduje żadnych podstaw prawnych, lecz wręcz stanowi rażące naruszenie prawa materialnego m.in. poprzez użycie środka (obowiązku dopłat) nieproporcjonalnego do osiągnięcia zamierzonego celu i uciążliwego dla koncesjonariusza.
Co do kwestii proceduralnych, to zdaniem koncesjonariusza organ koncesyjny w żaden sposób nie uzasadnił konieczności wprowadzenia do koncesji warunku zawartego w pkt XX decyzji koncesyjnej, a tym samym naruszył art. 107 K.p.a. oraz wspomniany już art. 10 § 1 Kodeksu – przez brak udziału w postępowaniu podmiotów, do których obowiązek podniesienia kapitału zakładowego Spółki może być adresowany.
Po rozpatrzeniu wniosku "R." Spółka z o.o. Przewodniczący KRRiT decyzją z dnia [...] września 2002 r., Nr [...], podjętą na podstawie art. 33 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji, w wykonaniu uchwały Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję – koncesję Nr [...] na rozpowszechnianie programu radiowego pn. "[...]".
W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że w wyniku analizy zgłoszonych przez koncesjonariusza zarzutów należało uznać, iż kwestionowane zapisy pkt VIII i pkt XX decyzji koncesyjnej"... wynikają z zadań nałożonych na Krajową Radę Radiofonii i Telewizji w oparciu o Konstytucję RP i ustawę o radiofonii i telewizji. W szczególności są to obowiązki służące realizacji zadań, o których mowa w art. 6 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt.4 oraz kontroli ograniczeń wynikających z art. 38 pkt. 2 i 3 ustawy o radiofonii i telewizji".
Obowiązek uzyskania uprzedniej zgody KRRiT w przypadkach określonych w pkt VIII. nie ma na celu – zdaniem organu koncesyjnego - wkraczanie w sferę skutków prawnych czynności dokonanej bez takiej zgody. Sankcja za niedopełnienie tego obowiązku polega na możliwości wszczęcia postępowania o cofnięcie koncesji w trybie art. 38 pkt. 4 ustawy o radiofonii i telewizji.
Nie można również zgodzić się z zarzutami koncesjonariusza, że pkt. VIII. może odnosić się tylko i wyłącznie do udziałowców koncesjonariusza. Bezpośrednio z charakteru decyzji koncesyjnej wynika, że jest ona adresowana do koncesjonariusza i to na nim spoczywają przewidziane w pkt. VIII. obowiązki informacyjne. Wymagane informacje nie dotyczą bowiem zmian dotyczących wspólników, a zmian w strukturze właścicielskiej, a co za tym idzie zmian w kontroli nad organizacją koncesjonariusza.
Ponadto koncesjonariusz wnosi o wykreślenie pkt. XX. przedmiotowej koncesji, zarzucając naruszenie art. 37 ust. 2 ustawy o radiofonii i telewizji oraz naruszenie art. 10 § l i art. 107 K.p.a.
Zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy o radiofonii i telewizji koncesja może określać inne warunki prowadzenia działalności niezbędne dla realizacji przepisów ustawy. Niezbędnym warunkiem prowadzenia działalności jest możliwość sfinansowania przedsięwzięcia. W decyzji koncesyjnej pkt. XX. znajdują się postanowienia dotyczące obowiązku podwyższenia kapitału zakładowego. Zostały one wprowadzone, ponieważ sam Wnioskodawca, biorąc czynny udział w postępowaniu, uzupełnił wniosek o oświadczenie pośredniego udziałowca większościowego o wspieraniu Wnioskodawcy pożyczkami inwestycyjnymi oraz o oświadczenie o podwyższeniu kapitału własnego spółki (oświadczenie z dnia [...] lutego 2002 roku).
W tej sytuacji organ koncesyjny nie może również zgodzić się z zarzutem koncesjonariusza, iż została naruszona zasada określona w art. 10 K.p.a., skoro wnioskodawca był wzywany do uzupełnień i składał stosowne oświadczenia w przedmiocie podwyższenia kapitału zakładowego spółki. Niesłuszny jest również zarzut naruszenia art. 107 K.p.a., ponieważ wyjaśnienie powodów wprowadzenia obowiązku podwyższenia kapitału znajduje się w pkt. 6 uzasadnienia przedmiotowej decyzji koncesyjnej.
Obszerną skargę na przedstawioną wyżej decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję koncesyjną Nr [...] Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji wniósł koncesjonariusz, który zarzucił tym decyzjom naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: art. 7, art. 20, art. 22, art. 31, art. 32 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 6 oraz art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji, a także naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. art. 6, 7, 8, 10 § 1, 11, 107 oraz 138 § 1. W związku z tym skarżący wniósł o:
- uchylenie zaskarżonej decyzji Nr [...] z dnia [...] września 2002 r. w zakresie utrzymania w mocy pkt. VIII ust. 2, 3, 4, 5 i 8 oraz pkt. XX decyzji koncesyjnej Nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 r.,
- uchylenie decyzji koncesyjnej Nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. w zakresie pkt VIII ust.2, 3, 4, 5 i 8 oraz pkt. XX.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł najpierw, że w przedmiotowej decyzji Nr [...] organ orzekł co do całości koncesji, w sytuacji, gdy koncesjonariusz zaskarżał jedynie jej wybrane postanowienia, a tym samym naruszył art. 138 §1 K.p.a. Ponadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lakoniczne i brak w nim rzeczowego ustosunkowania się do wniosku - rozpatrzenia zgodności decyzji z prawem i słusznym interesem stron i osób trzecich. W dalszej części skargi mowa jest o granicach uznania administracyjnego, zwłaszcza w kontekście wolności działalności gospodarczej oraz ochrony własności. Kolejno tez przedstawiono, w sposób rozwinięty, poszczególne zarzuty, zarówno prawnomaterialne, jak i proceduralne, dotyczące kwestionowanych części zaskarżonej decyzji. Są one w zasadzie tożsame z zarzutami podniesionymi we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] lipca 2002 r. W konkluzji zaskarżonym decyzjom zarzucono jeszcze naruszenie art. 32 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, a także art. 22 Konstytucji.
W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji wniósł o oddalenie skargi w całości, podtrzymując stanowisko zawarte w skarżonej decyzji i powtarzając motywy jej uzasadnienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :
W świetle art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 240, poz. 2052). sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, polegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie toczy się na podstawie przepisów tej właśnie ustawy.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.
Kwestie dopuszczalności określenia w koncesjach na rozpowszechnianie programu radiowego, wydawanych przez Przewodniczącego KRRiT, niektórych warunków prowadzenia działalności nadawczej, służących zwłaszcza realizacji zadań, o których mowa w art. 6 ust. 1, 6 ust.2 pkt 4, art. 38 pkt 2 i 3 oraz art. 37 ust 2 ustawy o radiofonii i telewizji, były szczegółowo rozpatrywane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października, sygn. akt II SA 3200/01.
W decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. – koncesji Przewodniczącego KRRiT, organ określając liczne warunki prowadzenia koncesjonowanej działalności powołał w podstawach rozstrzygnięcia art. 33 ust. 2 i 3, art. 36 ust. 1 oraz art. 37 ust. 1 – 3a ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2001r., Nr 101, póz. 1114 ze zm.). Decyzja nie zawiera zarówno wskazania podstaw prawnych kwestionowanych przez stronę skarżącą warunków prowadzenia działalności, jak i ich prawnego uzasadnienia, wedle wymagań określonych w art. 107 § 3 kpa. W decyzji z dnia [...] września 2002 r., podjętej wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ,Przewodniczący KRRiT podał już, że warunki prowadzenia działalności określone w pkt. VII koncesji wynikają z zadań nałożonych na Krajową Radę Radiofonii i Telewizji w oparciu o Konstytucję i ustawę o radiofonii i telewizji. W szczególności są to warunki - obowiązki służące realizacji zadań, o których mowa w art. 6 ust. l, 6 ust. 2 pkt 4, art. 38 pkt 2 i 3 i 37 ust. 2 ustawy o radiofonii i telewizji.
Ustawa o radiofonii i telewizji przewiduje określenie w koncesji warunków prowadzenia koncesjonowanej działalności. Według art. 37 ust. 2 tej ustawy koncesja może określać inne warunki prowadzenia działalności, niezbędne dla realizacji przepisów ustawy. Przepis ten nie jest zbyt precyzyjny. Niemniej jednak nie można go, zdaniem Sądu, interpretować inaczej, jak odesłanie organu koncesyjnego, formułującego te warunki, do konkretnych przepisów ustawy. Organ koncesyjny może zatem nałożyć na koncesjonariusza tylko takie obowiązki - warunki prowadzenia działalności, które wynikają z ustawy. Zasada ta została wyraźniej określona w ustawie z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, póz. 1178 ze zm.), stanowiącej w zakresie koncesjonowania działalności gospodarczej lex generalis w stosunku do ustawy o radiofonii i telewizji. Przepis art. 14 ust. 3 tej ustawy stanowi, że zakres i warunki wykonywania działalności gospodarczej podlegającej koncesjonowaniu określają przepisy odrębnych ustaw. Organ koncesyjny nie jest wobec tego uprawniony do określenia w koncesji takich warunków wykonywania działalności gospodarczej, które nie mają podstaw ustawowych.
Stanowisko to ma ogólniejsze, konstytucyjne uzasadnienie. Wystarczy przytoczyć treść art. 22 Konstytucji RP, według którego ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Nie ulega więc wątpliwości, że ograniczenia działalności gospodarczej w zakresie rozpowszechniania
programów radiowych i telewizyjnych w formie koncesji muszą mieć źródło w ustawie. Wymaganie to obejmuje wszelkie ograniczenia tej działalności, zarówno w postaci obowiązku uzyskania koncesji, jak i określania warunków rozpowszechniania programów. W dodatku ograniczenia w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej nie mają wyłącznie formalnego charakteru, ponieważ wymagają merytorycznego uzasadnienia (są dopuszczalne tylko ze względu na ważny interes publiczny).
Omawiane kwestie były wielokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 10 kwietnia 2001 r. U. 7/00 (OTK nr 3 z 2001 r., póz. 56) Trybunał uznał, że art. 22 Konstytucji może stanowić podstawę do konstruowania prawa podmiotowego, przysługującego każdemu, kto podejmuje działalność gospodarczą. Ograniczenia tego prawa mogą być zaś wprowadzone wyłącznie w drodze ustawowej (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Mając natomiast na uwadze zasadę zupełności ustawowej regulacji wprowadzających ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw należy przyjąć, że to ustawa, a nie akt wykonawczy, czy tym bardziej decyzja organu administracyjnego powinna określać zasadnicze elementy tych ograniczeń. W wyroku z dnia 22 maja 2002 r., K. 6/02 (OTK nr 3 z 2002r., póz. 33) Trybunał wypowiadając się na temat nakazu przestrzegania przez ustawodawcę zasad poprawnej legislacji (w tym zasady dostatecznej określoności ustawy) stwierdził, że ze względu na to, iż ograniczenia w zakresie korzystania z wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie, ustawodawca nie może poprzez niejasne formułowanie tekstów przepisów prawnych pozostawić organom mającym je stosować nadmiernej swobody przy ustalaniu w praktyce zakresu podmiotowego i przedmiotowego tych ograniczeń. Wynika z tego, że w niejasno sformułowanych przepisach ustawowych nie można dopatrywać się przestrzeni (upoważnienia) dla konstruowania przez organy administracyjne ograniczeń wolności i praw w indywidualnych rozstrzygnięciach administracyjnych.
Przytoczone poglądy Trybunału Konstytucyjnego przemawiają więc dodatkowo za taką interpretacją art. 37 ust. 2 ustawy o radiofonii i telewizji, według której omawiany przepis uzasadnia nałożenie w koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych lub telewizyjnych takich tylko obowiązków - warunków prowadzenia działalności nadawczej, które wyraźnie wynikają z ustawy i tylko w zakresie niezbędnym - w konkretnym, indywidualnym przypadku - do realizacji przepisów ustawy o radiofonii i telewizji.
W zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2002 r. Przewodniczący KRRiT odnosząc się do zarzutu braku prawnego uzasadnienia określonych w pkt VIII i XX koncesji warunków prowadzenia działalności powołał się ogólnie na zadania nałożone na KRRiT, w szczególności na jej zadania określone w art. 6 ust. l ust. 2 pkt 4 oraz art. 38 pkt 2 i 3 ustawy o radiofonii i telewizji.
Trzeba więc przypomnieć, że przepis art. 6 ust. l tej ustawy stanowi, że KRRiT stoi na straży wolności słowa w radiu i telewizji, samodzielności nadawców i interesów odbiorców oraz zapewnia otwarty i pluralistyczny charakter radiofonii i telewizji. Przepis art. 6 ust. 2 pkt 4 ustawy zalicza do zadań KRRiT sprawowanie w granicach określonych ustawą kontroli działalności nadawców. W art. 38 pkt 2 i 3 ustawy określono zaś przesłanki cofnięcia koncesji.
Brak dostatecznego prawnego uzasadnienia decyzji, niewyjaśnienie, które to z określonych w koncesji warunków prowadzenia działalności nadawczej znajdują podstawę w art. 6 ust. 1 ustawy, nie pozwala prześledzić i skontrolować wnioskowania organu, prowadzącego go do postawienia znaku równości pomiędzy nakładaniem na nadawcę ograniczeń prawnych w zakresie prowadzonej działalności, a dbałością o jego samodzielność oraz otwartość i pluralistyczny charakter radiofonii i telewizji. Niemniej jednak WSA w składzie orzekającym jest zdania, że przepis art. 6 ust. l ustawy nie daje dostatecznego prawnego uzasadnienia dla żadnego z określonych w koncesji i kwestionowanych przez stronę skarżącą warunków prowadzenia działalności. Taką podstawą nie jest również art. 6 ust. 2 pkt 4 ustawy traktujący o zadaniach kontrolnych KRRiT. Nie ulega bowiem wątpliwości, że z przepisów określających zadania organu administracji publicznej nie można wyprowadzać norm kompetencyjnych. Przepisy "zadaniowe" nie są dostateczną i wystarczającą prawną podstawą do konstruowania przez organy administracyjne środków prawnych, umożliwiających im wykonanie zadań, w szczególności nie uzasadniają nakładanie obowiązków na podmioty usytuowane na zewnątrz administracji. Daje temu zresztą wyraz art. 6 ust. 2 pkt 4, sprowadzając zadania kontrolne KRRiT do granic określonych ustawą. Oznacza to, że KRRiT ma tylko takie kompetencje kontrolne, jakie wynikają z ustawy. Kompetencje kontrolne Przewodniczącego KRRiT wobec nadawców określa art. 10 ust. 2 ustawy o radiofonii i telewizji. Stanowi, że Przewodniczący może żądać od nadawcy przedstawienia materiałów, dokumentów i udzielenia wyjaśnień w zakresie niezbędnym dla kontroli zgodności działania nadawcy z przepisami ustawy i warunkami koncesji.
WSA nie podziela również stanowiska organu koncesyjnego co do tego, że prawną podstawą nakładania obowiązków składających się na warunki prowadzenia działalności nadawczej mogą być przepisy typu sankcyjnego, określające przesłanki cofnięcia koncesji (art. 38 ustawy). Przesłanki cofnięcia koncesji mają oczywiście związek z warunkami prowadzenia koncesjonowanej działalności. Przepisy prawne pozwalają organowi koncesyjnemu cofnąć koncesję najczęściej wtedy, gdy stwierdzi, w ramach swych kompetencji kontrolnych niedopełnienie przez koncesjonariusza określonych wymagań, dotyczących prowadzenia działalności objętej koncesją. Jednakże w oparciu o przepisy prawne określające przesłanki cofnięcia koncesji nie można dowolnie konstruować warunków prowadzenia koncesjonowanej działalności, w szczególności formułować obowiązków, które miałyby np. zapobiegać zaistnieniu okoliczności uzasadniających cofnięcie koncesji, bądź polegałyby na informowaniu o zaistnieniu takich okoliczności.
Konstruowanie przez organ administracyjny ograniczeń i obowiązków, w szczególności w sferze konstytucyjnych wolności i praw, na podstawie przepisów określających zadania administracji należy zatem uznać również za naruszenie określonej w Konstytucji (art. 7) i Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 6) zasady praworządności. Oznacza ona, że w demokratycznym państwie prawnym organ administracji publicznej jest o tyle tylko uprawniony do administracyjnego ingerowania w życie obywateli i innych podmiotów prawa, o ile ustawa go do tego wyraźnie upoważnia.
Oceniając poszczególne, określone w koncesji warunki prowadzenia działalności Sąd -nie dopatrzył się podstaw ustawowych • dla rozstrzygnięć zawartych w pkt VIII pkt 2, 3, 4, 5 i 8 oraz w pkt XX w zakresie, w jakim warunkują one dopuszczalność określonych w tych "punktach" działań i czynności od wyrażenia zgody przez KRRiT. Żaden przepis ustawy o radiofonii i telewizji, poza art. 40a ust. l (dającym zresztą kompetencje Przewodniczącemu KRRiT) nie pozwala KRRiT ingerować, w sposób określony w koncesji, w czynności dotyczące struktury kapitałowej spółki - koncesjonariusza. Takie kompetencje KRRiT nie mają również umocowania w innych przepisach rangi ustawowej. W pkt VIII koncesji uzależniono od zgody KRRiT możliwość przejścia uprawnień wynikających z koncesji na inny podmiot powstały w wyniku łączenia, podziału lub innego rodzaju przekształceń spółek handlowych, o których mowa w ustawie z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, póz. 1037 ze zm.). Ustawa o radiofonii i telewizji nie wypowiada się w ogóle w tej materii. Natomiast we wspomnianym Kodeksie spółek handlowych te kwestie uregulowano w art. 494 § 2 i art. 531 § 2. Przepisy te stanowią, że określone w nich przekształcenia podmiotowe wywołują z mocy prawa skutki w sferze praw i obowiązków publicznoprawnych (np. zezwoleń i koncesji), w postaci przejścia tych zezwoleń i koncesji na podmioty nowo powstałe, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu koncesji (zezwolenia)stanowi inaczej. Z przepisu tego nie wynika jednak, zdaniem Sądu, że wyjątek od określonej w nim zasady automatycznego przejścia uprawnień z koncesji na nowy podmiot (podmioty) może być uczyniony wyłącznie wolą organu koncesyjnego, bez udziału ustawodawcy. Automatyczne przejście uprawnień nie następuje tylko wtedy, gdy ustawa szczególna wprost tego zakazuje lub uzależnia ich przejście od zgody organu koncesyjnego wyrażonej w koncesji.
Ustawa o radiofonii i telewizji nie zobowiązuje generalnie koncesjonariusza (poza przypadkami określonymi w art. 10 ust. 2) do informowania, w okresie korzystania z koncesji, organu koncesyjnego o okolicznościach dotyczących koncesjonariusza i prowadzonej przez niego działalności. Jedynie ustawa - Prawo działalności gospodarczej stanowi w art. 23, że przedsiębiorca jest obowiązany zgłaszać organowi koncesyjnemu wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 17 ust. l i 2, a więc danych zawartych we wniosku o udzielenie koncesji i w dokumentach dołączonych do wniosku.
Zobowiązanie do udzielania informacji określone w pkt VIII koncesji podwójnie wykracza poza granice ustalone w art. 23 w związku z art. 17 ust. l i 2 ustawy - Prawo działalności gospodarczej. Nałożono je na wspólników koncesjonariusza, a nie na koncesjonariusza, nie zwracając uwagi na to, że są to odrębne od koncesjonariusza podmioty prawa. Ponadto zobowiązano do dostarczania tych informacji Krajowej Radzie, a nie organowi koncesyjnemu, którym jest, według art. 33 ust. 2 ustawy o radiofonii i telewizji Przewodniczący KRRiT. KRRiT jest zaś - w świetle tej ustawy - w sprawach dotyczących koncesji, odrębnym. organem, posiadającym własne, ustawowo określone obowiązki i kompetencje.
Wspomniany przepis art. 23 ustawy - Prawo działalności gospodarczej zobowiązuje do informowania organu koncesyjnego o zmianach danych, w tym przepisie określonych. Nie znajduje zatem uzasadnienia w tym przepisie zobowiązanie koncesjonariusza (pkt VIII koncesji) do informowania Krajowej Rady już o zamiarze dokonania określonych czynności.
Rozpatrywany na podstawie .art. 23 ustawy - Prawo działalności gospodarczej obowiązek informowania organu koncesyjnego o pewnych zmianach danych, dotyczących koncesjonariusza podlega ograniczeniom wynikającym z tej ustawy i z ustawy o radiofonii i telewizji. Przepis art. 17 ust. 3 ustawy - Prawo działalności gospodarczej zawiera wytyczne, określające granice gromadzenia przez organ koncesyjny informacji, dotyczących koncesjonariusza. Wynika z niego, że dopuszczalne jest żądanie od koncesjonariusza dokumentów wskazujących na możliwość spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych, zapewniających prawidłowe wykonywanie działalności objętej koncesją oraz wskazujących na posiadanie możliwości jej finansowania. Na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy o radiofonii i telewizji trzeba natomiast przyjąć, że organ koncesyjny może w ramach określania w koncesji warunków prowadzenia działalności korzystać z kompetencji przewidzianych w art. 23 ustawy - Prawo działalności gospodarczej tylko w zakresie niezbędnym, w konkretnym przypadku, do realizacji przepisów ustawy o radiofonii i telewizji.
W decyzjach podjętych w rozpatrywanej sprawie Przewodniczący KRRiT nie przedstawił motywów uzasadniających żądanie udzielania KRRiT informacji w zakresie określonym w pkt VIII koncesji. Zdaniem Sądu wykraczają one poza granice, zakreślone art. 23 ustawy - Prawo działalności gospodarczej i art. 37 ust. 2 ustawy o radiofonii i telewizji. Pomijając już to, że adresatem tych informacji uczyniono KRRiT, a nie Przewodniczącego KRRiT, i że są tam dane nie w pełni mieszczące się w treści wniosku o udzielenie koncesji i towarzyszących mu załącznikach, trzeba przede wszystkim podnieść zastrzeżenia względem rozporządzenia KRRiT z dnia 2 czerwca 1993 r. w sprawie zawartości wniosku oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawach udzielania i cofania koncesji na rozpowszechnianie programów radiofonicznych i telewizyjnych (Dz. U. Nr 52, póz. 244 ze zm.) stanowiącego podstawę prawną żądania określonych informacji od wnioskodawcy. Zostało ono wydane na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy o radiofonii i telewizji, upoważniającego do określenia danych, które powinien zawierać wniosek, oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawach udzielania i cofania koncesji. Przepis art. 37 ust, 4 i co za tym idzie - rozporządzenie KRRiT w sprawie zawartości wniosku nie są zgodne z art. 92 ust. l Konstytucji RP. Ten przepis Konstytucji stanowi, że upoważnienie do wydania rozporządzenia wykonawczego powinno określać zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Musi być więc szczegółowe pod względem przedmiotowym i treściowym. Parlament nie może wobec tego w dowolnym zakresie cedować swych funkcji prawodawczych na organy wykonawcze, w szczególności wtedy, gdy te funkcje są wykorzystywane do wprowadzania ograniczeń w sferze konstytucyjnych wolności i praw. Upoważnienie zawarte w art. 37 ust. 4 ustawy o radiofonii i telewizji pozwala na określenie danych, zawartych we wniosku, czyli treści wniosku . W przepisach prawnych, dotyczących tej materii odróżnia się wniosek o udzielenie koncesji od dokumentów - załączników do wniosku. Czyni tak ustawa – Prawo działalności gospodarczej we wspomnianym art. 17 ust. l i 2 wyczerpująco określając treść wniosku o koncesję i odsyłając (wraz z wytycznymi) do przepisów szczególnych w zakresie określenia dokumentów wymaganych jako załączniki do wniosku. Również rozporządzenie KRRiT w sprawie treść wniosku odróżnia i odrębnie określa treść wniosku o udzielenie koncesji (§ 2) oraz rodzaje i treść dokumentów towarzyszących wnioskowi (§ 3). W związku z tym , mając na względzie konieczność ścisłego przestrzegania granic upoważnienia ustawowego , można zakwestionować stanowisko, że w upoważnieniu do określenia danych zawartych we wniosku, (37 ust. 4 ustawy o radiofonii i telewizji) mieści się również upoważnienie do określenia innych dokumentów i danych w nich zawartych, wymienionych w § 3 rozporządzenia KRRiT Przede wszystkim jednak przepis art. 37 ust. 4 ustawy o radiofonii i telewizji nie zawiera wytycznych, dotyczących treści rozporządzenia, pozostawiając w ten sposób KRRiT "wolną rękę" w zakresie nakładania na ubiegającego się o koncesję obowiązków udzielania informacji o wnioskodawcy i prowadzonej przez niego działalności. Organ wykorzystał te prawne możliwości i określił rodzaje i zakres wymaganych informacji w sposób wykraczający poza granice wyznaczone aktom wykonawczym. Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd wyraża pogląd, że przepis § 3 rozporządzenia KRRiT w sprawie zawartości wniosku nie może stanowić wystarczającej podstawy do określenia zakresu informacji żądanych w związku z ubieganiem się o koncesję i z tego powodu rozstrzygnięcia zawarte w pkt VIII ust. 2, 3 , 4, 5 i 8 oraz w pkt XX naruszają dyspozycje art. 37 ust. 2 ustawy o radiofonii i telewizji i art. 23 w związku z art. 17 ust. 2 i 4 ustawy – Prawo działalności gospodarczej
Naczelny Sąd Administracyjny w dotychczasowym orzecznictwie w sprawach ze skarg na decyzje Przewodniczącego KRRiT, dotyczące koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych lub telewizyjnych obejmował zakresem swojej kontroli również uchwały KRRiT, podejmowane w sprawach koncesji (np. wyrok z dnia 13 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 283 – 284 i 338 – 339/95, wyrok z dnia 26 maja 1998 r., II SA 915/97 i 919/97). Głównie bowiem KRRiT rozstrzyga o udzieleniu bądź nieudzielaniu koncesji. Decyzja Przewodniczącego odzwierciedla jedynie wolę Rady. Uchwała Rady nie jest, co prawda, skierowaną na zewnątrz decyzją administracyjną w rozumieniu K.p.a., ale przez to, że zawiera wiążące Przewodniczącego KRRiT rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy należało ją – zdaniem NSA - oceniać w świetle przepisów K.p.a. i obejmować kontrolą sądową na podstawie art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Kierując się tymi zapatrywaniami NSA w powołanej tu na wstępie sprawie , zakończonej wyrokiem z dnia 24 października 2002 r., sygn. akt II SA 3200/01 zweryfikował również legalność uchwał KRRiT poprzedzających wydanie zaskarżonych decyzji Przewodniczącego KRRiT i z tych powodów oraz w zakresie, w jakim zakwestionował zgodność z prawem tych decyzji uchylił uchwały KRRiT. Podobnie uczyniono w sprawie niniejszej, uchylając w części uchwały Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji : Nr [...] z dnia [...] lutego 2002 r. w pkt. VIII. 2, 3 4, 5, i 6 oraz pkt XX oraz Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. w części dotyczącej utrzymania w mocy uchylonych punktów uchwały Nr [...] z dnia [...] lutego 2002 r.
W konsekwencji Sąd uchylił również decyzję Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] czerwca 2002 r., Nr [...], w pkt. VIII. 2, 3 4, 5, i 6 oraz pkt XX, jako że pozostaje ona w sprzeczności z niezmienionym pkt VIII i XX uchwały KRRiT nr [...].
Z przedstawionych wyżej powodów Sąd uznał skargę za uzasadnioną. Dlatego też działając na podstawie art. 145 ust. 1 lit. a), ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.
O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 powołanej wyżej ustawy.